摘要：对1987年以来，有关档案法规体系建设研究文献进行梳理，从档案法规体系的概念与结构框架、地方档案法规体系建设、专业及企业档案法规体系建设、完善档案法规体系建设四个方面分析评述。
关键词：档案法规；体系；建设；综述
档案工作法制化的基本要求是：“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。”其中，“有法可依”是指档案法规的建立与完善。从这个意义上讲，档案法规体系是档案工作法制化的前提条件，档案法规体系建设则是档案工作法制化进程中重要的基础性工作。
自从1987年《档案法》颁布，我国的档案法规体系建设取得了长足的进步，已经初步形成了比较完备的档案法规体系，基本上满足了档案工作法制化的要求。由于社会的发展进步，法规体系也必然会随着社会的发展与变化进行修改、补充与完善，研究我国1987年以来，档案法规体系建设的研究成果，对于档案法规体系的建设与完善，有着重要的理论意义和现实意义。
1 档案法规体系的概念与结构框架
所谓“法律体系”，“一般是指一个国家的全部法律规范，按照一定的原则和要求，根据不同法律规范的调整对象和调整方法的不同，划分为若干法律门类，并由这些法律门类及其所包括的不同法律规范形成相互有机联系的统一整体”。[1]档案法律法规体系是我国法律体系中的一个组成部分。对于档案法律法规体系，我国档案界多简称为“档案法规体系”，关于其概念，朱玉媛认为，是“根据一定的标准，将不同内容、不同形式的档案法规组成一个有联系、有层次、和谐统一的有机整体”。[2]江苏省档案科学研究所的同志认为：“我国的档案法规体系是我国国家机关制定的用以调整国家机关、社会团体、企业事业单位和公民档案事务社会关系法律规范的总和。从广义上说，它包括全国人民代表大会常务委员会审议通过，国家主席颁布的档案法，国务院制定或批准颁布的档案行政法规，国家档案局和中央主管部门制定的档案行政规章，省、直辖市人民代表大会及其常委会或行政机关制定颁布的地方性档案法规，民族自治区人民代表大会或行政机关制定颁布的民族自治地方的档案法规，以及其他具有法律效力的规范性文件。”[3]潘玉民认为：“档案法规体系是以《档案法》为核心的现行档案法规的有机统一整体。档案法规是个广义的概念，它除包括国家最高权力机关制定的档案法律以外，还包括国家及档案行政管理机关对档案和档案工作所做出的决议、规定、条例等档案行政法规和行政规章。档案法律与档案行政法规规章相辅相成，统一于有机的整体之中，就构成了档案法规体系。”[4]李伯富认为：“档案法规体系是由各种不同形式和效力等级的规范性法律文件构成的有机联系、相互协调的统一整体。”[5]还有一种认识认为：“档案法规体系是指以《中华人民共和国档案法》为核心，由符合《中华人民共和国立法法》规定的若干有关档案工作的法律、行政法规、地方性法规和规章所构成的相互联系、相互协调的统一体。”[6]笔者比较赞同江苏省档案科学研究所同志的观点：“我国的档案法规体系是我国国家机关制定的用以调整国家机关、社会团体、企业事业单位和公民档案事务社会关系法律规范的总和。”
档案法规体系的基本框架有“三层次说”、“四层次说”、“五层次说”和“六层次说”四种：“三层次说”认为：“档案法规体系是以《档案法》为核心，由若干档案行政法规、规章构成的相互联系、相互协调的统一体。”[7]持这种观点的有：李铁群、辛俊岱等人。
“四层次说”认为：档案法规体系的基本框架分别为“档案法律、档案行政法规、地方性档案法规和档案规章。”[8]持这种观点的有：小普、季淑芬、张玉玲、王桂芬、李安全等人。
“五层次说”认为：“我国档案法规体系是由档案法律、档案行政法规、中央档案行政规章、地方档案法规和地方档案行政规章构成。”[9]持这种观点的有：郭树银、杨继波、潘玉民等。
“六层次说”认为：“按照宪法和立法法，从广义上说,现行档案法规体系的框架是在宪法的统领下，由档案法律、档案行政法规、地方性档案法规、档案规章、技术规范和其他规范性文件共同构建而成的。”[10]持这种观点的有：郭嗣平、李伯富、储伯欣等人。
归纳起来，各个层次的划分主要区别有两点：第一，是否将中央与地方法规、规范分开；第二，是否将技术规范和规范性文件视为档案法规体系的组成部分。前者属划分标准不同的问题，没有实质上的分歧；而后者则不仅仅是划分标准的问题，它涉及对档案法规体系纵向层次的构成界定。个人认为，将技术规范和规范性文件视为档案法规体系的组成部分是比较恰当的。
2 地方档案法规体系建设情况
关于地方档案法规体系建设的研究很少，只有郭艳等人的《谈地方档案法规体系的建立》一文，是目前可以检索到的唯一一篇有关地方档案法规体系建设的研究文献。文章重点阐述了建立地方档案法规体系的必要性和可能性，并提出了建立地方档案法规的基本原则：与《宪法》及《档案法》等上位法和相关法相统一，突出地方特色、易操作、坚持“罚则不突破”和逐渐完善。[11]
3 专业及企业档案法规体系建设情况
从1993年起，档案法规体系建设研究从国家与地方层面向专业及企业拓展。这一年的《城建档案》第3期，刊登了中国城科会城建档案信息研究会法规建设学组提出的《城建档案法规体系建议方案》。对这个方案，梁光明认为：“《中华人民共和国档案法》及其实施办法、《城市规划法》、《科学技术档案工作条例》是城建档案法规的立法依据，而不能作为城建档案法规体系的构成法规。城建档案法规体系是档案法律体系、城市建设法律体系的组成部分。后者与前者是一个包含与被包含关系，而不能是相反。”“属于业务规范的一些制度，当从该法规体系方案中分立出去。”“城建档案法规体系方案应突出反映以下几点:一要明确城建档案管理在哪些方面需要法规规范，已有的法规哪些需要修订、补充和完善；二要有一个短期的和中长期的立法规划和实施步骤；三要有一个明确的立法分工，哪些法规必须由国家制定，哪些法规可由地方制定，哪些部门承担起草任务，原则上都要具体落实；四是法规规范和业务规范按照各自产生的不同程序，分别制定，属于业务规范的内容，不要纳入城建档案法规体系；五要确立一个城建档案管理的龙头法规。构成一个由龙头法规辐射发展的宝塔式的城建档案法规体系方案。”[12] 2000年，郝杰、宋保华、秦杰在《机电兵船档案》上发表了《构建企业档案法规体系》一文。在文中，作者从构建企业档案法规体系的必然性与构建企业档案法规体系的原则两个方面，对计划单列的特大型企业集团，创建现代企业制度的过程中建立一套完整、科学、可操作的档案法规体系进行了论述。这篇文章的出发点是好的，想法与设想有其现实意义，但作者显然混淆了法规与企业规章之间的区别。
2010年，《四川档案》发表了《“三农”档案法规体系建立初探》一文。作者遂宁市档案局认为：“档案工作围绕‘三农’服务，逐步完善档案法规体系建设，是当前档案行政管理部门一项重要任务和义不容辞的职责。”并在文章中就如何在射洪县开展新农村建设档案工作示范县、示范乡创建活动，档案工作如何为“三农”服务、怎样建立和完善档案法规体系进行大胆的尝试进行了阐述。从文章的内容看，作者将地方档案行政管理机关制定的规范性文件纳入了整个档案法规系统的范畴。
4 完善档案法规体系建设研究
在整个研究过程中，完善档案法规体系建设研究是最为活跃的部分，文献数量占到相关文献总量的1/3。
4.1 社会主义市场经济条件下的档案法规体系建设问题。严永官认为：社会主义市场经济体制下档案法规体系的构建应当遵循适应性、配套性、实用性原则；重点从档案的形成主体来看，是各种所有制类型的企业，从档案的内容来看，要以科技档案和专门档案为重点；应当注意与其他法规相结合和与各单位的规章制度相结合两个问题。[13]
吴玲、王黎平认为：“建立和完善法规体系的目的，就是为了完善档案事业各方面的法规建设，更好地协调档案部门与社会各方面以至于公民之间的关于档案事务的关系。如，目前，急需要出台的《档案法实施办法》、《有关事业单位资产转让中档案管理办法》等，都需要明确规范市场经济发展中档案管理与社会各方面关系的行为。将档案工作置于法律监督之下，做到有法可依，有章可循，为全面发展档案事业，实现档案事业管理法制化提供完备的法律规范。”[14]何玲认为：社会主义市场经济条件下建立和完善档案法规体系，是档案工作自身发展的需要；是贯彻档案工作基本原则，实现科学化管理档案的基础；是档案工作与社会主义市场经济接轨必不可少的条件。在社会主义市场经济条件下建立和完善档案法规体系应考虑和注意：充实和完善国有企业资产产权变动时档案处置的有关法规、规章，以适应新形势之需；集体、个人档案的流向问题，亟待相关法规加以约束；应充实和完善档案馆开放档案的法规规章；充实和完善专门档案管理的相关法规制定程序等几个问题。强调在建立社会主义市场经济体制过程中，档案事业要持续、稳定、健康发展，必须以法制作保证，建立和完善档案法规体系，是档案工作发展的必然趋势。[15]
4.2 档案法规体系建设的作用与意义。曹国孝，杨亚娣认为：建立健全档案法规体系是贯彻《档案法》的需要；健全的档案法规体系是档案工作制度化和标准化的要求；档案学理论是实践的指导，不是治档的法律依据；健全档案法规体系是改革开放和经济建设的需要。[16]
4.3 档案法规体系存在的主要问题与对策。丁永龙认为：我国档案法规体系的框架已基本搭就，档案法规体系已经初步形成。但是，如果从我国整个的法规体系中来观察档案法规，以及纵观档案法规体系内容，就会发现，档案法规体系内外存在许多反差：一是档案法规在国家整个法律体系中的地位与其他行政法中二级部门法所处地位之间的反差。在国家法规体系中，档案工作日益重要的变化在基本法律中表现并不明显，没有得到足够的关注。同时，和行政法中的其他专业法律相比，档案法律也同样居于不相称的地位。二是《档案法》的强制约束规范能力与其作为国家法律应该起到的作用之间的反差。三是档案法规体系与建立社会主义市场经济体制和建立现代企业制度相关法规的反差。我国建立了许多有关现代企业制度的法规，如《企业法》、《公司法》、《破产法》等。但在这些法规中，几乎找不到有关档案工作的条款，而《档案法》对此亦无相应条文，使档案工作在建立现代企业制度中成为薄弱环节。同时，建立社会主义市场经济体制和现代企业制度的相关法规，还对已有的档案法规造成了不小的冲击，形成一种反差。四是构成档案法规体系的部分规章“旧的已去”和“新的不来”的反差。[17]
李铁群、辛俊岱指出：档案法规体系有待进一步完善，主要表现为档案法规体系的系统性不够，专门档案管理办法的制定缺乏统一要求，档案立法的现状与客观需要之间仍有一定差距。完善档案法规体系需要加强档案立法的科学性、加快对现有法规和规章的清理和修订、充分发挥地方立法的积极性。[18]
季淑芬等人认为：“目前，我国档案法规建设中仍存在着一些不足。首先，从总体上看，在档案实际工作中，还有不少档案法规的空白点，无法可依的现象也时有发生。其次，有相当一部分档案法规是计划经济体制下的产物，无法适应新形势发展的需要，直接影响了档案法规体系整体功效的发挥。再次，档案法规的制定工作较为缓慢，立法工作还比较薄弱，贴近现实、适用具体的档案法规数量还较少。”[19]
李伯富认为：我国档案法规体系存在的主要问题表现在形式结构、内容结构与立法技术三个方面。完善我国档案法规体系的主要措施是：建立并完善科学、统一的档案立法制度，从源头上保障档案法规体系从形式到内容的协调性、完整性和规范性；建立并完善以档案法为统帅的档案实体法规范和档案程序法规范并行的档案法规体系；全面清理现行档案行政法规、规章等规范性法律文件，并在清理基础上进行规范化和系统化。[20]
胡春华认为：我国档案法规体系存在“档案行政部门和行政相对人权利义务规定不平衡；档案法规体系的完备性不够；档案法规体系的系统性不够；档案法规体系中部分内容相对滞后等主要问题”。[21]
5 结语
档案法规体系建设是在档案工作领域全面落实国家关于依法治国、建设社会主义法治国家战略目标的重要举措，是保障档案工作正常开展、促进档案事业持续健康协调发展的重要手段。
构建档案法规体系，有利于增强档案法律、法规和规章制定修订的计划性、科学性和前瞻性，对于促进档案法制统一、保障档案事业全面协调可持续发展具有十分重要的意义。
在可以预期的未来，只要遵循坚持社会主义法治理念，坚持法制统一的原则，以《立法法》为指导，以《档案法》为核心，以现行档案法律、法规和规章为基础，加快立法进度，提高立法质量，就能逐步完善符合我国国情并适应档案事业发展需要的科学、缜密、配套的国家档案法规体系。实现贯彻落实党中央、国务院关于坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系的重要精神，进一步增强档案立法工作的计划性、科学性和统一性，指导和规范档案法规、规章及规范性文件的制定、修订工作，为依法行政、依法治档提供制度保障，提升档案工作法制化管理水平。
注：本文为2011年度河南省档案局科技项目《档案执法理论与实践研究》的阶段性成果，项目批准号为：2011-R-06。
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（作者单位：濮阳市档案局 来稿日期：2011-11-26）