摘要：庞大的“候鸟型农民工”群体为城市发展做出贡献，但频繁奔波于城乡的候鸟型生活的艰辛，也带来一些负效应。在城乡统筹深化进程中，农民工是迎接“落地生根”式的市民化还是“还归乡村”以终结候鸟型生活?该命题的解读密码在于：国情背景下“目标城市”的特有命题、与城镇化阶段相容的渐进式“开城移民”之路与渐进式户籍改革过程；此外，也需理解土地管理制度改革、城市病与新农村发展愿景等相关范畴。
关键词：“候鸟型农民工”；城镇化阶段；户籍制改革；“目标城市”；理性择巢
中图分类号：D013 文献标识码：A 文章编号：1003－1502(2012)01－0063－06
随着城乡壁垒在诸多方面被逐步打破，众多的农村富余劳动力持续不断地向城市体系“潮涌”，由于这类群体中的大部分成员其宅基地、农田和户籍仍在农村，但又有相当长的时间在城市产业部门打工，因而被称为农民工；而因其像候鸟一样年复一年地往返于城乡之间，又被称为“候鸟型农民工”。城乡收入、发展机会和公共服务等方面存在的显著的差距是其进城务工的动力基础，社会保障制度不健全及由此衍生的农地社会保障功能的强化又是导致农民工进城务工但依然“候鸟化”的主要原因。有关数据表明，当前中国候鸟型农民工总数高达1.5亿左右。毫无疑问，他们为城市发展做出了巨大贡献，但也带来两地分居下的留守儿童、留守妇女和留守老人的社会问题以及“落地不生根”的不彻底城镇化问题、资源冲击问题等诸多负效应。
随着“新农村化”和城镇化进程的加快，“候鸟型农民工”如何理性择巢以终结候鸟型奔波的艰辛，并由此规避连带的经济社会负效应?正确地回答这一命题，需从如下方面加以把握。
一、国情背景下“目标城市”的准入门槛命题
理论上，农民工终结候鸟型生活存在“落地生根”式的市民化和“还归乡村”两种择巢方式，但现实是，还归原乡村可以自由选择，而“落地生根”式的市民化方式还要受到某些约束。
“目标城市”门槛的存在，使得农民工迁移入城需受到适度约束。而这个门槛的必要性又基于如下几个方面。
(一)“目标城市”的准入门槛首先与城市的最优规模有关
城市经济学家普遍认为，城市规模增长的平均成本呈现为一条“u”形曲线。也就是说，当人口在一定范围内时，随着人口增加，城市规模增长的平均成本是下降的，而随着人口进一步增加并超过城市承载力时，城市规模增长的平均成本也不断上升，表现为交通、公共安全、就业与社会服务等单位资本支出的增加，从而导致经济与社会环境恶化，污染加剧。但是，由于信息不对称以及城镇化不完善期所普遍存在的城乡二元差距，发展中国家的农村富余人口仍继续向已经不堪重负的大城市体系“潮涌”，因而宏观当局对城市人口尤其是特大城市的人口规模总会进行适度控制，这就是所谓的对城市最优规模进行合理控制的“目标城市”准入门槛命题。北京近期对小汽车购买者的资格进行摇号和部分超特大城市限制汽车出行日期，从一个侧面印证了这一点。
(二)“目标城市”的准入门槛也与中国人口基数庞大的国情有关
仅据上述关于城市规模的“U”形曲线原理还不足以完全支持“目标城市”准入门槛在中国城镇化人口迁移中的合理性。这是因为，相似的“U”形曲线规模控制原理也在成功实现城镇化的国家如美日韩等国存在，但这些国家并未在城镇化进程中设置“目标城市”的准入门槛。那么，是否还存在其他能够有效阐释“目标城市”准入门槛在中国的合理性根据?
答案是肯定的，中国人口基数极其庞大的国情特征就是其一。有关数据表明，2010年全国人口数量13.7亿、城市化率为47.6％，又据有关预测数据，2020年全国人口总量将达到14.5亿左右，要达到70％的城市化率，未来实现城镇化需转移的农村富余人口总量达3.6亿左右。显然，中国人口基数以及为实现城镇化而需转移的人口基数均极其庞大，有别于世界上任何一个国家，这使得在中国城镇化中绝对自由地选择迁移城市可能会导致人口洪流冲击下的经济、社会秩序紊乱，至少在城镇化加速期如此。以日本为例，在城镇化发展已经成熟的日本，东京的市区面积与京津沪三个直辖市相近，也只承载了近1300万左右的人口，而日本的人口密度并非低于中国，且城镇化公共设施完善度高于中国同类的首位度城市。
诚然，一些国家依靠城市群来吸纳更多的转移人口以破解单个特大城市的容量瓶颈，这个经验也确实值得中国借鉴，沿海某些城市圈甚至已经在为这种模式作本土化的制度设计，不过，即便如此，无“目标城市”约束的自由迁移在城镇化加速期依然难以行得通。以中国近邻韩国的城市圈为例，虽然首尔大都市圈就集聚了近一半的韩国人口，但韩国总人口只有4882万，首尔及其所在的大都市圈是可以吸纳并承载占其全国人口一半左右的2500万人口的，故韩国不必对迁移人口作任何“目标城市”的限制；但若中国1/5的人口即约2亿7000万人(是首尔及其所在大都市圈承载力的10倍多)在短期内向北京、上海等首位度高的城市或其所在的城市圈中的任何一个城市“潮涌”，给城市经济社会秩序带来的冲击和风险可想而知。可见，人口转移基数庞大的量变必然要求迁移政策思维要作相应的转换和质变，韩日对转移农民进城未设置“目标城市”，但在中国城镇化相当一段时期“目标城市”的门槛具有必要性。
(三)与城市分布、城市发展行政化依赖和城镇化阶段的关联性
就“目标城市”的存在与中国城市分布不均衡的关联性而言，由于区域自然地理和资源禀赋差异较大，加上大国起飞过程中必要的区域政策倾斜，致使中国经济产业和公共服务体系发育成熟的特大城市呈现“沿海化分布”，而较少存在于处于内陆的中西部，如五个计划单列市全部分布在东部沿海，这是城市分布不均衡的一个典型表征。
再者，就其与城市发展的行政性依赖的关联性来说，中国城市体系在行政等级方面分布不均衡的特征也很显著。以直辖市为例，四大直辖市就有三个分布在沿海地区，在城市发展尚未“去行政化”的阶段，行政级别高则容易获得战略资源、区域政策支持，这相应地形成基于城市行政级别的差别较大的公共服务与发展机会，使得直辖市对农村迁移人口的吸引力不但大于中小城市，也可能高于普通省会城市或非省会的计划单列市。
另外，就城镇化发展阶段而言，当前中国城镇化还处在从加速期向成熟迈进的尚不完善阶段，城市文明和“城市光明”还未普及，这是导致公共服务、生活质量的差异存在于城乡之间和不同等级的一线、二线、三线等城市之间的另一个重要原因。
在上述复合式的情境下，城镇化加速期中国农村富余人口转移可能汇聚为两大洪流：其一，东部沿海城市占有地理区位、基础设施、体制机制、历史积淀等优势，因而“天南海北皆可去，就是不去某某某”以及像“广深珠，大沈青”等对目标城市体系的“刻板效应”已根植于百姓心中，导致在无适当门槛的绝对自由的 迁移条件下人口向这些所谓的一线、二线特大城市汇聚，这些一线、二线特大城市同时也是直辖市、副省级城市或沿海开放城市；其二，在向一线、二线特大城市汇聚迁移的基础上，受“要去就去最大城市”以及“反正社会主义总要管基本的生活保障”的非理性心理误导下，农村富余人口迁移洪流更可能向首位度极高的直辖市奔涌，这自然会给该类城市经济社会秩序带来更大的挑战。
(四)“目标城市”的必要性还与新农村健康发展相关
无论在当前城镇化加速期还是将来的完善期，新农村建设总是国家经济社会发展的重要战略，所以在促进农村人口城镇化转移的同时应关注其对新农村建设的影响，使其不阻碍新农村的发展，形成城乡共荣的局面。但是，在无“目标城市”的适当约束下，城镇化加速期不均衡的农村人口迁移洪流，不但可能影响部分城市经济社会秩序，也会影响部分区域的新农村建设。例如，中西部农村不乏偏好向东部超特大城市“潮涌”的跨省、跨区域迁移者，在挑战东部城市极限承载力的同时，势必会造成中西部农村人力资本大量流失，从而可能导致部分农田山地因缺乏熟练劳动力而带来荒芜、减产等不利于新农村发展的被动局面。期望通过市场机制以阻碍这种“一边倒”的跨区域迁移洪流以在农村保持均衡适度的人力资本，显然难以奏效。当然，似乎可在有效设定农村居民群体中“谁是富余人口”的制度安排后对冲这种跨区域迁移洪流的负效应，也似乎可通过公共政策或市场机制引导大学生村官和城市市民携带资本技术下乡的“非转农”路径对其加以弥补。但是，靠政府调控人为地遴选“谁应留在农村、谁迁入城市”的政策模式操作成本高，既不现实也不科学；另一方面，国情的约束导致当前的“非转农”市民尚难获得完全的农村户籍，大学生村官也同样面临在农村“落地不生根”的窘局，这表明，规避新农村生产生活中的负效应以形成发展的长效机制的主导力量还得基于农村自身。因而，有必要从城市体系这一视角创新人口迁移流动的政策思维，通过科学合理的“目标城市”的门槛设定来规避极不平衡的跨区域农户迁移洪流，从而消弭其对新农村建设的负效应。
以上分析表明：城乡严格分治和约束太多的户籍制度确实需要改革，以使中国户籍制真正还原人口信息公共管理的本来面目，从而赋予农村富余人口或农民工更充分的迁徙自由权。然而，为保证中国城乡经济社会发展均有一个稳定的秩序和环境，有必要对城镇化中的农民或农民工进入何种类型的城市特别是直辖市作出某些合理的限定，此即国情背景下特有的“目标城市”的准入门槛命题。它使得“候鸟型农民工”在当前阶段还不能完全自由地迁入中国所有的城市“落地生根”，这是农民工择巢首先要认清的制度现实。
二、依托“目标城市”，走一条与城镇化发展阶段相容的渐进式“开城移民”之路
已阐释的“目标城市”理论表明了农民工转移入城要受到适度约束。那么，这种适度约束延续的时期有多长?这牵涉到与城镇化阶段相容的渐进式“开城移民”之路的时序问题。的确，中国城镇化人口迁移过程中“目标城市”具有必要性，但这并不意味着整个城市体系中每个城市都始终存在迁移约束，相反，应与城镇化发展阶段相协调而逐步打开“目标城市”之门，走一条渐进式的“开城移民”之路。
(一)城镇化尚未基本完成的加速期应打开“中小城市之门”
当前中国城镇化发展还处在加速期而非基本完成期，不仅城乡收入差距较大，不同等级的城市之间在收入水平和公共服务方面的差别也较大。如城乡收入方面，2010年城乡居民收入差距比值仍高达3.23，城市之间的收入差距方面，2010年，同处长三角的直辖市上海与省会城市南京收入水平指数分别为0.507和0.299，而同处一个省域的副省级港口城市大连和地级港口城市丹东收入水平指数也分别为0.394和0.193，杭州与衢州的对应数据则为0.350和0.168，差别均比较显著，因而当前城市体系中的“中小城市之门”可对转移人口完全打开。不过，既然城镇化水平向基本完成期指标接近，故部分省会城市和副省级城市也可有序地打开“城门”。当然，中央直辖市重庆有城乡地域兼具的广袤地带，市域面积超过京津沪三市面积总和的两倍，因而其“城门”可先行打开，户籍政策可以宽松并富有特色，只是需注意山地城镇化不同于东部沿海大平原地区城镇化的特点。
(二)在城镇化尚未完全实现的基本完成期，打开部分直辖市和所有省会城市、副省级城市之门
当中国城镇化从加速阶段进入基本完成期，由于城乡公共服务水平的差距缩小甚至接近均衡化，使得农民大多能基本普享与城市文明一样高的乡村文明，甚至在生态文明方面还具有比较优势，因而彼时除少数与社会稳定、国家安全紧密相关的超特大首位城市、特殊性质的城市外，其他所有城市包括部分直辖市和省会城市都可考虑向迁移人口完全打开“城门”，让其自由获得无差别的城市户籍，城乡二元户籍制也就基本一元化了。
(三)在城镇化实现期，仅保留极个别超特大首位城市和特殊性质城市的迁移约束，其他所有城市均自由打开城门以吸纳转移人口
之所以如此，理由在于：第一，正如一些专家所认同的，随着城镇化发展阶段跃进到成熟期，城乡之间的收入差距和公共服务差距基本均衡化，附着在户籍上的城乡福利差距就不再明显了，加上新农村建设带来的生态福利上的比较优势和农民理性选择能力的提高，故有些农民未必有迁移入城的欲望，这将极大地缓解乡村富余人口向直辖市等大城市体系的潮涌压力，所以，那时城乡户籍可能出于某些管理原因而在局部地域存在，但也仅限于形式而已。第二，各国城镇化经验表明，进入完善期后城镇化速度锐减，意味着每年迁移人口数量减少，加上城市体系在承接“迁移主力”过程中培育了良好的基础设施平台，完全具备吸纳后续转移人口的承载力，绝大部分城市也就不必要保留迁移约束了。第三，之所以极个别国家超特大首位城市和特殊性质的城市仍需适当地保留一定程度的准入门槛，主要原因在于，即使在城镇化完成期城市之间的公共服务差距被基本抹平，但首都等超特大首位城市的某些优势还可能存在并吸引中小城市和大城市居民向其迁移，加上非传统安全等因素，需要对迁移有适度约束，不过严格程度已低于城镇化实现前的阶段；另外，因国防、尖端装备等发展的需要，某些内陆、港口或岛屿城市即使经济不活跃、行政级别不高，但仍可能存在迁移约束。
三、与渐进式“开城移民”之路相对应的渐进式户籍制改革之路
户籍制能否尽快地“一元化”，这无疑对农民工终结“候鸟型”生活的择巢有重要影响。结合以上的相关阐释，应从如下方面认识户籍制改革节奏与基本特征：
(一)彻底取消城乡二元户籍制的时机还未成熟
经常听到这样一种政策呼声：当前彻底取消城乡二元户籍制、破除二元户籍制背后的差别待遇和身份歧视的时机已经成熟，应允许农村居民包括农民工无限制地自由迁移到任何城市并获得那个城市的户籍。 但是，正如前述，既然“开城移民”是一条依托“目标城市”而与城镇化发展阶段相容的渐进式“开门”之路，那么，它所对应的户籍制改革也就相应地表现为一条城乡户籍的樊篱被逐步拆除的渐进式之路，这显然表明，在当前城镇化加速阶段彻底消除城乡二元户籍制的时机还未完全成熟。
(二)城镇化完善期户籍制仍难以“完全一元化”的说明
前已指出，当前城镇化加速阶段城乡户籍制难以“一元化”。实际上，即使在城镇化完善期，“完全一元化”的户籍制也未必能实现，而可能在一段时期内表现为“基本一元化”。原因在于：其一，正如前文所述，从中国人口基数庞大、转移基数庞大和国家安全等因素出发，城镇化完善期后有必要保留极个别城市特有的户籍约束。其二，土地制度改革趋向也是制约户籍制难以“完全一元化”的因素而需要引起关注。“国有永用”或私有化改革取向虽然是未来农地制度变迁的两个基本路径，但特殊国情下的历史、习俗、政治体制等因素共同制约了中国城市土地制度改革未必能与农地制度改革同步，既然未必能保证城镇化、“新农村化”发展中城乡土地制度改革进程完全协调一致，那么市民可以无约束地迁入乡村并获得农村户籍的所谓“非转农”自由权就未必存在，这同样为城镇化完善期二元户籍制难以“完全一元化”提供了某种根据。
(三)户籍制、“开城移民”与城镇化阶段相容的总体渐进之路
总括前述，户籍制、“开城移民”与城镇化阶段三者相协调的总体逻辑关系表现为：从城镇化加速期向基本完成期迈进阶段的二元户籍制一元化破冰之旅(完全打开中小城市之门，基本打开部分省会城市和副省级城市之门)一从城镇化基本完成期向成熟期迈进阶段的准一元化户籍制(手丁开省会城市、副省级城市与部分直辖市之门)一进入城镇化完善期的基本一元化户籍制(除极个别国家超特大首位城市和国防安全等特殊性质的城市外，打开所有城市之门)。
四、体察城镇化与新农村化发展中的上述国情，理性择巢
由以上分析可见，候鸟型农民工要作出明智的择巢选择，需领会上述城镇化和“新农村化”中“目标城市”的特有命题，以及由此而衍生的与城镇化阶段紧密相容的渐进式“开城移民”步骤、渐进式的二元户籍制“基本一元化”过程，从而自觉地认识到：农民工自由获得城市户籍将是一条有适度约束的渐进之路。前一段时期中央经济工作会议提出“放宽中小城市和城镇户籍限制”的政策，这是从现阶段国情出发而对农村富余人口迁移入城的合理约束；而近期一些特大城市又向高技术型农民工以及为城市发展做出杰出贡献的农民工抛出橄榄枝，允许其获得该城市户籍，这既是促进集约型城镇化发展的良策，也是引导农民工提升科技素质、走人才强国之路的激励信号，但也从另一侧面反映了特大型城市对农民工迁移的某种适度约束。
如何调整好“心态”以利于理性择巢?对此还需强调两点：
(一)进入特大城市对有些农民工来说未必是上策
因为，一些中小型城市良好的生态环境、较低的生产成本正磁吸大型企业在当地落户，其中包括一些劳动密集型的跨国公司生产基地或分支服务机构，这为普通农民工提供了不断涌现的就业机会。再者，由于体制机制尚不完善和发展中大国资源条件的约束，大城市高昂的生活成本、环境污染等城市病在短期内还不能得到根本的治理，城市社会保障制度的完善又需假以时日，而中小城市在宜居、宜生存方面对该类群体具有显著的比较优势，所以，即使在80后、90后的新生代农民工群体中也有部分成员是“心向”中小城市或农村的。
(二)“归巢”新农村对部分农民工而言也并非是下策
对那些既未获得大城市户籍资格，又宁肯放弃自由进入中小城市迁徙权而最终回到乡村定居的农民工来说，这种“归巢”决策的优势与收益也不缺乏。众所周知，促进城镇化与新农村的协调发展是国家坚定不移的战略方针和根本任务，伴随这种城乡统筹进程的不断深化，城乡公共服务基本均等化的趋势必然愈益明显，例如，国家医改总体部署要求基本医疗保障制度将全面覆盖城乡居民；今后，城乡收入的差距也会在城镇化进入完善期、新农村建设进入成熟期后显著缩小；另外，一些地区的新农村建设搞得有声有色，“生产发展、生活富裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的靓丽风景不但吸引城市退休职工族申请到新农村定居，也吸引城市居民和大学生带资金、技术到农村从事现代农业生产经营，这种“非转农”新潮更启示农民工群体不可小觑未来新农村的魅力。
五、结语
近期，针对“候鸟型”生活给农民工和经济社会带来的负效应，有专家倡导应整合公共政策与市场机制的协同效用，推动以农户为单位的农村富余人口转移；重庆则在统筹城乡综合改革中设计允许转移农民三年缓冲期的择巢机制，积累了可资借鉴的经验。但毕竟“一个国家、四个世界”的国情相当复杂，城镇化中农村富余人口转移和择巢模式难有统一有效的破解方案。不过，就候鸟型农民工自身而言，如何在洞悉国情省情和明晰城乡统筹政策过程中找到适合自己的“归巢”，以尽早终结候鸟型反复奔波中的艰辛，这终究是需要慎思而后做出果断抉择的。
当然，在完善的市场经济体制尚需巩固、行政体制改革渐进前行和社会保障制度有待完善的相当一段时期，农村富余人口城镇化也许确实需演绎这种“候鸟型”的“缓冲式迁徙模态”，以匹配农地的社保功能，因而对政策当局来说，也就不宜用行政遣返的方式将“候鸟型农民工”疏散回乡。另外，“目标城市”的存在即便具有合理性，也不应被赋予更多的扭曲性内涵，甚或成为管理当局“区域保护主义”、“城市保护主义”和拖延户籍制改革的借口，特别在进入城镇化完善期后，仅个别超特大城市和特殊性质城市有必要对人口迁移有适度限制，其他所有城市应无限制地允许自由迁移，这是需要特别重申的。
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责任编辑：翟韩