摘 要：随着我国经济和城市建设快速发展，生态环境不断恶化，水资源日益紧缺，水污染问题成为焦点，污水处理成为水污染治理的首要任务。由于污水处理建设项目总投资大，运行费用高，项目建设面临较大的财政压力和运营问题，近年来国家出台了一些政策鼓励社会资金采用独资、合资、合作等多种方式，参与污水处理设施的建设。从“十五”开始，建设的许多污水处理项目采用了BOT运营模式，缓解了政府财政资金压力，改善了生态环境，但在项目BOT运营过程中也出现了一些问题，通过对这些问题的分析和思考，为日后的污水处理BOT运营提供有益的启示。
关键词：污水处理 BOT 运营 投资者 原则
中图分类号：F243 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2012）03-253-02
一、污水处理简述
污水处理，顾名思义，是为使污水达到排水到某一水体或再次使用的水质要求，对其进行净化的过程。
我国是一个发展中国家，随着经济快速发展，环境污染（包括水污染）日趋严重。近年来，国家对水环境的治理非常重视，把污水处理视为城市发展的基本功能之一，通过建设城市污水处理厂，加大污水处理规模和力度，从“十五”开始，“十一五”发展加快。截至2010年年底，全国已建成投运城镇污水处理厂2832座，处理能力1.25亿立方米/日，分别比2005年增加了210％和108％。90％以上的设市城市和60％以上的县城建成投运了污水处理厂，污水处理能力超额完成“十一五”规划确定的1.05亿立方米/日的目标，对水环境的治理取得重大成效。
但从污水处理行业来看，建设污水处理厂需要大量的投资和高额运行费，对政府财政是一个沉重的负担，部分已建成的污水处理厂由于运行费用高昂或者缺乏专业的运行管理人员，或由于运行经费不能满足污水处理厂正常运行所需的费用处于亏损状态，污水管网的建设相对落后，跟不上污水处理能力的要求等原因，并没有满负荷运行。套用一句行业人士的概括：污水处理行业存在经营形式的自然垄断性，投资的低回报性，政策的高风险性，资本的高沉淀性及由于政府造成的低需求弹性，资金占用比率高，风险大，投资人先期投入大，若运营出现问题，投资收回与获利都将难以实现。政府为了解决资金来源问题，BOT模式在该行业中广泛应用，取得了较好的效果。
二、BOT运营模式与建设污水处理厂的效用概述
BOT，是BUILD―OPERATE―TRANSFER的英文缩写，即建设―运营―转让，指政府将由自身承建的重大项目、经营和维修责任以契约方式交给投资者，授予投资者特许经营权，投资者建成此项目后，在协议期内对该项目拥有经营权、收益权，以收回投资和获得合理利润，特许期满后则将该项目无偿交还给当地政府。此模式在拓宽投资渠道解决建设资金方面的优势很明显。BOT演变和创新出多种衍生方式，如TOT（移交―运营―移交）、BOO（建设―拥有―运营）、ROT（修复―运营―移交）、BLT（建设―租赁―移交）、BT（建设―移交）等，都是对建设―拥有―运营―移交过程的变化，仍然具有政府特许经营和项目融资的特征，将它们统称为BOT。
采用BOT方式建设污水处理厂，解决了当前城市污水处理所面临的建设资金和运行管理问题。根据国家建设部《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》鼓励社会资金采用独资、合资、合作等多种方式，参与市政公用设施建设，这为污水处理厂应用BOT模式提供了政策上的支持，BOT作为一种适合基础设施建设的新型融资方式，应用到污水处理设施建设中的主要作用如下：
1.解决项目资金问题，促进基础设施建设。由于污水处理投资大，建设周期较长，采用BOT模式运作，不仅可以减轻地方政府直接的财政负担，缓解经济发展中资金短缺的问题，而且要求投资者有强大的资金作为后盾，在项目建设前进行科学的论证、合理的设计，在建设运营过程中加强管理、科学组织，降低风险，获取收益。还可以通过项目的运作解除投资者的后顾之忧，吸引更多的投资商直接投资经营污水处理产业，加快该产业的发展。
2.引进竞争机制，提高项目运作效率。我国污水处理产业基本上处于政府投资的经营状态，存在着管理落后、效率低下、缺乏竞争意识等弊端。采用BOT投资方式，吸引社会资本进入污水处理产业建设领域，势必将打破单一投资体制形成的严重的行业和部门垄断局面，改由社会资本建设和运营，较好地解决政府投资超工期、超成本和运营服务差等弊病，提高项目建设质量并加快项目建设进度，增强企业的经营意识，降低运营成本，提高项目运营效率，为社会公众提供更好的服务。
3.BOT模式推进城市功能的健全。污水处理及给排水作为城市功能的一部分，由于经济或技术上的一些原因，有的城市污水处理厂处于半开半停状态，甚至出现污水处理厂先于管网建设，污水处理厂成为摆设，无污水可处理。实施BOT模式后这些现象应得以改变，若按照BOT契约，政府必须按规定的时间、按规定的污水量支付给投资者一定的污水处理费，保证投资者的收入，促使政府加快污水管网的建设，健全城市的功能。
4.改善投资结构，拓宽融资模式。采用BOT方式引进投资者，突破了直接投资和银行贷款的融资模式，BOT项目的建设资金，全部由投资方解决，政府不担保，也无需承诺支付项目借款，不会增加政府的财政负担，也不会增加政府债务负担。对于投资者来说，BOT项目融资时一般不受项目公司现有资产规模的限制，在该方式下银行贷款通常没有追索权，即使有有限的追索权，也仅限于项目本身的资产和收益，不影响该项目实体从其他方面取得借款的能力。BOT为项目的融资带来了新的方式。
三、污水处理BOT运营中存在的问题
BOT运作模式是解决目前我国污水处理产业资金短缺的一种途径，地方政府能够达到招商引资的目的，同时通过建设污水处理设施也能对生态环境加以改善，但由于我国实行污水处理BOT运作方式的时间不长、缺乏成熟的经验，通过对温州中心片污水处理厂TOT+BOT及温州东片污水处理厂BOT等项目的调查和分析，发现在污水处理BOT运营过程中，每个环节都可能存在着一些问题，需要全面考虑，一旦操作失误，将给投资者及政府造成损失。
1.争取项目恶意竞争。污水处理BOT项目多采取公开招标的方式选择投资人，由于BOT运作模式仍属新生事物，不少投资者根本不具备相应实力却对运行价格进行恶意竞争，甚至连投资成本如何测算都不知道，就去与业主谈运行价格，不计后果一味压价，这样的BOT项目即使污水厂建成，运行起来也困难；有的项目是由多个中小投资者共同集资建设，很可能在建设投入、运营管理、利益分配等方面出现纠纷，从而造成项目停建和运行瘫痪。有的投资者把争取到污水处理BOT项目作为自己达到集资、贷款目的的一种手段，如果这些企业动机不纯，真正目的没达到，必将对BOT项目的运营产生影响。这种恶意竞争使愿意踏实做事的正规公司难以拿到项目，也给政府带来复杂的后续管理问题。
2.项目谈判时间长，过程复杂，融资成本高。BOT项目是由政府、投资方和其他相关部门和企业签署的一系列的协议、合约、合同保证实施的。由于涉及的方面较多而特许经营期较长，项目在运营过程中还可能发生一些变化，既有项目前期的谈判，也有运营过程中的谈判，项目的运作烦琐、复杂，需要通过复杂的谈判才能形成合意。因此，采用BOT模式建设污水处理厂需要付出较高的运作成本，投入较大、咨询费用高，运作周期长、过程复杂，需要大量融资，融资成本很高，要求投资要有相当的融资能力。
3.项目投运延期。BOT协议签订后，投资方自应按照协议要求的时间进行项目的建设，但会由于各种原因会造成项目无法按期开工，或在建设期间无法按时完工的事件不在少数，可能由于谈判时间太长、建设超期、费用超支、项目未达到生产能力、工艺和设备达不到设计要求、天气气候等原因造成不能按期投运。例如：温州东片污水处理厂的建设，由于政府供电方面的原因，致使设备不能进行通电调试，比协议规定的时间延迟了五个月投入运营。
4.政府行为影响BOT效果。地方政府是BOT项目的推动者和最重要的参与者，污水处理BOT项目的实施,对于地方政府而言角色是多重的,既是BOT项目招标游戏规则的制定者,又是BOT合同谈判的参与者、签订者和合同执行的监督者，既要维护国家的权益又要保护广大消费者的利益，同时还要保障投资者有利可图。地方政府的多重角色不兼容，有时甚至是矛盾的,它要求地方政府顺利完成各种角色的转换，平衡各方利益，才能争取多方共赢。地方政府的履约诚信对投资者来说至关重要，如没有及时提供所要求的开发与经营许可，没有协助办理相应规划许可证件造成工期延误，由于政府行为造成实际建设费用增加，撤消正在建设中的项目，通过立法变更投资或项目公司的权益，甚至实行国有化或征用，价格调整不及时等政府的不作为可能对BOT项目造成重大影响；由于目前我国现行法律对政府保证的性质和效力未作出特别规定，具有很大的不确定性，发生争议不解决，给BOT项目整体带来不利影响。
5.目的各异产生矛盾。古今中外，市政设施具有不可停止、不可替代、不以赢利的特性而服务于大众，基本上都由政府管理经营，建设污水处理厂的根本目的是保护地方环境，付出合理的成本保证城市的健康可持续发展，投资者的目的是追求最大的利润和投资回报。污水厂运营期间，运营方与政府及其他相关部门在涉及双方利益时可能产生矛盾，污水厂的正常运营必须广泛地依靠政府支付污水处理费，但由于投资方运营时间长，污水处理厂运营的目的是降低处理成本从而获得更大利益，还可能出现违规现象，等到政府发现后即使处罚，但对水环境的破坏已无法挽回。因此，政府不能仅仅为了快上BOT项目而把污水处理厂简单地推向市场，给日后的管理埋下巨大的隐患。
6.投资收益的影响因素。投资者在较长的经营过程中，必然会出现影响经营收益的现象，主要有下列情况：（1）在项目运营的过程中，前期的实际进水量小于设计规模，往往都规定一个最低保证量来保证投资者的收入，若长期达不到设计能力，项目的投资回收期可能延长，甚至发生亏损。（2）由于利率、汇率发生变化，通货膨胀原因使各种运行成本因素发生价格上涨，如电力成本、人员工资福利等与测算不一致，或者收费政策发生变化，这种情况多通过调价来进行处理，但是价格调整始终是滞后的，有时价格调整迟迟落实不了，对收益造成影响。（3）管理不善，或污水进水水质超过设计指标，使实际运行成本、处理效果等达不到预期目标，如设计进水为生活污水，来的却是工业废水，处理成本增加，达标排放面临风险，还会影响生产工艺，温州东片污水处理厂就存在这种现象。（4）运营期政策发生变更，在较长的特许经营期中，可能出现的政策的变化，既有可能是经济政策的变化，也有可能技术标准的变化。如，开征新税种，所得税率发生变化，要求实施较高的排放标准，增加检测指标，处理规模要增加。所有这些变化，对经营者的收益也会产生影响，政府还可能要求运营者进行改造或扩建，这可能又是新BOT项目的开始，面临着复杂的过程。
出现对运营方收益产生重大影响的事项，政府要给以理解和支持，共同努力才能确保项目合作良好。
7.项目移交可能面临的问题。我国目前还没有一座采用BOT模式建设的污水处理厂移交，但存在中途合作失败的案例。政府在污水厂BOT合同的拟订中，关于移交环节没有任何经验或教训可以借鉴，关于移交的规定难免会有缺漏，不合实际，污水处理厂在经过漫长的特许经营期后，投资者内部和政府的主管领导都会发生变化，在项目移交时政府和投资者很可能出现争议和纠纷。由于投资者在运营相当长的一段时间后，投资已收回，并取得了一定回报，觉得增加投入不再符合自身利益，就很可能提出提前移交，或者运营一段时间后，觉得在特许经营内收回投资与获利很困难，也可能找理由提前移交，或者在运营期的后几年，不作大的投入，移交时污水处理厂在处理能力方面要大打折扣，给政府收回运营产生重大影响。
总之，由于污水处理投融资体制改革跟不上行业发展的投资需求，一些城市政府存在想把水业投资当包袱甩掉的思想，中央政府对城市政府缺乏有效的指导、约束和监管，在需求巨大、概念热炒、法律不全、地方政府理解不深的情况下，污水处理BOT项目存在大干快上的现象。其实，BOT模式仍属于新事物，在美国、日本、欧洲等发达国家也在反思。BOT项目投资者和政府决策不慎，都将给地方财政及投资者留下了巨大的隐患和风险。发展污水处理的BOT项目，需要统筹安排，不断总结经验和完善，才能发挥其效用。
四、发展机遇和建议
据了解，我国污水处理“十二五”规划即将出炉，预计规划将突出配套管网建设、提升污水处理能力、污泥处理处置设施建设及老旧污水处理厂升级改造等建设重点，不断完善落实用地、用电、税收等优惠政策，多渠道筹措资金，加快推进污水处理设施建设，加强项目管理，确保项目规范建设和高效运行。预计“十二五”期间的具体目标是，设市城市平均污水处理率达到90%以上（重点城市95%，地级市85%，县级市75%），县城平均污水处理率达到70%，建制镇达到30%。全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划新增投资额共计3800亿元，用于升级改造和新增城镇污水处理厂投资660亿元，强调各地和各部门要重视城镇污水处理设施建设，落实责任，增加投入，加强监管，完善政策，全面推进城镇污水处理设施建设和运营工作。这将给污水处理行业的发展带来较大机遇，也给污水处理BOT带来了机会，对于发展发展污水处理BOT运营模式作些建议如下：
1.遵循合理的原则。我们在污水处理项目采用BOT时要遵循一些合理的原则，主要包括：（1）坚持公开、公平、公正的原则，在BOT项目信息发布、招标选择项目投资人、监管、移交等过程都要做到“三公”的原则，并自觉接受各方和舆论的监督。（2）协议要明确各方的责、权、利，兼顾各方利益的原则，由于BOT项目周期长，未来不可预见因素多，不论在哪个环节，在涉及各方利益时都要用合同的形式明确各自的责、权、利和应承担的违约责任，保证政府和投资者的利益，还要顾及社会公众的权益。（3）要借鉴国际和国内经验、坚持市场化运作的原则，通过学习国际或国内BOT项目运作的成功经验，吸取教训，不断完善BOT项目的运作，能够由市场决定的，就按照市场化运作方式进行，使BOT方式成为污水处理项目建设的有效手段。
2.慎选投资者。在实行污水处理BOT运营模式时，选择一个好的投资者对项目的成功至关重要，建议重点关注这些类型的企业：如技术领先，有特定专利的污水处理企业；水务一体化的企业；融资能力强、有政府背景的企业；规模化、产业化、具有较长产业链的企业；污水处理设备生产企业。中国污水处理行业正处于市场化发展的前期，行业的相关政策体系模糊和不完善，产业上分散，经营垄断而低效，选择那些具有很强实力的企业，对BOT项目的发展将起到基础性作用。
3.鼓励社会资本参与BOT项目投资。外商投资、民营经济、个体私营经济等社会资本投资固定资产已经有了一定的基础，它们有大量的资金，投资的欲望比较强烈，政府应通过政策措施，引导项目建设和投资，把这部分资金引入污水处理设施建设领域，拿出有投资价值的项目，尽量降低建设经营风险，以和约形式保证投资者在特许期内的投资回报，取得高于银行贷款利息的利润，让利于民，或以一定比例的投资参与BOT项目，鼓励和引导那些单独承担某个投资额巨大的项目建设有困难的企业组成联合体，或成立股份公司、设立投资基金等方式，进行BOT项目投资。
4.尽可能开辟各种融资渠道。采取以外资为主，内资为辅的政策，积极利用国际国内两个市场，在利用外资的同时积极培育国内资本市场，为我国基础设施建设的长远发展培养融资能力。发展国际市场，吸引跨国商业银行贷款、争取国际金融机构的援助，以及通过在国际资本市场上发行债券和股票的方式，为基础设施筹集资金。
5.创造BOT投融资环境。在争取社会资本为污水处理进行投资时，要形成一个有利于BOT融资的投资环境，健全法律框架，明确法律文本及其相应的规定，才能公正公平地表明经济活动所拥有的条件、必须承担的风险，以及期望得到的利润，并予以公开的保证，从而才能真正吸引社会投资者参与污水处理建设。政府在BOT实施中要加强宣传力度，使各部门及社会各界对BOT形式参与污水处理设施建设有个完整的认识，从而为项目融资提供较好的外部环境。
五、结论
目前，不论是内资企业还是外资企业对国内的城市污水处理项目主要采用BOT投资模式，我国的污水处理行业市场集中度并不高，国内水污染治理行业的大部分企业规模偏小，技能术力量薄弱，竞争力不强。随着未来市场化的推进以及区域性的退化，污水处理企业的竞争将更加激烈，行业将会出现一批领导型企业，这些企业在规模、运营管理能力、资本运作能力、市场开拓能力、技术应用与开发能力和风险控制能力等方面具有突出的竞争优势，市场集中度也会因此提高。在这个过程中，隐藏着很多投资机会，污水处理采用BOT投资模式，作为城市污水处理项目决策者的地方政府，应对此有深入清醒的认识，不能只为追赶潮流就草率地决定，要对投资者的资金技术实力认真审核，考虑当地的实际情况和对于投资者要求的投资回报的负担能力，合理决策，促进污水处理BOT投资模式健康发展，为生态环境的改善作出贡献。
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（作者单位：温州中环正源水务有限公司 浙江温州 325000）
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