内容提要：构建流域生态补偿的市场机制应从明确补偿主体、确立补偿标准和完善法律制度等核心问题着手。在明确界定补偿主体基础上，流域生态补偿标准的确立可以从生态服务的供给和需求两个角度出发，使其既能体现生态服务的供给成本、对需求者的经济价值和生态价值，又能代表生态服务供需双方的利益诉求，合理的协调供需双方的关系，实现流域生态服务市场均衡。此外，完善流域生态补偿的法律制度、监督制度和管理制度，是生态服务市场机制有效运行的制度保障。
关键词：生态服务；流域；市场模式
中图分类号：F323.22 文献标识码：A 文章编号：1003-4161（2011）06-0113-04
近年来，我国越来越多的流域生态环境出现了明显恶化趋势，生态补偿成为流域生态保护、恢复和建设面临的重大社会问题。流域生态补偿有助于协调流域上下游之间的利益冲突，对整个流域生态、经济与社会的健康、持续发展至关重要。目前，我国政府是流域生态服务的主要投入者，以政府为主导的补偿模式存在购买主体单一、责权利不清晰、补偿数额不能满足流域环境保护需要、生态服务成本和利益分配不公、各利益相关主体参与程度低下等矛盾，致使流域生态补偿的实施缺乏稳定性和持久性。为提高流域生态资源配置效率，寻求有效地流域生态管理模式，尝试引入流域生态服务市场补偿机制，使各利益相关主体之间享受其权利并承担相应责任，有利于形成多元化生态补偿主体体系，培育上下游地区自然资源获取与惠益共享机制，有效解决流域生态环境保护与利用的矛盾。因此，本文在借鉴国外生态补偿管理经验的基础上，探讨了流域生态补偿的核心要素、生态补偿主体的界定及生态补偿标准的确立等问题，重点讨论如何建立一个以市场为导向的流域生态补偿机制，并给出相关政策建议。文中所指的生态补偿是指对地表水流域生态保护者的补偿。
一、流域生态补偿面临的核心问题
生态补偿实际上是生态链上不同环节之间的利益再分配，流域上下游涉及多个利益相关方，流域生态受益者的界定、生态价值的评估、生态补偿标准的确定以及流域与下游之间自然环境和社会环境的交互作用都是错综复杂的。为确保补偿的有效性，流域生态补偿市场机制构建核心问题应该包含以下几个方面：
（一）流域生态补偿原则
流域生态补偿原则是构建补偿模式的前提条件。从公平发展的角度出发，流域生态补偿应遵守“谁受益谁补偿”的原则，使得各生态补偿主体之间的责、权、利相统一。当受益主体可以清晰界定时，尝试在流域生态补偿过程中引入市场机制，制定流域和下游、受益地区与受损地区、受益人群与受损人群之间利益补偿政策，根据受益者受惠程度“付费”给生态供给者，使各利益相关主体之间享受其权利并承担相应责任，有利于形成上下游地区自然资源获取与惠益共享机制，为流域保护筹集资金，有效解决生态环境保护资金供求矛盾。
（二）流域生态服务补偿的主体
生态服务具有明显的外部性，生态服务补偿机制的运行首先应明确生态服务的供给者和受益者，以及生态服务的类型和补偿类型、生态服务的作用地区、作用强度等。而其中的关键问题是明确受益者的类型、受益程度和应提供的补偿额度。
（三）流域生态服务补偿标准
补偿标准是生态服务补偿的核心，关系到补偿的可行性和效果。补偿的标准的核算，国内主要是以生态系统服务的评估价值作为补偿依据，而国外多侧重于根据补偿意愿和补偿时空配置来确立补偿额度。流域生态补偿，涉及不同生态功能的定位，以及与之相应的生态服务的不同购买者和生态环境不同的损害者。不同性质的生态补偿设计的补偿范围和补偿标准会有所差异。一般来看，确立流域生态补偿标准应从生态服务的供给和需求两个角度出发，使其既能体现生态服务的供给成本、对需求者的经济价值和生态价值，又能代表生态服务供需双方的利益诉求，还要充分考虑不同区域自然条件、经济基础存在的时空差异性，不应采取“一刀切”的补偿标准。
（四）流域生态服务补偿规则与立法
生态补偿是在不同的利益主体之间利益的转移和再分配，构建市场化生态补偿模式，权属明晰是前提，权责明确各利益相关方之间才能形成惠益共享机制，才能保障流域生态服务供给永续持久。补偿的要义是通过市场交易将生态服务的外部经济内部化，在内部化过程中必然伴随权属的转让。产权的重要功能是明确界定人们对资源的分配及权利的边界和补偿的规则，并确保超越责任和义务边界的成本得以补偿。建立流域生态补偿的法律、法规和政策，规范政府、企业和个人行为，是协调流域与流域其他地区之间关系的依据，也是确保生态补偿顺利实施的制度基础。
二、国外生态服务市场补偿模式的经验总结
流域生态补偿市场机制的构建，应以水资源为载体，以环境产权外部性理论为指导，对流域生态环境的外部性进行界定，并根据“谁受益谁补偿”的原则，依据受益对象的经济属性将其划分为不同类别，然后根据受益对象消费生态资源的数量或收益确定付费。
世界上不少国家在生态保护区域的利益补偿方面进行了大量的实践探索，积累了丰富的案例为我国流域生态补偿市场机制的构建提供了可以借鉴的经验。如1933年美国成立田纳西流域管理局（简称TVA）是具有联邦政府机构权力的经营实体，负责田纳西流域的管理工作。TVA自20世纪40年代基本完成流域规划的水电开发以来，坚持“以电养水”的原则，通过电力的赢利为流域自然资源的综合开发与管理提供资金支持，极大地促进了田纳西流域整体的经济发展和社会稳定。
1959年哥伦比亚政府设置了CVC公司，负责考卡河流域内不同用户之间的水资源分配以及上游流域的坡地管理。流域内的水稻和甘蔗种植者组织成立12个用水协会，并自发提高水费成立独立基金，用以支付CVC公司保护河流改善流量的活动。
在澳大利亚，为改善麦夸里河上游地区土地清伐河水的盐渍化局面，1999年麦夸里河流域的600个农场主组成的协会（麦夸里河流域食物与纤维协会，简称MRFF），与新南威尔士州林务局达成协议，资助上游地区植树造林的部分费用。并根据森林面积计算蒸腾水量，下游用水灌溉的农场主按照每100万升水17澳元的价格向林业局购买盐分信贷（也即支付“上游地区森林蒸腾作用服务费”），支付10年。州林务局用这些资金在上游地区种植脱盐植物或多年生根系植物等用以改善水质。
此外，在哥斯达黎加水生态服务市场、墨西哥水环境服务支付项目以及厄瓜多尔几多时流域保护等流域管理中，都采用了受益者付费的市场补偿机制，水电站、水务公司或灌溉组织联合会等中间使用者通过调节水价，将部分生态建设费用转嫁给最终受益者，以此筹集生态补偿资金，达到受益者付费的目的。受益者付费相比政府支付，可以形成持久的资金供给渠道。
国外生态补偿的成功案例表明，在流域生态补偿方式上，政府虽然是生态服务的主要购买者，但市场机制依然可以在流域生态管理过程中发挥重要的作用。在环境管理政策的制定上，价格和市场能够发挥补充性作用，环境费用可以体现在生产者和消费者的决策上，由生态服务需求驱动的价格机制，若能够反映生态资源的稀缺性，并能体现资源的全部价值，将有助于流域生态环境保护。市场补偿是流域生态服务受益者对保护者的直接补偿，具有直接性、激励性和制度运行成本低等特点，但存在补偿难度大、短期行为严重和交易成本高等缺陷。所以，规模较大、补偿主体分散、产权界定模糊的流域适宜于政府补偿，规模较小、补偿主体集中、产权界定清晰的流域适宜于市场补偿（葛颜祥，2006）。
三、流域生态服务市场补偿机制的构建
（一）流域生态服务市场补偿主体、标准的确定
1.流域生态服务市场的补偿主体。构建流域生态补偿市场机制的前提是要确定“谁补偿谁”，生态服务的市场补偿是生态服务的受益对象（也即生态服务的需求者）对流域生态补偿对象（也即生态服务的供给者）的直接补偿。具体内容包括生态受益对象的界定和补偿对象的界定。
界定生态服务的受益对象（或需求者）首先要明确哪些行业或群体是流域生态服务的受益主体。然后根据受益主体的经济属性，划分受益类型，确定应承担的生态补偿责任。生态服务市场补偿的运作主体包括两部分：一是可以清晰界定生态受益者的部分，如生产用水中的农业用水、工业用水和经营用水；二是不能够清晰界定生态受益者的部分。如用于水调节、水土保持、废物净化等生态用水，其公共物品特征明显，难以清晰界定受益主体。对于可清晰界定其受益类型的主体，将其划分为三种类型生产用水户（农业、工业、服务业用水）、经营用水户（水上娱乐、旅游、内陆航运、水电站）和生态用水户（生态用水户是指从水资源提供的生态功能中获益的人群）。其中生态用水具有公共物品特征，只能由政府付费，但付费形式可以采取中下游地方政府和水源地地方政府间市场补偿形式。
生态服务的补偿对象（或供给者）包括两部分：一是生态保护者，如流域管理保护人员、流域保护区政府、涵雨林的建设者及管理者等；二是减少生态破坏者，如牺牲发展机会的农民、地方政府和企业。包括流域居民退耕还林、退牧还草承担的机会成本、为保护流域所进行的生态移民、为保护流域环境被迫“关、停、转”的企业承担的机会成本、为保护水源地方政府工业发展权受限导致税收减少的损失等。
2.补偿标准。确定合理的生态补偿标准也即对生态服务进行合理定价，是生态服务市场补偿模式能够有效实施的关键。流域生态服务价格应具有一般商品价格属性，作为市场机制的信号系统，既能够反映生态资源的稀缺性，包含生态服务的全部价值，又能够反映生态服务的供求状况和供需双方的利益诉求。由此可以根据供给方的补偿标准和受益方的支付标准两个关键指标衡量，建立流域生态服务价格机制，在生态服务价值基础上，综合考虑支付者的支付能力，针对不同类型的生态服务，采用不同的定价方法，从而使补偿能够起到协调供需双方间的关系，实现生态服务供求均衡的作用。
从流域生态补偿对象（供给者）方面看，生态服务的价值应体现补偿对象保护流域生态环境的投入、机会损失以及其调整产业结构、改变传统生产方式所产生的成本。其中，流域的投入主要包括实物投入（水利设施投入、基础设施投入、集雨林建设及管护投入等）、劳动投入（水利设施、基础设施及集雨林等建设和管护的人工投入等）、智力投入（相关人员的培训、流域保护宣传等）及其他投入（企业搬迁、生态移民、退耕还林等）；机会损失主要是指生态服务的供给者为保护流域生态环境所损失的发展权，其损失数量可根据其承受的机会成本来核算。供给主体的机会成本除了近期土地减产的损失，还应包括其调整产业结构、改变传统生产方式的各种投入。
从流域生态受益主体（需求者）方面看，针对不同的生态服务类型，综合考虑不同类型受益主体消费生态服务的经济价值、生态价值和支付能力，确定相应的补偿额度。生产用水根据其所消耗的水资源量（如农业用水、工业用水、生活用水等）确定支付额度；经营用水根据水面面积（如水上旅游、娱乐、发电、运输等）并结合经营效益确定支付额度；生态用水的受益主体难以清晰界定，其补偿应以政府为主，综合考虑过境水量、流域面积和人口及经济发展水平确定支付额度。
可见，综合考虑流域生态服务供给和需求两方面的因素，补偿标准的确立是在正确评估生态服务价值的基础上，根据生态服务的不同类型，并结合流域各地区的支付能力，确定各类受益对象的支付标准。
具体补偿标准的确定见图1：
图1 生态补偿标准图示
（二）流域生态服务市场补偿的运行机制
构建流域生态服务市场补偿机制具体应包括：①确定流域生态服务的补偿范围，包括对生产功能、经营功能和生态功能的补偿，由权威性评估机构对生态服务价值进行评估，计量补偿总额度（从供给角度讲生态服务价值包含的内容，图1）；②划分流域生态服务的市场主体，将市场主体划分为补偿对象或生态服务的供给者（流域生态保护的参与者）和受益对象或生态服务的需求者（生产用水户、经营用水户和生态用水户）；③从供需两个角度科学的核算生态服务供给方的供给成本、生态服务需求方受益程度，确定合理的补偿标准（补偿标准的确立，图1）；④制定生态服务市场补偿机制运行的保障制度，包括生态补偿的法律制度、监督制度和管理制度，使流域生态补偿市场化运行有法可依、有章可循，保证这一新兴市场的长期有效运行；⑤通过流域生态补偿标准也即生态服务价格调节实现生态服务市场供需均衡，生态补偿标准既能体现生态服务的供给成本，又能包含生态服务的经济价值和生态价值，代表供需双方的利益诉求，起到合理协调供需双方关系，调节流域生态服务市场均衡的作用。流域生态服务市场补偿机制使生态补偿能够获得持久的资金供给渠道，生态服务的供给者获得补偿金后参与生态保护的积极性得到提高，调整产业结构，改善水源地水质、水量和生态环境，为中下游流域提供更为优质的生态服务。流域生态服务市场补偿运行机制框架见图2。
图2 流域生态服务市场补偿机制框架图示四、政策建议
（一）在受益区和补偿区明晰的流域，由试点到全面逐步建立生态服务市场补偿机制
不同流域的自然条件、经济条件及受益对象对生态服务的需求程度不同，从而使生态服务市场补偿机制实施的难易程度存在差异。在受益区和补偿区易于界定、生态服务需求旺盛、支付能力较强的中小流域实施生态补偿过程中，建立上下游地区自然资源获取与惠益共享机制的障碍较小，因而可以率先引入市场机制，使各利益相关主体之间享受其权利的同时并承担相应的责任，为全面建立流域生态服务市场补偿机制积累经验。并以此为基础，由易到难、由点到面，分步骤、分区域的逐步引导生态补偿市场发育，为流域生态环境保护筹集资金，有效解决生态环境保护资金供求矛盾。
（二）明晰水资源权属关系，建立需求驱动的流域生态服务市场补偿机制
构建流域生态服务市场补偿机制，使利益相关主体通过生态服务市场进行交易，水资源权属明晰是交易能否有效进行的关键因素。完善生态补偿立法，明确规定流域水资源权属、生态补偿主体、客体、责任及义务，建立明晰、排他、可执行而又可转让的产权制度，是生态服务市场机制构建和有效运行的制度保障。此外，随着流域生态环境的恶化，优质水资源的稀缺性日益凸显，中下游流域用水户对优质水资源的需求日益旺盛，需求驱动日益成为构建流域生态服务市场的关键。因而，可以考虑在水资源相关法律关系明晰的基础上，以稀缺优质的水资源为载体，以流域中下游对水质和水量的需求为驱动力，逐步建立生态服务市场补偿机制。
（三）建立流域行政辖区断面水资源监测机构，为生态补偿标准确立提供技术支持
确立合理的生态补偿标准是构建和实施流域生态服务市场补偿机制的核心。建立流域行政辖区断面水资源监测机构，由其负责制定流域生态补偿水质监测方案，确定流域生态补偿水质监测断面、监测项目、监测频次，并负责流域生态补偿水质监测数据质量保证及管理工作，并将水质监测数据和水量监测数据及时公开，作为确立相关辖区生态补偿金的依据，为科学的制定生态补偿标准提供技术支持。
（四）建立流域生态服务市场补偿的监督协调机制，确保生态补偿市场机制的正常运行
流域生态补偿涉及众多的利益主体，利益冲突和矛盾在所难免，建立生态补偿监督协调机制是完善市场机制的重要环节。生态补偿监督协调机制的构建可以从完善政府监管协调机构和公民参与制度两个方面着手。具体来说，各级水资源行政主管部门和环境保护部门对生态环境效益与损失、补偿费用征收及使用、流域内各行政辖区取用水行为及补偿主体的获益程度等行使监督管理权；建立流域不同行政辖区的利益协调机制，充分利用经济、法律、行政手段协调利益相关主体的矛盾冲突；健全流域生态补偿管理的公众参与制度，流域生态补偿管理部门，应利用各种媒介公开流域水文信息、水质污染状况、流域环境管理的相关法律、法规、政策文件等相关信息，提高公众对流域生态补偿的认知度与参与度，对流域管理机关行政行为进行监督，保障流域生态补偿市场机制的有效实施。
基金项目：国家自然科学基金项目“引入市场机制对流域进行生态补偿的理论与管理政策研究”（项目号：70873077）。
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［作者简介］刘晶（1975―），女，山东新泰人，山东农业大学经济管理学院博士后，山东政法学院商学院讲师，主要研究方向为资源与环境管理。
［收稿日期］2011-10-21
责编：黄晓梅；校对：芙蓉