摘要：伴随着中国的现代化、城市化和经济的快速发展，城市房屋拆迁中损害居民合法权益的行为日益引起社会的广泛关注。由此，引起的矛盾纠纷不断增多，群体上访急剧上升，给社会的稳定带来了很大的影响，产生着腐败、削弱政府治理能力等问题。中国在向市场经济转型的过程中，有关的法律和政策存在不完善，政府角色定位存在很大的困惑，市场经济本身处于不断完善之中，加上政府在发展面前存在着自身利益的考虑等。这些因素的存在使房屋拆迁中的不规范政府行为备受指责。
关键词： 不规范政府拆迁原因社会结果
改革开放以来，在中国持续发展的过程中，中国的城市化进程也随之加快。一个国家城市化的程度与速度是衡量其现代化的一个重要指标。经济学家斯蒂格勒提出，中国的城市化将是区域经济增长的火车头，并产生重要的经济利益。要提高中国的城市化率，就必须大力推进城市化进程。而城市开发过程的拆迁工作包括开发、补偿与安置三个方面，它是城市开发的重要准备工作之一，关系到城市开发的经济效益、社会效益与生态环境效益。随着城市化进程的加快和城市改造力度的加大，中国的城市房屋拆迁工作的力度也在加大，中国城市房屋拆迁进入了快速发展阶段。城市房屋拆迁数量急剧增加，由此引发的拆迁矛盾纠纷也不断增多，因拆迁引导的群体性上访事件急剧上升，给社会的稳定带来了很大的影响。
在现代市场经济下，拆迁是一种市场行为，是市场主体各方?开发商与拆迁户?根据市场规则而进行的交易关系，由市场主体各方通过市场进行的利益博弈，政府在其中的主要职能是制定市场规则、执行规则，并裁决纠纷，而不是作为一个市场主体直接进入拆迁过程中，政府在拆迁过程中扮演着双重角色，不仅是作为市场的监管者、规则的制定者、矛盾的解决者，同时又是土地所有权的代表者，作为一个市场主体直接参与拆迁过程中来，参与市场博弈中。这两个角色合二为一，互相支撑，使其在拆迁过程中既表现为裁判员又表现为运动员，因而，中国的拆迁工作不仅是一种市场行为同时又一种政府行为，由此导致一些政府官员为了私利，而产生一些不规范的政府拆迁行为，影响了政府在人民心目中的形象和公信力，损害了拆迁户的合法权利和权益。
一?不规范政府拆迁行为的深层次原因分析
1、现行的法律法规不健全不完善
当前，调整中国城市房屋拆迁的法律，主要有中国宪法?土地管理法?民法通则?城市房地产管理法等等。实践中最具有操作性?与当事人利益最密切的相关是"拆迁条例"以及各地政府出台的相关行政法规?规章等。城市房屋拆迁之所以引发出较多经济?社会矛盾，除中国缺乏作为专门法的土地征用法之外，更直接的原因是现行"拆迁条例"及地方政府出台的相关行政法规?实施细则存在很多不完善之处。
首先，未区分公益性与商业性拆迁，混淆了公法与私法的调整范围。《条例》第二条规定，凡在城市规划范围内实行的拆迁，均适用该条例。从适用范围?拆迁程序及补偿看，该条例未区分公益性与商业性拆迁差别，带有计划经济时代用行政权力配置资源的惯性思维，把商业性拆迁中实质是平等民事主体之间的土地使用权贸然纳入了强制性的公法调整范围。从法理上讲，他混淆了公法与私法的原则界限，混淆了公法强制机制和私法自治的调整范围。
其次，立法权限不当。依据中国立法法第7条规定，凡涉及公民民事权益?基本民事制度?经济制度，应由全国人大及常委会以立法的形式立法。目前，由国务院及地方各级人民政府作为立法主体，制定拆迁管理条例等行政法规，来调整城市商业性拆迁中的公民民事权益。授权政府以行政方式决定拆迁的期限?补偿标准?补偿方式，当拆迁双方达不成协议时由政府强制性地裁决?强制拆房等，其实质是在实体上处分被拆迁人的土地使用权。从立法权限来讲，政府侵犯了人大及其常委会制定民事制度?经济制度的立法权。诸如其他这样的立法权限不当，不再一一列举。
再次，下位法与上位法相冲突?法制不统一。依照中国宪法?民法通则?城市房地产管理法的规定，公民的房屋及土地使用权受法律保护，只有国家出于公共利益才可以征用。因此，在商业性拆迁中，政府不再拥有被拆迁土地的使用权，构不成强制拆迁的理由。然而，"拆迁条例"未区分商业性与公益性拆迁，在拆迁范围?拆迁期限?安置补偿方式及标准上笼统设定公法强制机制，显然与中国宪法?民法通则等上位法相冲突。
2、政府在拆迁过程中角色定位错误
根据中国目前的宪法，土地都属于国家所有，从技术角度考虑，实际上是由地方政府代行这种所有权力。所以，政府在出于公共利益需要而征收土地的时候，实际上扮演着两种角色：一方面，政府是土地所有者之代理人，而该土地上居住者，仅仅拥有使用权；另一方面，政府又是公共利益的代表者。这两个角色合二为一，互相支撑。政府作为公共利益的代表者，为了政府认定的公共利益而决定拆迁，同时政府又是土地所有权之代表者，那么，政府自然就可以想什么时候拆迁就什么时候拆迁，因为土地本来就是政府代理所有的。同时，政府又是公共利益的代表者，作为土地临时使用者的拆迁户，你如果不从拆迁范围的土地上搬走，不仅侵犯了政府作为国有土地所有权代理人的权力，而且也损害了公共利益。而政府所拥有的强制力，为了捍卫国家对于土地的所有权，更为了公共利益，当然在必要的时候可以使用强制手段。正是这种制度的"短路"，导致有些地方政府没有正确把握在拆迁过程中的定位，导致地方政府有能力?也有意志不顾拆迁户的意愿而进行强制拆迁，尽管已经引起民众不满，却仍旧以为自己的行为是完全正当的。
地方政府一些领导人之所以总是盲目扩大城市规模，是因为存在着一种"理性的自负"：城市是一个可以由政府任意塑造的东西，就像一台机器一样，想设计成什么样子就设计成什么样子。某些政府官员也毫不怀疑，只有他们自己最清楚什么城市规模?城市形象?产业结构--当然，规划专家?经济专家?工程专家等等可以为他们提供所需要的一切科学论证。每一届新上任的政府，普遍都有一套关于城市建设与改造的宏伟蓝图，而且都很自信，是本市通向现代化的惟一正确道路，最有利于城市的经济建设，最能有效地提高城市居民的生活水平，最合乎城市的整体利益，而现有的制度安排，也政府有权力实现自己的雄心，实施自己的蓝图。
长期以来，为城市改造和建设而进行的拆迁，都是政府的行政和司法行为，政府直接下场踢球，因为政府自立行为的存在，在拆迁中自然谈不上任何公平交易。目前，拆迁的主体有所变化，比如由一些拆迁公司来执行，但这些拆迁公司不过是政府"经营城市"总战略的一个小小的执行者，政府确定拆迁补偿标准，政府划定拆迁范围。反过来，政府也对拆迁公司给予坚决支持，政府明显站在拆迁公司?开发商一边。而且地方政府还经常相信，这种做法尽管给一部分人造成了不便和损害，但最终有利于整个地方的公共利益。然而，利益的得失只能由构成集体的个人来衡量，因此，拆迁是否有利于公共利益，没有任何一门科学能给出客观精确的评估。相反，人们只能从制度?规则的角度来评估。在拆迁过程中，由当事各方严格地按照公正的规则进行讨价还价，而政府仅作为公正的裁判，对利益冲突作出不偏不倚的裁决，由此得出结果，理所当然地增进了公共利益。所谓的公共利益，无非就是在公共规则下各方所获得的利益之总和。拆迁要合乎人民的正义感，政府首先得摆正自己的位置，搞清自己的角色。
从以上的分析看出，对于社会转型期的中国，政府在城市房屋拆迁活动中起着决定性的作用，市场经济一方面要求政府制定市场规则、调控宏观经济，但另一方面，政府又是市场主体，参与到城市房屋拆迁中来。城市房屋拆迁管理既是一项行政行为，也是一项经济行为。在城市房屋拆迁中，政府实际上扮演着多重角色。
(1)房屋拆迁的当事人(运动员)。我国的房屋拆迁本质上一种国家征收，其实际过程为:政府部门征收私人房屋所有权及相应的土地使用权，然后将土地使用权出让给拆迁人，并授权拆迁人或直接动用国家强制力将私有房屋拆除，供拆迁人用于商业开发等。由此可知，在我国房屋拆迁中有三方当事人:政府部门、拆迁人与被拆迁人，其中政府部门是起绝对主导作用的关键当事人。
(2)房屋拆迁纠纷的仲裁者(裁判员)。按照《城市房屋拆迁管理条例》的规定，当拆迁人与被拆迁人发生纠纷时，对双方纠纷进行仲裁的仲裁者为政府拆迁主管部门。如上所述，拆迁人是受政府部门委托实施拆迁，故拆迁人与被拆迁人之间的纠纷，最终意义上是政府部门。在这里，政府部门充当了自己与他人纠纷的裁判员。
(3)房屋拆迁的制度制定者(比赛规则的制定者)。我国现行的规范房屋拆迁活动的规范性文件为《城市房屋拆迁管理条例》，其制定者为我国最高政府部《房屋拆迁管条例》授权可制定相应的实施细则。由此可知，政府部门既是房屋拆迁当事人，又是房屋拆迁的规则制定者。政府作为房屋拆迁的当事人，即市场主体，同样存在着自身的利益追求。政府又表现为:①理性经济下人约束下的政府。现实中的政府都是理性的经济人，有着可能不同于公共利益的私人利益(个人利益与组织利益)，政府行为的目标是追求私人或团体利益的最大化。首先，代表政府行使职权的政府工作人员是理性的经济人。作为理性的经济人，政府工作人员与所有的人一样追求个人利益的最大化，这种趋利性并不会因为是政府官员，从事行政工作而有所改变。其次，作为一种组织，政府也是一具理性的经济人，自身存在着可能与公共利益并不尽相同的利益，并以政府利益最大化为行为准则。由于政府具有普遍性、强制性的特点，这使其能够在一定程度上追求各种局部的社会利益，而为公共利益着想。但政府同样与其他社会组织一样面临着生存与发展的问题。因此，政府决策与行为不可能完全只考虑公共利益，必然会考虑到决策与行为对自身生存与发展的影响。所以说，当政府官员的个人利益、政府组织利益与公共利益相一致时，追求自身利益最大化的政府决策与行为自然也会导致公共利益最大化，二者之间并不存在冲突，但一旦私人利益与公共利益不相一致时、相互冲突时，政府的政策行为必然会优先考虑其自身利益，必将损害公从公众利益，从而降低政府干预的有效性。②权力垄断条件下的政府。由于政府部门缺乏人有效的竞争，政府对经济进行干预时，很可能会引起稀缺性资源的价格偏离市场价格，为一些市场投机者提供租金，出现由寻租现象引起的无政府干预无效率。如政府对拆迁房屋的定价，补偿安置的价格限定；拆迁许可证的发放。由于政府对补偿安置的价格和发放拆迁许可证的限制造成人为的稀缺，从而为政府制造寻租机会。③具有天然扩张冲动的政府。在市场经济中，经济组织进行经济活动目的是盈利，因此，其经济决策都必然遵循以最少投入获取最大利益的原则。但政府活动并不是以盈利为目的，而是以实现政策、提供高质量的公共品为主要目的。因此，政府关心的不是投入的多少，而是产出的质量与数量。由于对政府活动的成本约束往往是软约束，必然会导致政府缺乏降低成本的激励，使得政府在提供一定的公共品的时候，不顾成本的大小，具有盲目扩展的需要。在城市拆迁和建设中，政府作为城市发展的建设者，作为一个理性的经济人，在维护公共利益的同时，同样存在着强大的自我扩展有冲动。
以上分析看出，从一般法理原则来说，在目前的房屋拆迁中，政府既是一方当事人，又做裁决人，即自己做自己的裁判，是不符合现代法治原则的。但是由于中国正处在社会转型期，由于市场经济体制的不成熟、法律的不完善，政府干预经济可能存在的缺陷，政府不可能从商业性拆迁活动中退出。主张政府完全退出房屋拆迁领域，将房屋拆迁视为开发商和被拆迁人之间的纯粹的民事合同关系的观点为，只是揭示了目前房屋拆迁中政府没有很好地履行保护和监督职责的实际情况，却忽略了以保护、监督为主要任务的行政介入的重要性，忽略了作为土地所有权人代表的政府的话语权，忽略了公益和私益、公权和私权相互交融的基本事实，因而是不可取的。
3、政府在拆迁过程中自利行为的考虑
公共权力总是要通过担任公职的个人的权力行使得以体现，一旦公共权力在行使的过程中得不到有效的制约，很难说公共权力的行使一定会以公共利益为重。"公共理论"揭示了政府也存在自利动机，同时也没有能力解决一切问题。不规范政府拆迁行为的发生除了政府追求自身利益之外，更应该引起注意的是官僚追求政绩的自利行为。在拆迁中，政府不仅从中获取了经济利益，还获取了政治利益，主要表现为：?一?经济利益；经济利益主要是指通过拆迁政府获得的经济资源。如财政收入的增加，经济增长率的提高等。在中国，政府代表国家垄断土地资源，拆迁户无权就房屋所占土地的使用权进行交易，只能由政府将土地使用权有偿让渡给开发商，从而增加政府财政收入。当前，土地出让金与征用成本之间存在着巨大的利益空间。有资料显示，土地增值收益占51-93?.政府提供房屋拆迁收回土地使用权，然后再次转让，在"收回-转让"过程中获得了大量的权力租金。有些地方土地出让金已经成为政府的第二财政收入。对此温家宝总理提出了严厉的批评："从总体上看，房地产开发商和投资商从土地中得到的利益过多，地方政府土地收益也很大"。此外，政府还面临着同行的竞争，他必须提供足够的诱因才能把一些项目留在辖区。当这种竞争达到当地财政无法负担时，政府自然考虑帮助开发商降低拆迁费用来吸引更多的项目。?二?政治利益；政府在拆迁中获取的政治利益主要是指政府和政府官员通过房屋拆迁来改造获得的政治资源。如政府声誉?公众支持率?名望等。而商业性拆迁与后续的商业性项目关系密切，项目实施在政府无需太多负担的前提下，不仅将大幅提升当地的GDP，而且尤其是与旧城改造项目相结合的房地产项目更会令城市面貌焕然一新。通过招商引资能够在短时间内为其树立切实可见的"政绩"。有些政府打着公共利益的口号，大规模?无计划地成片拆迁，搞"形象工程"以彰显本届政府的"形象"和"政绩"。
二、不规范政府拆迁行为的社会结果分析
1、腐败
近年来，各地为加快开发建设步伐，加大了拆迁力度，各地由征地拆迁矛盾引发的群体性上访事件已经成为一种突出的社会现象，这一想象背后往往隐藏着当前拆迁工作中较深的制度性缺陷，由此也为腐败现象的发生提供了滋生蔓延的土壤，同时由于监督机制未及时跟上，拆迁工作中的腐败现象层出不穷，加剧了干群矛盾的激化。如因征地拆迁工作的特殊性而设立"工作费用"，主要用于支付拆迁补偿协议之外的其他合理费用，这一做法本无可厚非。但"工作费用"的发生本身具有不确定性和偶然性，其数额难以预先核定，导致一些素质不高的拆迁人员借机向政府及其主管部门申请过量的"工作费用"，并被个别工作人员以各种名义随意支取?侵占?挥霍，已不是个别现象。另外，还有拆迁补偿结算程序不完善，拆迁项目的发包中存在严重的不规范和暗箱操作等现象背后往往隐藏着腐败问题。
反腐败斗争关系党和国家的生死存亡，腐败是国之大敌，党之大敌，民之大敌。党风?政风的好坏，事关人心向背。党的十六大和十七大反复强调要坚决惩治腐败，否则党同人民群众的关系就会受到严重的损害，党的执政地位就有丧失的危险。所以，有效惩治拆迁中的腐败现象，首先要增强拆迁工作的透明度，完善经费制度，改革收费方法，杜绝非法交易，规范操作并对过程进行跟踪审计和监督管理。其次要严格拆迁程序，加强过程监督。还应建立"黑色档案"，将有违法记录的拆迁人员及不诚信的部分拆迁队剔除关键岗位和拆迁市场，以遏制和减少拆迁市场腐败现象的发生。
2、群体上访和社会不稳定
近年来，随着旧城改造力度的加大，由于拆迁而导致的纠纷案件数量增长势头不减。以房屋拆迁和居民安置为中心的拆迁冲突，已成为近年来群众上访的又一大焦点。假借"公共利益"进行"商业拆迁"，是引发拆迁矛盾的关键。一些地方政府过于注重自身利益是导致拆迁悲剧和上访的一个不容忽视的重要原因。有关专家分析，引发信访的主要原因主要集中在强行拆迁?安置补偿不合理?一些地方政府部门建设规划出尔反尔?造成部分拆迁户因拆致贫，失去生存基础等方面。纷纷出现了如南京翁彪自焚悲剧?嘉禾拆迁案?重庆"钉子户"等拆迁悲剧及冲突，这些伴随快速城市化和个人住房产权改革出现的阶级性矛盾--拆迁之痛，已经成为了社会不稳定的导火索。
另外，城市拆迁确实改善了城市环境和市民的居住条件，但是"因拆致贫"是引起拆迁户不满意，并引发上访的一个重要原因。由于大多说居民被安置到城郊，导致生存成本大增，除了购买住房和家用物品外，谋生手段往往也要从头再来，交通?购物?子女入学等都成为不得不面对的棘手问题。而这些问题没有引起一些地方政府的足够重视，进一步引发了拆迁矛盾。同时，政府对群众上访事件的处理不当，也进一步激化了拆迁矛盾。
3?政府形象和治理能力的下降
由于政府对土地高度垄断作为经营城市的资本，把拆迁工作推向了市场引发的后果是，一方面在客观上使政府的行政权力与资本结合形成新的利益联盟，另一方面，政府又失去了它对公民应尽的责任和公民对政府应有的信任。同时，由于政府在拆迁中的过度介入，严重损害了政府在公众心目中的形象。因拆迁纠纷和拆迁遗留问题长期得不到公正?合理解决，部分被拆迁人对主管部门失去信任，往往迁怒于政府，围堵党政机关大门，严重影响了党和政府在人民群众中的形象。
因拆迁进度缓慢甚至停滞不前，很多重大工程因建设用地不能被及时腾空而影响了项目的推进速度，引发了拆迁基地的安全隐患?卫生隐患?治安隐患，引起了当地居民对政府的严重不满。如，宝山路街道办-12动迁基地，从2002年11月开始实施动迁，该动迁基地涉及被拆迁户1155户，按计划定于2005年拆迁完毕，项目进场施工，但由于开发商资金不到位?拆迁难等种种原因，目前还有380户居民没有拆迁掉，引起了居民严重的不满。
参考文献：
[1]王善迈主编,市场经济中的政府与市场.北京师范大学出版社
[2]刘永辉,上海拆迁政策的经济解释及现实问题.上海经济研究[J]20 04年第3期第62页
[3]现代化理论与中国。中国经济网，2006年9月22日
[4]唐贤兴王竞晗.转型中的中国公管理:政策、价值整合与悖论.复旦公共政策评论《城市治理与公共权力:边界责任与合法性》，第44页
[5]林吉吉,强制拆迁与"公共利益".瞪望新闻周刊第6期[J]第26页，2005年2月7日
[6]雷张,城市拆迁中的利益冲突及其调整.北京市社会科学院
[7]慎先进，王海琴.论城市房屋拆迁的社会公共利益目的〔J〕.湖北社会科学2005年第12期第143页
[8」杨建顺,论房屋拆迁中的政府的职能，以公共利益与个人利益的衡量和保障为中心，法律适用.月刊2005年/5总第230期第2页
[91邹东升,城市房屋拆迁中的公民财产权利保护.社会科学家2006年1月第1期[J]第93页
[10]颜毅艺,社会变迁中的利益、权利、权力和制度一透视城市拆迁,法制与社会发展(双月刊)2004年第2期.第150页
[11]杨峰,房屋拆迁与社会公共利益，中南大学学报(社会科学版)2005年