摘要：《治安管理处罚法》第6条规定要求各级人民政府加强社会治安综合治理。政府现行的社会治安综合治理工作系统是彼此负相关增强系统，其此涨彼消、彼消此涨、归责在外、推诿指责的系统运行特征不能适应社会治安综合治理工作改革发展的要求。建立、完善正相关工作机制，将彼此负相关增强系统改造为彼此正负相关调节系统，是优化政府社会治安综合治理工作系统、改革完善社会治安综合治理工作系统必不可少的任务。
关键词：政府；社会治安综合治理；系统；优化
中图分类号：D631.4文献标识码：A文章编号：1674-4853（2012）01-0024-05
On Optimizing Government?s Comprehensive Management of Social Security Work System
――Discussion from The Public Security Administration Punishment Law Article 6
LI Fu-sheng
(Public Security Department,Fujian Police College,Fuzhou 350007,China)
Abstract：The Public Security Administration Punishment Law article 6 requires the people?s governments at all levels to strengthen the comprehensive management of social security.The current work systems of the government?s comprehensive management of social security are negative feedback augmentation systems,and the running characteristics of the systems,such as gains at the expense of the rest,blaming other for mistakes,can not adapt to the reform and development requirements of the work of comprehensive management of social security.省略prehensive management of social security.
Key words：government；comprehensive management of social security；system；optimization comprehensive management of social security
有人说现在的民警大多忙于做事，很少思考。2011年是社会治安综合治理30周年，又值社会管理创新探索实践的热潮时期，从事公安工作多年的民警是否会更多地思考社会治安管理问题及社会治安综合治理问题呢，带着这个问题，笔者在给司晋督、督晋督综合类民警培训班作《治安管理处罚法》讲座时，特意就《治安管理处罚法》第6条规定问了学员两个问题：第一，您清晰地知道《治安管理处罚法》第6条规定是关于政府应加强社会治安综合治理的规定吗？第二，您赞成《治安管理处罚法》第6条规定是个口号性规定的说法吗？调查结果：多数民警不能清晰地知道《治安管理处罚法》第6条规定是关于政府应加强社会治安综合治理的规定，并认为这条规定是个口号性的规定。这样的调查结果在《治安管理处罚法》刚出来时较好理解，可在积极探索社会管理创新的今天，在社会治安综合治理已走过30年历程的状况下，这种结果出现在已工作多年的综合类民警身上，应当引起足够的重视。虽然这样的个案调查并不具有统计学上的代表性，但这“小麻雀”仍然引发了笔者对政府社会治安综合治理工作系统之优化的粗浅思考。社会治安综合治理工作系统是全社会共同参与的巨系统，由许多社会治安综合治理工作子系统组成，其中，由政府各部门组成的社会治安综合治理工作子系统通常是社会治安综合治理工作系统中起主导作用的子系统，本文简称为政府社会治安综合治理工作系统。
一、《治安管理处罚法》第6条规定出台的原因
《治安管理处罚法》第6条规定“各级人民政府应当加强社会治安综合治理，采取有效措施，化解社会矛盾，增进社会和谐，维护社会稳定。”这一规定不是从原来的《治安管理处罚条例》继承而来，而是《治安管理处罚法》新增的一条规定。不少民警会问：自从中央提出社会治安综合治理的方针以后，我国已经有了《全国人民代表大会常务委员会关于加强社会治安综合治理的决定》、《中共中央、国务院关于进一步加强社会治安综合治理的意见》等社会治安综合治理的重要法律、政策文件依据，社会治安综合治理早已成为全社会的共识，社会治安综合治理的组织机构也已建立，为什么还要在《治安管理处罚法》上增加这条规定呢？笔者查询第十届全国人大常委会第十七次会议的《全国人大法律委员会关于〈中华人民共和国治安管理处罚法（草案）〉审议结果的报告》，该报告显示，在治安管理处罚法草案审议时，有的委员在审议中提出构建和谐社会，维护社会稳定除了要加强社会治安管理以外，更需要各级政府采取有效措施做好工作，正确处理和及时化解社会矛盾。全国人大法律委员会经同国务院法制办、公安部研究，在治安管理处罚法第三次审议稿的“总则”中增加了这一条规定。2005年8月23日，全国人大法律委员会副主任委员周坤仁在第十届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议上作《全国人大法律委员会关于〈中华人民共和国治安管理处罚法（草案）〉审议结果的报告》，该报告说增加这一规定的缘起是：“有的常委委员提出构建和谐社会，维护社会稳定除了要加强社会治安管理以外，更需要各级政府采取有效措施做好工作，正确处理和及时化解社会矛盾。”可见，当时审议增加这条规定，其主要立法目的并不是为了强调社会治安综合治理的思想和依据，而是站在维护整个社会的和谐、稳定的高度，纠正现实中存在的把维稳责任过于集中在公安机关治安管理工作中而忽视其他政府部门在其管理工作中的维稳责任的现象近年来的维稳工作实践表明，由于忽视其他政府部门在其管理工作中的维稳责任，导致一些政府部门在其某些职能工作中留下稳定隐患，由此引发的群体性事件占用了公安机关的大量警力资源，不利于社会治安综合治理良性发展。，理顺、强调各级人民政府公安机关处理、化解社会矛盾的治安管理工作与其他政府部门处理、化解社会矛盾的管理工作之间的关系，敦促各级人民政府加强社会治安综合治理。
二、政府现行社会治安综合治理工作系统是彼此负相关增强系统
在政府现行社会治安综合治理工作系统中，公安机关治安管理工作与政府其他部门的管理工作是什么关系？为了看清这一关系，笔者运用系统思考方法，应用系统动力学软件Vensim，画出“政府综治工作系统循环图”自从彼得•圣吉的《第五项修炼》出版后，其所称的学习型组织的第五项修炼――系统思考就逐渐被大家了解、熟悉，并被用作分析复杂系统的实用工具之一。但到底什么是系统思考？尚没有普遍接受的定义。本文无意界定什么是系统思考，仅以现代系统动力学所生成的注重从系统整体、动态、本质上分析系统问题的创新思维工具对待之。本文所附的系统循环图均藉系统动力学发祥地麻省理工学院史隆管理学院开发的系统动力学软件Vensim而成。图中的箭头表示因果关系，符号“＋”表示正相关，符号“－”表示负相关。（见图1）。从图1可见，在各级人民政府采取有效措施化解社会矛盾的社会治安综合治理工作系统中，公安机关处理、化解社会矛盾的“治安管理工作”与其他政府部门处理、化解社会矛盾的“其他管理工作”是政府社会治安综合治理工作系统中最主要的组成部分，两者间的因果关系均为负相关，彼此构成一个增强系统。
从图1不难看出，“治安管理工作”与“其他管理工作”两者彼此负相关构成的增强系统具有以下明显系统运行特征：
（一）此涨彼消，彼消此涨
在社会矛盾数量一定的情况下，“治安管理工作”与“其他管理工作”呈现彼此负相关的因果关系和调节作用。“治安管理工作”越涨大，“其他管理工作”越消减，反之，“其他管理工作”越涨大，“治安管理工作”也越消减。这种工作数量上此涨彼消、彼消此涨的负相关因果关系和调节作用，很容易导致公安机关与政府其他部门在处理、化解社会矛盾工作量上的不均衡现象。无论是公安机关，还是政府其他部门，不论谁先重视处理、化解社会矛盾工作，都会启动系统的负相关调节作用，“惹麻烦上身”，带来自身工作量的攀升和其他部门工作量的下降。我国正处于社会转型期，社会矛盾凸显，社会矛盾数呈现上升态势。面对复杂严峻的治安形势，公安机关的“治安管理工作”因为大多直接针对违法犯罪行为，与社会稳定和社会治安秩序直接相关，党委、政府及社会各界一般会对公安机关提出更多直接要求，增加更多资源投入。因此，在“治安管理工作”与“其他管理工作”所构成的负相关增强小系统中，一般呈现的是“治安管理工作”日益强化、涨大，“其他管理工作”日益弱化、消减的恶性循环状态。“治安管理工作”越强化、涨大，“其他管理工作”越弱化、消减，并进一步推动系统朝“治安管理工作”更加强化、涨大，“其他管理工作”更加弱化、消减的方向不断发展。
（二）归责在外，推诿指责
由负相关增强系统的特性所决定，“治安管理工作”和“其他管理工作”此涨彼消、彼消此涨的系统运行结果，必然使一方的工作量越来越繁重、工作压力越来越大，而另一方却反之。在社会转型期更容易出现的情况就是“治安管理工作”日益繁重，而“其他管理工作”相对日益消减。警力、警务保障的发展似乎总是跟不上治安形势发展对其提出的要求。公安机关的人民警察常常抱怨政府其他职能部门没有做好本职工作，导致矛盾积压、升级，而矛盾积压、升级的结果往往是增加公安机关的“治安管理工作”负担；政府其他部门也常常抱怨公安机关没有很好地查处违法犯罪，维护社会秩序，为经济社会发展提供足够好的社会治安环境，影响了其职能工作的顺利开展。公安机关和政府其他职能部门之间明里暗里很容易发生归责在外、推诿指责的系统运行现象。尤其在出现社会影响大的热点事件时，为避免“独自承担责任”，这种归责在外、推诿指责的现象还会表现得更加突出。比如，在群体性事件处置工作中，公安机关常常抱怨其他职能部门没有做好职能工作而导致矛盾激化，群体性事件发生，其他职能部门也抱怨公安机关没有教导群众依法解决问题而导致矛盾不能依法解决，引发群体性事件。这种归责在外、推诿指责的现象必然会逐渐影响广大人民群众及社会各界的看法，跟着一起批评公安机关或政府其他职能部门，进而逐渐侵蚀政府权威和公信力。
三、建立、完善正相关工作启动反馈机制，优化政府社会治安综合治理工作系统
显然，由系统运行特征所决定，在这种彼此负相关增强系统中，协调工作非常难做。因为在系统组成部分之间此涨彼消，彼消此涨；归责在外，推诿指责的境况下，为了避免“惹麻烦上身”、“独自承担责任”的情况，各部门在社会治安综合治理工作中的实际表现常常不是各负其责、齐抓共管，而是各推其责、谁都不管。笔者认为这一协调难题正是我国社会治安综合治理工作最突出的实践难点之一。目前我国已经形成的社会治安综合治理工作机制也不能有效化解这种彼此负相关增强系统的协调难题。进一步加强党委、政府对综治工作的统一领导，进一步强化综治机构组织协调，只能对这种彼此负相关增强系统协调难题的解决有所帮助，却不是有效化解协调难题的最优解和根本解。因为，党政统一领导和综治机构组织协调若只是在对社会治安形势加强分析研究的基础上做出工作部署，强化“各负其责、齐抓共管”，强化“管好自己的人，看好自己的门，办好自己的事”，强化“谁主管谁负责”原则的落实，并不能改变彼此负相关增强系统，必然导致协调难题的系统运行特征。根据2001年9月5日颁布的《中共中央、国务院关于进一步加强社会治安综合治理的意见》，我国社会治安综合治理工作机制是“党政统一领导，综治机构组织协调，各部门各方面各负其责、齐抓共管，广大人民群众积极参与的工作格局”，进一步健全和完善社会治安综合治理工作机制的主要内容是在分析研究的基础上部署工作，强化“各负其责、齐抓共管”，强化“管好自己的人，看好自己的门，办好自己的事”，强化“谁主管谁负责”原则的落实。那么，有效化解协调难题的最优解和根本解是什么呢？由系统思考可知，系统问题还得系统解决，只有将彼此负相关增强系统改造为包含正相关和负相关的正负相关调节系统，才能从根本上化解社会治安综合治理工作的协调难题。顺着这一思路，笔者将“政府综治工作系统循环图”中公安机关与政府其他部门之间的负相关增强系统修改为正负相关调节系统，并画出“政府综治工作协同机制系统循环图”（见图2）。从图2可见，公安机关与政府其他部门在政府的社会治安综合治理工作系统中已经不再是彼此负相关的增强系统，而是彼此正负相关的调节系统。
从图2我们很容易看出，“公安机关治安管理工作”与“其他部门管理预防工作”之间彼此正负相关的调节系统具有以下明显系统运行特征：
（一）进退有序，彼此相关
“公安机关治安管理工作”的增加会带来“其他部门管理预防工作”的增加，而“其他部门管理预防工作”的增加反过来会带来“公安机关治安管理工作”的回落，并进而带来“其他部门管理预防工作”的回落。“公安机关治安管理工作”与“其他部门管理预防工作”任何一方启动的工作带来的变化都将带来另一方的适当回应与有序进退，不再出现一边倒发展的系统运行情况。系统运行的结果是“公安机关治安管理工作”与“其他部门管理预防工作”之间保持一种进退有序、彼此相关的动态平衡关系。
（二）归责在内，彼此协同
在“公安机关治安管理工作”与“其他部门管理预防工作”之间彼此正负相关的调节系统中，由于系统运行的结果会使任何一方不负责任的推卸行为带来自身的补偿性责任负担，也会使任何一方的负责任行为带来自身的补偿性回报效应，推卸责任没有市场，彼此协同却可带来工作的新局面。因此，系统运行的结果会带来公安机关和政府其他部门之间归责在内、彼此协同的良好工作局面，公安机关和政府其他部门都能找自身原因、从自身挖潜，并愿意彼此协同工作。
由上述彼此正负相关调节系统的进退有序、彼此相关，归责在内、彼此协同的系统运行特征所决定，“公安机关治安管理工作”与“其他部门管理预防工作”彼此正负相关的调节系统能够推动社会治安综合治理工作改革完善，是实现各负其责、齐抓共管目标的政府综治工作的理想运行系统。
倘若能够将政府社会治安综合治理工作系统从彼此负相关的增强系统改造为彼此正负相关的调节系统，那么社会治安综合治理工作将得到进一步加强和发展，并且可以实现社会治安综合治理工作的可持续良性循环发展。那么，政府社会治安综合治理工作系统能够从彼此负相关的增强系统改造为彼此正负相关的调节系统吗？笔者认为答案是肯定的。在以往形成的社会治安综合治理工作机制中，由于各部门之间缺少有效的协同机制，齐抓共管主要靠党政统一领导和综治机构组织协调来实现，因为系统仍然是彼此负相关增强系统，再加上对各部门之间到底应当如何齐抓共管才科学合理不好把握，因此，党政统一领导和综治机构组织协调的作用没有充分发挥出来。如果在“公安机关治安管理工作”与“其他部门管理预防工作”之间建立正相关因果关系，比如在“公安机关治安管理工作”与“其他部门管理预防工作”之间建立工作启动反馈机制，当公安机关在治安管理工作中发现有关部门在管理预防工作上的不足时，工作程序能够启动，将工作信息传递给有关部门，有关部门在采取管理预防工作后再将信息反馈给政府各有关部门，政府综治工作运行系统就可以从彼此负相关增强系统转变为彼此正负相关调节系统，实现政府社会治安综合治理工作系统的科学优化。而且，在政府社会治安综合治理工作系统转变为彼此正负相关调节系统后，从其系统运行特征也可推知，《治安管理处罚法》第6条所规定的各级人民政府采取有效措施，化解社会矛盾，增进社会和谐，维护社会稳定的加强社会治安综合治理的要求也可以得到更好的落实，党政统一领导和综治机构组织协调在社会治安综合治理中的作用也可以较充分地发挥出来。
读者可能早已发现，虽然从总体上来讲，可以非常粗略地将“公安机关治安管理工作”看作是政府的案件查处工作，将“其他部门管理预防工作”看作是政府的管理预防工作，但优化政府社会治安综合治理工作系统，建立、完善正相关工作启动反馈机制，并不能简单等同于只要在“公安机关治安管理工作”与“其他部门管理预防工作”之间建立、完善正相关工作启动反馈机制。因为公安机关的治安管理工作有管理预防和案件查处之分，政府其他部门的工作也不限于管理预防，许多政府部门的工作也有管理预防和案件查处之分。因此，优化政府社会治安综合治理工作系统，应当在更广泛的范围内，在案件查处和管理预防工作之间建立、完善正相关工作启动反馈机制（见图3）。笔者认为，在政府各部门之间及其各部门内部的案件查处工作与管理预防工作之间建立、完善正相关工作启动反馈机制，优化政府社会治安综合治理工作系统，应该是当前和今后一段时期改革完善社会治安综合治理工作系统必不可少的任务。
图3政府综合工作优化系统循环图目前我国正处于社会矛盾凸显、对敌斗争复杂、刑事案件高发的社会转型期中，在政府社会治安综合治理工作系统还没有从彼此负相关增强系统转变为彼此正负相关调节系统之前，公安机关不可避免要承受彼此负相关增强系统之苦。民警虽然工作繁重，却常常要遭受责备的情况也将长期存在。在这种处境中的民警按理常常会切身感到政府加强社会治安综合治理的必要性和急迫性，应当对《治安管理处罚法》第6条规定有切身认同。因此，笔者对文章开头提到的多数民警不能清晰地知道《治安管理处罚法》第6条规定是关于政府应加强社会治安综合治理的规定感到诧异。更诧异的是，多数民警在明确知道《治安管理处罚法》第6条规定的内容后，仍然认为这条规定是个口号性的规定。可见，这些民警对政府加强社会治安综合治理，采取有效措施，化解社会矛盾，增进社会和谐，维护社会稳定的信心不足。其原因可能是因为该条规定还缺乏操作性、可行性的细化规定，也可能是对政府如何加强社会治安综合治理的工作没有信心。无论如何，这种现象都更加说明了各级人民政府加强社会治安综合治理的重要性和迫切性，也更加说明了《治安管理处罚法》新增第6条规定的现实意义。
（责任编辑：王小丽）
收稿日期：2011-11-07
作者简介：李富声（1971-），男，法学硕士，福建警察学院治安管理系副教授，研究方向：治安学。