〔摘要〕 我国的公务员招录制度已经走过了二十多年的历程，随着报考人数的逐年攀升，招录环节存在的弊端对选拔、录用优秀公务员产生的影响越来越大。完善公务员的招录制度与机制，将是”十二五”期间推进公务员队伍建设的关键一环，具体可从四个方面进行创新：合理设定公务员招录资格条件，充分体现公平原则；科学设置考试层次与内容，制定更加科学的考试方法和评价标准；有效降低公务员招录成本，取得更高的绩效；完善公务员招录考试监督体系，提高监督效能。
〔关键词〕 公务员，招录制度，考试制度
〔中图分类号〕D035.2 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2012）01-0123-03
公务员考试录用制度，是指国家行政机关为补充担任主任科员以下非领导职务的公务员，按照法定条件和程序，采用考试和考核办法，将不具有公务员身份的人员录用为公务员的一种人事管理制度。〔1 〕 （P236 ）公务员招录制度是整个公务员制度的基础，也是整个公务员管理制度的首要环节。公务员考试录用制度是否健全、科学、合理，直接关系到政府工作人员素质的高低，直接关系到政府工作系统运转效率的高低，直接关系到国家政权的稳固和社会的长治久安。近年来，随着报考人数的逐年攀升，我国公务员招录制度在运行过程中暴露出的问题受到越来越广泛的关注，进一步完善公务员招录制度，发挥这一制度的优势，是“十二五”期间推进公务员队伍建设再上新台阶的重中之重。
一、合理设定公务员招录资格条件，充分体现公平原则
当前，我国部分地区在公务员招录资格方面出现了不合理限制的现象。除了常见的年龄、户口、学历、政治面貌等限制条件以外，近年来，更出现了一些令人啼笑皆非的歧视性要求，引来舆论铺天盖地的讨论。典型的像湖南省的公务员体检标准（2003年），要求女生“第二性征发育正常，乳房对称无包块”。对此，湖南省人事厅有关人员证实，“我省录用公务员体检标准中，的确有这样的规定，但这几年招录过程中并没有接到一例因这个条件而被淘汰的反映，所以原先也没觉得这是个问题” 。〔2 〕 虽然后来湖南省取消了这一限定，但这种认识值得质疑。此类不合理限制、歧视性要求容易被少数人用来为“自己人”量身定制招聘条件。如福建省屏南县人事局在2010年9月20日发出的《关于县收费票据管理所公开招聘工作人员的通知》中对应聘条件的限制是：“普通高校全日制应届本科毕业生，获得国外学士学位，国际会计专业，大学英语四级，屏南户籍，女，年龄25周岁以下”。该通知还注明，报名时间为2010年9月27日至9月28日，并且“根据宁人发[2005]207号文件精神，若报名数等于计划数，则免于笔试，只进行面试与考核”。后来，根据这些限制条件招聘了唯一的报名者。由于反响巨大，宁德市人事局作出处理决定：取消该次招聘工作人员计划，已聘用人员取消聘用资格。〔3 〕 公务员招录条件的设置决定着报考人员的范围，是大众洞察公务员考试最直观的信息。上述两个例子一方面以歧视性条件排斥部分公民参与公务员考试，违背了“公民有权平等参与国家和社会的管理”这一宪法规定；另一方面，设置不当的招录条件让公众难以相信后续考试程序的公正和透明。从这个意义上说，公平、公正的招录条件是公务员考试取信于民的开端，应合理设置公务员招录资格条件。
报考资格条件的设定决定了什么人有资格参与政府管理，是体现公平原则的重要环节。结合我国各级公务员考试发布的资格要求，一方面应当降低门槛，放宽条件，向更多有志之士敞开大门；另一方面，在具体岗位要求上应当细化。在美国，任何公民只要拥有匹配岗位的能力或经验，政府都会一视同仁地给他们竞争公务员的权利；欧盟许多成员国并不限制学历、专业，但对岗位所需的知识结构、职业技能的描述具体而详细。针对性越强的岗位说明与要求，越能设定平等的非限制性条件，越能提高人岗匹配的程度，有利于选拔出能在岗位上施展才能的公务员。因此，应严格按照职位的实际需求来设定报考条件，从而最大限度地减少人为因素带来的影响，让符合岗位要求的公民都能通过正常程序参与选拔，不受性别、户籍、地域、学历、年龄等限制被排除在外。同时，给许多有志加入公务员队伍的公民一个机会，使其能够用职业资格证书、实际工作经验、岗位成绩来证明自己的能力，而不致因学校、专业等原因望“公务员考试”兴叹。
二、科学设置考试层次与内容，制定更加科学的考试方法和评价标准
按照现行公务员考试制度，无论候选人报考的是哪一个级别的公务员，所采用的试卷从形式、程序、内容上都完全一致，这显然不科学也不公平。比如，一般办事员和主任级科员所需要的技能、水平不同，同样的试卷很难作出可靠的测量，降低了考试的信效度和区分度。另外，采用同一份试卷进行招考，加大了测验难度，为高学历、教育基础较好的群体提供了便利，易于造成高学历人员大材小用，又使得低学历人员无缘公务员队伍，被不公平地排除在国家管理之外。综观发达国家的公务员考录制度，都为较低层次、低学历水平的公民留出了空间。例如，改革前的英国公务员报考条件，事务级别只要求初级中等学校毕业，勤杂级别只要求职业学校毕业；改革后甚至进一步放宽了学历条件。
无论是层级的分类、科目的选择还是内容的确定，都必须首先考虑到如何准确地测验出报考特定职位的人是否具有适应该职位的能力。公务员考试作为全国性的重要考试，应当结合我国国情和实际情况，从不同层次、不同工作性质的公务员任职要求出发，制定更加科学的考试方法和评价标准，增加各岗位的针对性内容，削弱记忆与逻辑考核占比，改变重通用能力、轻岗位技能考察的现状，增加考试的区分度。
另外，从命题成本出发，对所有岗位逐一命制不同的试卷会造成资源浪费。因此，既要命制满足广泛适用性要求的基础试题以考核理解能力、推理能力等岗位通用技能，又要突出有针对性的某一类岗位的技能试题，克服候选者无论参加何种岗位的考试，只要通过突击学习就能掌握笔试所需知识的弊端，做到因需设考，考用一致。只有紧扣工作实际进行命题，才能避免产生考试范围无边际扩大和出偏题怪题的现象，从而增加试题在人才选拔中的效度。
将现代人力资源开发的理论和技术运用于公务员能力测试中，也是提高公务员试题信效度的有效办法。比如外交人员、科技人员、情报人员，通过传统纸笔测验很难甄别出岗位所需的全部能力，而引入情境模拟测验、能力倾向性测试、上机测验等新型测验方法，能够更加全面地反映应试者的能力。总之，只有使测验水平与时俱进，不断提高公务员招录考试的科学性、便利性、有效性，才能为我国的公务员招录工作奠定良好基础。
三、有效降低公务员招录成本，取得更高的绩效
早在2006年就有专家发表了题为《我国公务员考试经济成本估算分析》的报告，称录用1名普通公务员全社会付出的成本达2.6万元，这只是招聘一个担任主任科员以下非领导职务的普通公务员和机关工作人员的成本。该报告还显示，当年近100万名考生付出的仅报名费与资料费就超过1个亿。这些数据仅是该学者通过能够计算的环节得出的保守估计，加之近年来公务员考试报名人数的攀升，总花费也不断上升。不仅如此，现阶段我国各级、各地的公务员考试成绩不能相互认可，不少考生为了增加考中的几率，往往报名数个层次与级别的考试，甚至跨地区参加考试，几年中不断重复参加考试的现象也很常见。这些使得公务员考试每年实际造成的资源消耗次数更多、数额更大。
招录公务员的成本付出是应该的，但问题的关键是如何遵循现代公共管理的价值取向，控制招录全程的花费，取得更高的绩效。目前我国公务员考试多由各地人事主管部门组织，从国家到地方各级处在各自为政的状态，鉴于此，应该由国家牵头统一领导、组织公务员考试，统筹编制一套全国通用的题库，从而消除各地区反复组织试卷命制、资料编写造成的浪费，缩减支出与资源消耗。
借鉴比较成熟的全国计算机等级考试（NCRE）、部分国家职业资格认证（OSTA）上机考试的做法，将通用的基础技能题型采用计算机测试并实行自动判卷，也能够有效节约成本。另外，国家应当积极推动各级各类公务员考试的合并统一报考制度，按照类似高招统考、研究生招生考试的方式组织考试，考生的报名审核资料、考试成绩在各地联网并相互认可，避免重复报名与考试带来的浪费。
建立公务员人才储备制度，也是避免符合要求的考生反复参加考试、节约资源的有效举措。以美国为例，所有考试合格的应聘者都按照成绩高低排序等候，当出现岗位空缺时依次进行面试，直到序列中的人员招录完毕或不足以弥补空缺时，再发布招录信息。在我国公务员的实际招录中，即使按照参加面试的比例，优秀人才也远多于招聘人数，将他们纳入人才库以供今后聘用或为相似岗位提供人选，可直接降低公务员招录的成本，也能减少考生重复参加考试造成的巨大浪费。
四、完善公务员招录考试监督体系，提高监督效能
目前在各地的公务员考试中，碍于各种各样的关系和情面，人为干预招录环节的现象还较为突出。我国对公务员招录工作的监督体系设置，与杜绝徇私舞弊的行为所需要的完善的机构以及人员配备、流程设置、法律法规保障，还有很大差距。
2006年起施行的《中华人民共和国公务员法》虽然在第1条规定“为了规范公务员的管理，保障公务员的合法权益，加强对公务员的监督，建设高素质的公务员队伍，促进勤政廉政，提高工作效能，根据宪法，制定本法”，却少有对公务员招录考试监督的有关条款，只在第101条作出规定：不按编制限额、职数或者任职资格条件进行公务员录用，以及不按规定程序进行公务员录用等，“由县级以上领导机关或者公务员主管部门按照管理权限，区别不同情况，分别予以责令纠正或者宣布无效”。这是典型的主管部门“既当运动员又当裁判员”现象。在实际执行过程中，这条表述笼统且操作性不强的规定难以奏效，流于形式的监督使得违规风险与成本很小，屡屡发生违规操作并不奇怪。
在实际招录过程中，公务员的招录人员执掌着众多候选人的生杀大权，权力缺少监督必然会导致腐败，而要对权力进行有效监督，立法保障是必不可少的基础环节。综观美国对职务犯罪的立法，四万多页的公职人员准则大多是可操作的预防性规则，惩罚条例则较少。而当前我国的公务员招录监督体制多是事后监督，而且多是被第三方（如媒体、网友）披露后不得已而监督之，因此，亟待完善预防为主的事前监督和补救为主的事中监督，尤其要制定适用性、可操作性强的具体规定，使得公职人员在工作中有章可循，也让廉政人员的监督有法可依，从而从源头上堵住漏洞。
完善公务员立法迫切需要明确公务员招录的监督主体，对其职责和权限作出明确规定，提高监督效能。而为了维护监督体系的良性运转，加强现行公务员招录体制之外的监督机构建设至关重要，它是切实完成监督工作的保证。西方发达国家大多设立了具有较高权威性的对公务员实施监督的独立机构，如美国国会的独立调查机关――联邦审计总署（GAO）、英国议会的调查审计机构――国家审计署（NAO）；全球清廉指数排名靠前的亚洲国家新加坡，很大程度上依靠的是直接隶属于总理公署的贪污调查局（CPIB）所发挥的巨大作用。法治要想取得良好的效果，严谨的立法只是基础，更为需要的是实践这一过程中倾注的努力。为了避免监督主体的设立流于形式，监督机构应当被赋予相应的监督与检查权力，并对公务员招录过程进行独立的专门监督，同时注重与举报人制度等社会预防相结合、补充，从而使监督落到实处、发挥时效，确保人才考评和选拔过程的客观性与公正性。
参考文献：
〔1〕陈振明.公共管理学――一种不同于传统行政学的研究途径〔M〕.北京：中国人民大学出版社，1999.
〔2〕邹爱华，潘 波，李 薇. 湖南：公务员录用体检规定将有调整 废除双乳对称〔N〕.潇湘晨报，2004-02-23.
〔3〕郭宏鹏，刘百军，范传贵.福建屏南县财政局招聘违规 受聘者疑为领导女儿〔N〕.法制日报，2010-11-26.
责任编辑 周 荣