【收稿日期】2012-01-04? 【作者简介】邬思源（1966― ），男，江西萍乡人，法学博士，上海对外贸易学院人文社科部副教授。主要从事中国近现代政治思想史、政治学研究。?
【基金项目】本文系作者主持的国家社科基金项目“新中国初期人民监察通讯员制度及其实践经验研究”（课题号：10BDJ015）部分成果。
【摘 要】苏联国家监察制度经历了三个历史阶段：列宁时期监察制度的创立、斯大林时期监察制度逐步发生畸变和斯大林之后国家监察制度的调整。其一般特征主要表现为：以权力高度集中的政治体制为基础，受政治神秘主义的支配与操纵，人民监督作用有限。其启示意义是：社会主义国家既要讲权力的监督，也要讲权力的制约；国家监察机关必须拥有真正的独立性和足够的权威；需要加强自下而上的人民监督，切实保障人民的监督权。
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【关键词】苏联；国家监察制度；历史演变；局限性?
【中图分类号】D73/77 【文献标志码】A 【文章编号】1674―0351（2012）02―0053―06??
所谓国家监察制度，按照苏联学者阿•耶•鲁涅夫的解释，是指“国家权力机关或国家管理机关对其所属机关实行监督或检查的制度。”?[1］1苏联存续期间，党的监察与国家监察此消彼长，相互交融，而党的监察常常处于强势地位。国内学术界对苏联党的监察制度的研究较多，而对苏联国家监察制度关注得较少，研究成果较为单薄与零散。本文试图从分析苏联国家监察制度的历史演变入手，对其作一评析。?
一、苏联国家监察制度的历史演变?
（一）列宁时期国家监察制度的创立（1917-1923年）?
十月革命胜利后，为了克服官僚主义，巩固党和国家政权同人民群众的联系，提高国家机关的工作效率，列宁领导下的苏维埃俄国十分重视国家监察制度建设。革命刚胜利，列宁就提出了苏维埃政府应该立即在全国范围内实行工人监督。1917年11月14日通过了列宁起草的《工人监督条例》。工人监督虽然是社会主义性质的监督，不过还没有上升到国家形态，但列宁把确立工人监察制度看做为走向社会主义的第一步。?
苏俄在加强工人监督的同时，开展了对旧的国家监察机关的改造工作。1918年7月，成立了国家监察人民委员部。1919年4月3日，讨论了《国家监察法》草案。在这次会上，列宁提出了《对于国家监察机关改组的意见》，提出要建立中央和地方的工人监察机关或工人参加的监察机关，人数上妇女必须占三分之二；监察任务是根据公民的控告作随时而迅速的检查、向滥用职权和因循敷衍作风作斗争。改组后的国家监察在权限方面大大地扩大与提升了。1919年4月12日，苏维埃政府公布了《关于国家监察》的第一个条例。?
这一时期，国家管理部门内部普遍滋生了官僚主义，机构臃肿、工作拖沓。根据列宁提议，1919年末提出了关于改组国家监察人民委员部为工农检查院的问题。1920年2月，全俄中央执行委员会通过了改组决议，该决议成为一个规定国家监察机关的任务、权力和机构组成的法律文件，工农检查院被改组成为全共和国范围的监察机关。依照条例，工农检查院有权参加苏维埃权力机关和社会团体等的各种会议，有权监督这些机关的活动，有权向中央和地方的政权机关提议必须简化其机构，消灭工作中的重复现象，肃清铺张浪费现象、因循敷衍态度及官僚作风等，甚至有权提议完全改组国家建设各方面的全部管理体系。?
但与列宁设想相悖，工农检查院短短几年内也变成了臃肿不堪、官僚主义严重的机构，拥有12000名职员，其中只有极少数是工人。列宁对此提出了严厉批评，“再没有比我们工农检查院这个机关办得更糟的机关了”[2］787。实际上，列宁的批评主要是针对斯大林，因为，自1919年3月至1922年4月，斯大林一直担任这个部的人民委员。?
1923年初，列宁在《我们怎样改组工农检查院》和《宁肯少些，但要好些》两篇著作中提出改组工农检查院的计划。设想主要是：从工人、农民中选出75-100名新的监察委员，当选者应享有中央委员的一切权利；将工农检查院人数缩减到300-400人；把党的中央监察委员会同工农检查院合并。改组后的工农检查院应当有力地维护党的统一，它“应该‘不顾情面’，应该注意不让任何人的威信，不管是总书记，还是某个其他中央委员的威信，来妨碍他们提出质询，检查文件，以至做到绝对了解情况并使各项事务严格按照规定办事。”[2］782-783 但针对列宁关于改组工农检查院，加强监督检查机制的主张，斯大林等人进行了几乎是公开的抵制。俄共（布）十二大对工农检查院进行了改组，建立了中监委和工农检查院的联合机关，新的监察机关并没有被赋予监委像列宁提出的那样广泛的权力和独立地位。该机关由受国家最高行政机关的领导变成了直属于党的最高领导机关的组织，中央监委主席团成员才大致相当于中央委员一级的工作者，候补中央委员可以兼任中央监委委员，工农检查院的独立性被削弱。?
（二）斯大林时期国家监察制度逐步发生畸变（1924-1952年）?
从列宁去世（1924年1月）后到十七大（1934年）这11年中，俄共（布）对监察工作还是重视的，每次党的代表大会都总结和研究监察工作。?
在实践中，这段时期，中央监委和工农检查人民委员部在反对党和国家机关内的官僚主义分子、腐化分子和干部滥用权力等方面发挥了作用。1924年，仅俄罗斯联邦的51个省就向工农检查院提出了17000封上诉信，其中61%是针对官僚主义和拖拉作风的。经过调查，80%的指控是属实的。国家监察在实现社会主义工业化和农业合作化过程中，深入劳动、生产领域，监督经济计划的执行，促进了正确地贯彻党和政府的指示，纠正了不执行党的决议的现象。但值得指出的是，自党的十二大至党的十七大这段时期，国家监察机关为斯大林清除异己、扫除获取最高权力的障碍无形当中充当了帮凶的角色，国家监察机关对斯大林集权体制的形成难辞其咎。即便如此，在之后的权力调整过程中，国家监察机关并不能幸免于自身职权被大大收缩的结局，这突出地体现在联共（布）十七大的决议中。?
1934年1月召开的联共（布）第十七次代表大会对党和国家的监察制度和机构作了重大的原则性的改动。这些改变主要是：第一，党政监督机构重新分开，撤销工人检查人民委员部，并将其机关移交苏联人民委员会苏维埃监察委员会，结束了党的领导机关直接领导国家监察机关的局面，但并不是对1923年以前的国家监察机关的独立监察权的恢复。第二，任命一名苏联人民委员会副主席为苏维埃监察委员会领导者，决定将中央监察委员会改组为联共（布）中央党监察委员会，并委派一名联共（布）中央委员会书记为党监察委员会的领导者。这样，监委的领导人便由原先的选举制改为任命制。监察机关既要受制于党的机关也要受制于行政机关。第三，变全面监督为“对中央执行情况的监督”。在十七大之前，国家监察机关的监督是对国家机关活动的全面监督，但经过十七大，监督监察执行情况成为了国家机关的全部职能。这大大缩减了国家监察机关的职权范围。?
1940年，苏维埃监察委员会再次被改组，成立了国家监察人民委员部，后改称苏联国家监察部。?
（三）斯大林之后苏联国家监察制度的调整（1953-1991年）?
赫鲁晓夫上台后，对监察工作进行了改革，精简机构，权力下放。1957年，撤销了国家监察部，成立了苏联部长会议苏维埃监察委员会。“因为无法控制一些高级领导人的行为”[3］425，1960年初开始对监察机构实行大规模改组。?
1962年2月19日，尼•谢•赫鲁晓夫向苏共中央委员会主席团提交了一份题为《关于对党和政府指示执行情况加强监督的报告》。赫鲁晓夫主张建立一个统一的监督中心――苏共中央党的监督委员会，并在各地设立分支机构，对各个方面实行监督。未来的监督委员会任务是：严格监督遵纪守法情况，同任何闹独立的现象进行斗争，反对欺骗造假、虚报产量、铺张浪费……严格经济制度和财务核算制度。党的监督委员会及其在各地的分支机构应特别注意加强同给我们的事业造成巨大损害的官僚主义和不正之风进行坚决斗争。?
1962年11月召开的苏共中央全会通过了《关于成立苏共中央和苏联部长会议党和国家监督委员会的决定》。该决议规定了党和国家监督机构的任务，即协助党和国家完成党的纲领、系统检查党和政府指示的执行情况，进一步完善对共产主义建设的领导，监督党纪国法的遵守情况。纵向比较的话，党和国家监督委员会的职权有了极大提升，不仅具有巨大的监督权，而且具有苏共中央各个部和苏联部长会议机关的权能，委员会的工作人员有权和行政机构一道进行专门的调查。苏共中央和苏联部长会议党和国家监督委员会的中央机关成立了与苏联国民经济各部门、社会领域各机构、国家行政机构和军事机关一一对应的部和处。?
到1963年4月，全国共建立了3270个党和国家监督委员会，其中共和国一级的15个，边疆区和州一级的216个，市和区一级的1057个，企业、建筑工程、集体农庄和国营农场的监督委员会348个。此外，还建立了工作人员总数超过240万的人民监督岗17万个。[4］269?
勃列日涅夫上台后对国家监察制度进行改革。在1965年12月党中央全会上，他提出，党和国家监督委员会这个名称不足以反映“我国的监督是人民的监督。因此，改组这些机关并且把它们称为人民监督机关将更加准确”。勃列日涅夫强调，人民监督的特点在于“把国家监督和社会监督结合起来”，使监督机关更加密切地接近人民。这次中央全会作出《关于改组党和国家监督机关的决议》，将党和国家监督委员会改为“人民监督委员会”。同年，苏共中央和部长会议颁布了苏联第一个《人民监督法》，规定：区、市以上设立人民监督委员会，村、镇苏维埃、机关、企业各集体农庄、部队设立人民监督小组或监督岗。它们分别由相应的苏维埃、群众大会或代表会议选举产生。?
1968年底苏联又公布了《人民监督条例》。这个条例较概括地规定了监督机关的设立程序及职权范围。1979年11月颁布了新的《人民监察法》。它详尽地规定了人民监督机关的基本任务、组织机构、工作程序、职能和权限等。?
勃列日涅夫领导时期形成了比较完整的人民监督体制。从中央到地方都建立了国家监督与社会监督相结合的监督系统，监督人员遍及全国。1965年全苏有人民监督小组和监督岗87万个以上，监督员近482万人，到1981年苏联已有4600个不同级的人民监督委员会，近128万个人民监督小组和人民监督岗，人民监督员达到了1千万人。这个时期里，人民监督活动较为广泛、深入和持久地开展着，监督员也具有一定代表性和群众基础，各级监督机构在职权范围内发挥了一定作用，对改善机关和企业的工作，教育干部遵纪守法，制止和预防犯罪，完善和精简机构，改进服务质量，改善经营管理，挖掘生产潜力，纠正不正之风做了不少工作，收到了一定成效。仅以1981年上半年为例，各级人民监督委员会约进行了15.2万次检查，约有13.2万公职人员因欺骗国家、虚报成绩、管理不善等受到追究，其中2400人被解除职务；2.7万多人受到罚款处分。[5］152-153?
戈尔巴乔夫上台后，对国家监察工作给予了足够的重视，提出了监察工作的原则和方法。戈尔巴乔夫认为，党和国家机关不应有不受监督的组织和领导人，既要加强自上而下的监督，又要加强自下而上的监督。他还特别强调：（1）监督必须贯彻公开性原则；（2）监督不应有禁区；（3）要加强“从下而上”的群众监督。为此，决定建立三种监督机构：将党中央检查委员会和监察委员会合并成统一的党内监督机构。1988年12月，将苏联人民监督委员会隶属于最高苏维埃，不再隶属部长会议。苏联人民监察委员会主席由最高苏维埃主席提出候选人，提交苏联人民代表大会批准，由苏联最高苏维埃主席任命。新建“宪法监督委员会”，对各部门各地方的立法文件和决议是否符合宪法进行监督，并对公职人员（包括对最高职位的人）的活动进行监督。但是，由于戈尔巴乔夫改革的指导思想、步骤、方法等方面的失误，致使局势逐步失控，最后导致联盟解体和苏共失去执政地位。至此，苏联国家监察制度也走完了它最后的历程。?
二、苏联国家监察制度的一般特征?
大量文献表明，苏联从宪法及单行法对苏联国家监察制度作了完备的规定，华丽的法律辞藻的确给人一种美好的印象和联想。但很可惜，纸面上的法律规定与制度付诸现实却常常产生极大的反差。苏联国家监察制度的总体特征体现在以下方面：?
（一）苏联国家监察制度以权力高度集中的政治体制为基础?
与苏联党的监察体制相类似，苏联的国家监察制度同样也是以权力高度集中的政治体制为基础的。这种体制的主要特征表现在：党政职权高度不分，以党代政；权力过分集中于个人，总书记专权。在这种体制下，最高领导人的权力不受制约和监督，而最高领导人被赋予特殊的权力，可以以“国家监察的主要职权是监督执行中央决议”为名义而实现从上而下的监控。作为一个主要任务本应为监督政治权力的国家监察机关，其地位既难以独立，也无法与个人集权抗衡，权力极为有限和被虚设，在苏联存续期间，国家监察机关的地位还不及苏联党的监察委员会。在这样的情况下，国家监察机关成为了个人攫取权力、排斥异己的专政工具。?
不受监督和制约的权力必然走向腐败与专横。在这样的体制下，就容易产生干部的特殊化，甚至形成特权阶层和大大小小的权势集团。因而赫鲁晓夫在苏共20大上对苏联国家监察部提出了尖锐的批评：“它在执行列宁关于国家监察的指示方面做的很差。同时，它在改善国家机关方面没有提出任何重大问题。”[6］处于一个高度集权的政治体制下，国家监察机关难有大的作为，这是苏联国家监察制度局限性的根本所在。?
（二）苏联国家监察制度受政治神秘主义的支配与操纵?
神秘政治是专制制度下的衍生品。它有两个主要特征：一是政治信息的过度保密；二是不准平民过问和评论政治。而这都是与真正意义上的监督监察理念相背离的。?
苏联长期以来将在地下斗争状况、在白色环境中使用过的保密制度几乎原封不动搬到了取得政权后的和平环境里，建立了一整套严格的、脱离党政监督的保密制度。在斯大林时期，这种保密制度得到强化。它实行的是全方位、三维度保密：从上到下、从下到上和左右平级的保密。这样的保密制度甚至向机关官员本人也隐瞒着机关工作的许多方面。这种保密制度也扩散到了各级党政机关。在什么都可能是秘密的条件下，国家监察机关在执行监督检查过程中总会遇到以“国家秘密”为由的各种抵制。显而易见，国家监察的效能可想而知。?
不但如此，作为国家监察制度中的舆论监督的作用也难以发挥出来。在苏联长时期内，所有的报刊工具都掌握、控制在党和国家手中。报刊舆论向公众隐瞒真相、报喜不报忧的现象比比皆是。尤其是在斯大林时期，拿对付敌人的办法来对待人民。“在斯大林当权的很长时间内，不准人们对党和政府表示不满，更不准批评党和政府的工作，谁批评，就怀疑谁是敌人，就有坐班房、杀头的危险。”[7］404长此以往，一是严重影响群众参与国家监察的积极性；二是造成官员的暗箱操作，欺上瞒下，阳奉阴违；三是加剧了权力的进一步集中；四是强化了官员对特权的追逐与享用。这对于本来权力十分有限的国家监察机关来说，这种局面的形成又无形中加大了监督监察的难度，使监察变得软弱乏力。?
（三）国家监察体系中的人民监督作用有限?
长时期内，苏联党和国家虽然经常强调人民参与和监督国家管理，制定了相关的法律并付诸实践。如赫鲁晓夫时期有数量众多的人民监督岗，勃列日涅夫时期还颁布了《人民监察法》，但是在苏联国家监察制度中，人民监督的作用是十分有限的。?首先，在人民监督过程中，一般群众参加国家管理的重要活动较少。只有那些专家、学者、社会团体的领导人或代表，才有机会参加人民监督委员会的工作。一般群众或无权，或由于他们都有自己的本职工作，没有更多精力和可能去从事国家和社会的管理监督活动。其次，实行一长制和强调集中，使人民群众参与管理与监督受到一定限制，甚至还存在压制、打击报复和不尊重职工意见的现象。由于领导权力过于集中，领导层中存在的特权和腐败行为，人民群众难以实现有效监督。再次，尽管人民监督人数多，声势大，但这种人民监督只限于对同级和下级，难以对上级进行监督，因此，受监督只是一般干部。而且人民监督还要受单位的党的领导。[5］166-167人民监督常常遭遇到各种阻力而变得“弱化”与“虚化”。?
三、苏联国家监察制度的历史启示?
苏联国家监察制度在其存续70多年中，几经改组变化，虽然发挥了一定作用，但是由于其制度设计的致命缺陷，执行效能低下，无力对苏联高层特别是最高领导人的权力实现有效的监督制约。苏共垮台、苏联解体不能不与苏联国家监察制度长期乏力相关。从中国来说，无论是新民主主义革命时期还是新中国成立初期，监察制度建设都借鉴与照搬了苏联的做法。新中国初期，设立了人民监察委员会（后改为国家监察部），一度还推行了与苏联相类似的人民监察通讯员制度。但是，这一制度后来也中断了。反思苏联的国家监察制度，对于加强中国的监察制度建设，有着重要的现实意义。?
（一）社会主义国家既要讲权力的监督，也要讲权力的制约?
监督一般是指对政治权力的监察和督促，它内在地体现了权力的拥有者、委托者和权力的受托者、行使者之间的权利义务关系。制约一般是指对权力的限制和约束。监督和制约两者之间既有区别，也有联系。其区别主要表现在四个方面：权力制约以分权为前提，权力监督以授权为前提；权力制约是一种内在力量，而监督则是一种外在力量；制约主要依靠法的力量，监督主要依靠人的力量；制约具有同步性，时效性较强，监督具有滞后性，时效性较差。[8］74?
长期以来，社会主义国家一般对权力制约或分权持批评态度。马克思和恩格斯也曾强调过合理的集权的必要性。恩格斯曾指出：“集权是国家的本质、国家的生命基础”[9］7。马克思指出，一个国家内有两个平行的权力，就像化圆为方，是十分荒谬的。基于对马恩这些观点的理解，苏联长期强调国家权力的集中统一，特别是强调马列主义政党对社会主义事业的统一领导，长期批判西方的三权分立理论，并在实践中逐步确立了权力过分集中的政治体制。邓小平曾指出：“权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发挥，容易造成个人专断，破坏集体领导，也是在新的条件下产生官僚主义的一个重要原因。”[10］321在一个权力结构不尽合理的体制下单单强调监督，其结果必然是“虚监”和“弱监”。因此，必须变革过分集中的权力，真正实现监督与制约机制的协调平衡发展。?
（二）国家监察机关必须拥有真正的独立性和足够的权威?
从本质上说，制约监督不同于道德自律，对于被监督者来说，制约监督是一种来自外部的限制和约束，监察和督促，因此，客观上要求制约监督主体具有超脱的利益和超然的地位，仅仅向赋予其制约监督职权的组织负责，独立地行使自己的职权，包括组织机构依法设置的独立性，工作人员依法任命的独立性，办公条件依法保障的独立性，制约监督依法实施的独立性。如果将制约监督主体的生存空间置于对方的控制之下，那么制约监督主体就会蜕变为权力的附庸，制约监督就会失去应有的效力。?
列宁在世时一直主张监察机关的独立性。列宁曾说：为了要保护真正统一的法则（不管任何地方上的差别和不受任何地方上的影响），监察机关应当完全不从属于地方权力机关。而且列宁时期建立的工农检查人民委员部做到了这一点。但是后来这种情况发生了重大变化，开始出现监察机关不独立的现象。后来赫鲁晓夫、勃列日涅夫对国家监察机关的改革，都没有能够改变国家监察机构依附于被监督者的局面。我国监察机关也存在这样的问题。因此，要提高监察的有效性，必须对现有国家监察体制进行改革。有学者认为，目前由于监察部是国务院的一个部，与其他各部平行，难以对领导人和有关部门进行有效监督，为提高国家监察机关的权威性，监察部应改为监察委员会，由全国人大选举产生组成，直接对全国人大负责，地方各级人大选举产生地方各级监委。[11］410应该说，这更有针对性和现实意义。?
（三）需要加强自下而上的人民监督，切实保障人民的监督权?
1945年，毛泽东在延安与黄炎培先生谈及历代统治者的“兴衰周期率”问题时指出：“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈；只有人人起来负责，才不会人亡政息。”而要让人民监督产生实效，必须切实保障人民群众的政治权利，赋予人民群众实实在在的监督权力。这就需要保障公民的知情权。列宁曾经指出：“没有公开性而谈民主是很可笑的。”这需要国家政务与国家的财政公开，以及国家公职人员的财产公开。要保障公民的表达权，人民群众有依法表达政治见解、批评国家机关及其公职人员的自由。人民群众不能仅仅是停留在反映党和政府的不良现象，更重要的是让人民群众的监督权能真正硬起来。邓小平曾说：“要有群众监督制度，让群众和党员监督干部，特别是领导干部。凡是搞特权、特殊化，经过批评教育而又不改的，人民就有权依法进行检举、控告、弹劾、撤换、罢免，要求他们在经济上退赔，并使他们受到法律、纪律处分。”[10］332这是邓小平总结社会主义国家兴衰成败经验教训中得出的正确结论。?
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WU Siyuan ?
(Department of Humanities and Social Sciences, Shanghai Institute of Foreign Trade, Songjiang Shanghai, 201620)?
Abstract: The Soviet state supervision system evolved tortuously and difficultly. It may be mainly divided into three stages: the Lenin period, the Stalin period and the post―Stalin period. National supervision institution of the Soviet state is characterized by three aspects: the first is that it is based on a highly centralized political system; the second is that it is manipulated and controlled by political mysteries; the third is that the role of supervision by the people is limited. The national supervision institution enlightens us: not only power supervision but also power restriction should be emphasized in socialist countries; National supervisory organs should be independent and sufficiently authoritative; supervision by the people from the bottom needs to be strengthened and the people’s right to supervise should be effectively ensured.?
Key words: Soviet Union; supervision Institution; historical development; limitation.??