摘要:本文在近期推行的新型农村养老保险政策的试点地区做了相关调查,认为影响农民参保的因素除了农民自身的因素外,还有政府的补贴及新农保本身的制度设计、机构设置和人员配备等方面的因素。要在广大的农村普及新农保,最基本的要建立一套完整的养老金发放制度,确保国家补贴能落到实处,这样才能保证农民信任新农保,对新农保有信心。
关键词:新农保 保障水平 政府补贴
一、新型农村养老保险的推出
近期推行的新型农村养老保险是继取消农业税、农业直补及新型农村合作医疗等一系列惠农政策后推出的又一项重大的惠农政策。新农保实行的是个人缴费、集体补助和政府补贴相结合的筹资方法(如图1)。缴费标准分为一年100元、200元、300元、400元和500元5 个档次。但是地方政府可以根据当地居民的实际生活水平,增设缴费档次,向低向高均可。原则上农村居民每年缴纳一次,实行自愿选择,自主缴费,可根据不同年份的收入选择不同的缴费档次。
图1 新型农村养老保险的筹资方式
对新型农村养老保险的养老账户的设计是由两部分组成的:基础养老保险账户和个人养老保险账户(见图1)。基础保险账户由国家根据东、中、西部地区收入的差异,实行不同的补贴额度。对东部补贴为50%,另外50%由地方财政补贴,为中西部实行全额补贴,基数为每月55元,每年660元,等于比东部地区补助高出一倍(见表1)。国家为每个参保人建立终身记录的养老保险个人账户,储存额参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息,参保人可向经办机构或代办银行查询个人账户信息。
表1 新型农村养老保险的政府补贴情况
新农保与老农保并不冲突(见表2)。新型农村养老保险制度规定:年满16 周岁(不包括在校大学生)未参加城镇职工养老保险的农村居民均可参保;对未参加老农保,已满60周岁的农村老年人,可免缴保费,每月领取基础养老保险金,但其子女必须参加新型农村养老保险;对参加了老农保,未满60 周岁且未领取老农保养老金的参保人,应将老农保账户并入新农保账户,并按新农保缴费标准缴费;对参加了老农保,已满60 周岁且已领取老农保养老金的参保人,可享受新农保基础养老金。争取在2020 年基本实现新型农村养老保险对农村适龄居民的全面覆盖。
表2 新农保和老农保的比较
二、影响农村社会养老保障水平的因素分析
新型农村养老保险规定资金的来源也就是缴费主体为参保人自己、集体补助和政府补贴,显然,这三方的任何一方的筹资能力都会影响到新农保的保障水平。本文对影响新型养老保险保障水平的因素研究基于寒假期间(2010.1-2010.3)在全国12 省市的调研,在本次的调查问卷中,共发放调查问卷1200 份,收回有效问卷1070份,有效回收将近90%,问卷分布在安徽、福建、江苏、山东、贵州、四川、河北、浙江、河南、重庆、黑龙江、吉林12 个省市。
表3 有效问卷在12 省市的具体分布
1、参保人自己
影响农民参保的因素是多方面的,包括收入、年龄、教育程度,农民自身的养老观念等等。
(1)农民收入的多少,对其是否参加新农保和参加新农保选择的缴费额度在很大程度上起着决定的作用。如果他们的收入很低,甚至连温饱问题都有待于解决,那么他们很难(我们也很难说服他们)去参加新农保,就是他们愿意参加新农保也是心有余而力不足;相反,如果收入很高,农民手里有闲置的资金,那么加以适当的引导,他们的参保率就会大大提高。
而我们在调查中也发现东部地区的参保率确实比中西部要高。大约有49.6%的人群月收入在1000 元以下,其中29.7%的人群收入在500 元以下,由此可见,100 元每年的最低缴费标准并可根据实际情况进行向上下调整,基本上是比较合理的,但仍大约有11.7%的人缴起保费来比较吃力,所以,想法设法增加农民的收入仍是一个关键问题。从下图我们可以看出,参加新农保的居民收入和整体水平是保持一致的。我们可得出结论:最低缴费档次100 元每年除了对少部分人群有压力外,仍有大部分人群是可以负担得起的。
(2)年龄也是影响农民是否参加新农保的一个因素。调查发现,年纪大的人比年轻的人参加新农保更迫切(如图3)。
(3)教育程度。调查显示(如图4),约有78%的人群受教育程度在初中以下,而小学及小学以下文化水平的就占了29%,这说明如果新农保的制度设计及机构配置过于复杂,对这些人群来说不但晦涩难懂,而且手续繁琐,将会有一批文盲或者由于复杂而产生不信任的农民将会选择不参加新农保。这样,就影响了新农保的保障水平。
图 4 调查农民文化程度饼状图
(4)养老观念。在参加新农保的人群中,约有41%的人认为应该靠养老保险来养老,还有2%的人认为应该靠其他方式如养老福利院等方式养老(如图5)。由此可见,人们的养老观念也是影响自身是否参加新农保的一个重要因素。
2、集体补助
农村土地集体所有,村集体在农民生产生活中扮演着重要的角色,一些村集体有经营性收入,对有条件的村集体,应该对农民参保缴费给予支持,这既体现了集体的责任,也有利于调动农民的参保积极性。但这样的村集体也就只有屈指可数的几个,我国绝大部分地区的农村集体经济实力是非常薄弱的,基本上是没有任何收入的。再加上集体补助不是硬性规定,可补可不补,因此,指望集体来进行补助的可能性不大。调查也发现,即使有补助,也是很少,大约每年30元。换句话说,在全国绝大部分农村地区,集体补助是“水中月镜中花”(如图6)。所以,可以认为,集体补助不会影响广大地区的新农保保障水平。
3、地方政府补贴
政策规定地方政府给每个参加新农保的农民每年不低于30 块钱的缴费补助,对重度残疾人这样的困难群体,还要多给补助。如果一个地区有参保人数20 万,那么该地区政府每年则至少应该拿出600 万来补贴新农保,而一旦达到普及也就是中央规定的“基本实现对农村适龄居民的全面覆盖”这一标准,那么很多地方农村人口远不止20 万。
但就20万的适龄人口来算,600 万对地方政府也不是一个小数目,看一看2009 年的地方政府收支情况我们就知道(见表4),在整个政府的财政收入比重中,中央政府收入占53.3%,地方政府收入占46.7%;但是在财政支出中,中央政府支出的比重为21.3%,地方政府支出的比重则达到了78.7%。整体上来看,地方政府处于入不敷出的状态。东部沿海地区的地方政府也许能完成这项任务,但对广大的中西部地区来说,地方政府补贴能否跟上仍是一个需要关注的问题。而地方政府一旦无法对参保人进行补贴,农民就会对该项政策产生怀疑、不信任,继而就会影响其参保的积极性,从而对新农保的保障水平产生影响。
表4 中央和地方财政收入和支出及所占的比重(单位:亿元)
数据来源:中国统计年鉴2009
4、中央政府补贴
中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助,对东部地区给予50%的补助。中央政府给每人每月发放基础养老金是55 元,那么一年就是660 元,如果有1 亿的农村60 岁以上的老年人,那么中央政府每年需要支出660 亿元,相对于2008 年13344.17 亿的财政支出,仅占中央财政总支出的4.9%。这说明中央政府的补助不存在资金上的问题,就看怎样落实,是否能够如数发放到农民的手里。中央政府的补贴,可以说是会对广大的农民参保产生的巨大的吸引力,如果确实能发到农民的手中,中央政府的补贴是有利于提高新型农村养老保险的保障水平的。
另外还有比如说机构的设置、人员配备及制度的设计这些都会影响农村的社会保障水平。配备的人员要有足够的耐心向农民讲解这项政策,在为农民发放养老保险金时态度要好,不能有任何鄙视心理或行为,因为这些将会影响农民的心理状况,进而会影响他们的决策――是否参保。
三、对提高新农保保障水平的几个建议
新型农村养老保险制度,是我国新农村建设道路上的一个重要里程碑。它不仅可以免除农民养老的忧患,有效提高农民的消费能力,进而拉动我国的内需;而且其受益面极广,有助于农村代际关系协调,促进家庭成员的和睦相处,从而也就符合建设和谐社会这一构思。但是作为仍在试点运行的一项新制度,就不可避免的存在一些问题,制度需要在实践中完善,本文就如何提高农村养老保险的保障水平提出几点意见。
首先,应该加大新型农村养老保险的宣传力度。在我们调查的1070 份有效问卷显示,仅有1.12%的农民对新型农保表示非常熟悉,3.83%的农民对新农保的政策熟悉,约37.3%的农民有所了解,而约57.7%的大部分农民表示不熟悉(见图7)。这说明好政策仅仅惠民是不够的,还要让人民知道它是惠民的,这样,大多数农民就会对此政策更加信任,从而参保人数就会增加,进而保障水平也就能提高。进行宣传的一个最行之有效的方法本文认为拿农民身边那些参保并且从中已经取得好处的人员的事例进行宣传,加以讲解。当然本文这些认为最好不是书面文字,而是由具体的负责人把农民召集进行口头讲解。因为农民的文化程度平均较低,不识字的大有人在,就是受教育水平稍高的人群可能也不愿意去阅读书面的宣传材料。对选取用来做宣传的这个人应该满足两个条件:一是在此宣传圈内较为大家所熟悉;二是该人员的家庭人员没有政府背景。这样,不仅能使广大农民能够对此政策增加信任度,更利于大家去咨询,从而主动去了解这项政策。
其次,确保能够发放到个人手中。中国人民银行孝感支行在对湖北安陆市的调查显示,新型农村养老保险的协作银行承办此项业务的前三年将处于亏损状态,这不利于心农保的大面积开展。由于这些需要养老保险的农民,往往是那些最贫困、文化水平较低且年龄较大的人群。因此,在广大的中西部地区,这些地区或由于山路崎岖,或由于广大农民是文盲,不会填写存款单之类,而金融机构又没法进村入户。所以,这种差别性的财政税收政策尚不配套,使得协作银行在承办“新农保”时处于亏本状态。本文认为,应当给予负责新农保的人员适当的权利与义务来负责落实执行各项政策,确保基础养老金能发到个人手中。
第三,政策说残疾人为困难群体,但是对一些患有重病等不可抗力因素造成的困难群体则未做说明,这就存在着一个对困难群体如何确认这样的问题;还有新型农村养老保险实行的是自愿参保,但是对已经年满60 岁的老年人可以领取基础养老保险金,但是规定其子女必须参保,60 岁以上农民的基础养老保险金与其子女参保挂钩,这就产生了如果其子女不愿参保或者说其子女无力参保,容易造成家庭不和谐,这也违背了构建和谐社会这一思路。所以,建议取消这种捆绑制,对这种困难户做全额的补贴。
最后,制定和完善各项法律法规,促进新型农村养老保险的可持续发展。一项政策的实施是需要法律做后盾的。也只有受到法律的保护,才能使广大农民敢于参加新型农村养老保险,信任这项新政策,从而也就有利于农村养老保障水平的提高。
注释:
[1]地方财政补贴分为补“入口”和补“出口”两部分,所谓“补入口”,就是在农民参保缴费环节给予财政补助;所谓补“出口”,是指地方政府在给付环节对参保人的补贴
[2]美国麻省理工学院(MIT)Duflo 教授曾对智利农村的养老保险进行过多年的跟踪调查,发现养老金的发放受益者不仅仅是老人,孙辈子女也是另外一个最大的受益群体,他们的营养、健康因此而得到显著的改善
[3]中国人民银行孝感支行课题组“‘新农保’试点亟待财政金融配套服务”,中国金融,2010 年第8 期
参考文献:
[1]中华人民共和国统计局.《中国统计年鉴2009》[M].中国统计出版社
[2]财政部负责人.支持新农保试点国家财政出重拳[N].中国劳动保障报,2009;9:11
[3]财政部.对新农保既补“入口”有补“出口”[J].农村财政与财务,2009;11
[4]青连斌.建立新型农村养老保险制度的有益尝试――对陕西省宝鸡市“新农保”试点的调查[J].理论视野,2009;6
[5]中国人民银行孝感市中心支行课题组.“新农保”试点亟待财政金融配套服务――以湖北省安陆市为例[J].中国金融,2010;8