摘 要 本文将国有企业对外投资划分为三个阶段，并指出对应于这三个阶段的六大问题。本文认为问题的根源在于国有企业内部制度设计的缺陷，提出应在改革国有企业内部制度设计的基础上，吸收相关企业先进经验，并加强各个阶段的监管，以保证国有企业对外投资顺利运行。
关键词 国有企业 投资管理 制度设计
中图分类号：F276.1 文献标识码：A
1978年十一届三中全会确立改革开放总路线以来，传统的以高度集权为特点的计划经济体制开始了市场化改革进程，与此同时，国有企业也要向自主经营、自负盈亏的市场经济主体转变，这意味着国有企业要与外资企业、民营企业在自由市场中竞争，尽可能地合理利用自身拥有的资源，以获取最大利润。由于历史遗留原因，国有企业较一般企业而言拥有更多的资金、劳动力及土地等资源的使用权，这虽然使其在与其他商业企业的竞争中有较高的起点；但另一方面，过多的劳动力往往使国有企业不堪重负，而富余的资金若不加以合理利用也只能成为其负担。鉴于此，国有企业在20世纪80年代和90年代兴起了对外投资 浪潮，将富余资金投资于其他市场经济主体，在合理运用富余资金的同时，解决一部分闲置劳动力的安置问题。
国有企业作为市场经济主体，其对外投资的首要目的自然是获取投资收益。然而，由于国有企业的对外投资管理上存在一些问题，导致国有企业并未如一般商业企业那样取得显著的投资收益，甚至由此衍生出国有企业资产流失等相关问题。关注国有企业对外投资管理中存在的问题，并通过对问题产生根源的分析，据此提出一些改进建议，非常具有现实意义。
一、国有企业对外投资管理中存在的主要问题
国有企业的对外投资过程可以分为投资决策、融资支付以及运作调整这三个阶段，在每个阶段的管理中都有或多或少的问题存在：
（一）投资决策过程。
投资决策过程主要包括“是否要进行对外投资”以及“如何选取对外投资项目”这两个问题，在对这两个问题进行决策的过程中，可能会出现两类问题：
1、过度投资。
这是在对“是否要进行对外投资”这一问题进行决策时容易出现的现象。有些国有企业可能在本身实力不足的情况下，急于对外进行投资扩张，可能主要以流动资产进行对外投资，这导致企业自身的短期偿债能力大幅下降；甚至有些国有企业一味追求“多元化投资”，采取从外部借款融资的手段筹集资金投入投资项目，这种做法虽然解决了一时的资金需求问题，但却使国有企业资产负债率大幅提高，从而抵御风险能力下降，甚至可能因无法抵御自身业务或者投资项目后续运行过程中的一些小风险、小波动而遭致巨大损失。
2、盲目投资。
在确定要进行对外投资之后，还应对具体的投资单位或投资项目进行考察，这一阶段稍有不慎就会投资于不适合的项目。一方面表现为一些国有企业通过“裙带关系”与一些实力弱的单位合作，或是投资一些不具有盈利性的项目，这样做只是使少数人获利，但付出的代价却是国有企业的亏损；另一方面，有些国有企业选取投资项目前并未进行可行性分析，投资了一些看上去前景很好的项目，结果在实践中问题不断，企业因此蒙受损失。
（二）融资支付过程。
这一过程是指国有企业以现金或资产出资，对目标企业或目标项目进行投资。在进行海外投资时，汇率风险需引起足够重视，如果投资的是国内的企业或项目，这一过程看起来并无太大风险，但由于我国处于特殊的改革阶段，各种制度规范尚未形成，很多借“对外投资”之名进行其他资金运作的现象就出现在这一阶段，大致分为以下几类：
1、国有资产流失。
这种现象一般出现在以国有企业资产进行出资的情况，虽然《企业国有资产监督管理暂行条例》《国有资产评估管理办法》等相关条例对国有企业资产转让时进行评估有较为严格的规定，但我国的资产评估机构发展尚未健全，加之一些地方政府的行政干预，资产评估对于一些国有企业而言只是走过场，往往导致国有资产以低于其实际价值的价格流出国有企业，使少数人获益。
2、逃避银行债务。
一些银行债务较重的国有企业通过对外投资，将企业资产转移到另一经济体，即组建一个新企业。这种做法违背了市场经济中的公平性原则，阻碍了市场竞争的正常进行，还造成金融体系大量的坏账无法收回，严重扰乱了国家金融秩序。更为恶劣的后果是，一些成功的先例会使得越来越多的企业在面对经营效益不佳无法还账时，会把精力集中在如何逃避债务而不是努力改善企业经营业绩上，这对于整个经济的发展是不利的。
3、企业非法借贷。
我国《贷款通则》中指出：“各级行政部门和企事业单位不得经营贷款业务” 。但一些国有企业为获取收益，借对外投资之名进行资金借贷。这种非法资金借贷，容易引起企业间的纠纷，也与间接融资体制下的风险分析相违背，容易给企业带来不必要的经济损失。分辨是否进行对外投资，重点是看回报的获取是否与被投资企业或项目的经营情况正相关，是否与被投资企业或项目做到了风险共担。
（三）运作调整过程。
大部分国有企业在完成了前两个阶段以后，认为对外投资已经完成，对投资资金的具体去向毫不关心，却忽视了市场化经济中的对外投资是风险共担、利益共享的。也就是说，如果合作单位资金运用不当致使项目亏损，国有企业也要遭受损失。这一阶段的问题集中体现为后续管理不到位。
如有些国有企业投入资金后便对项目不管不问，任由合作单位或职业经理人进行管理，此时很容易产生“委托-代理”冲突。而在对项目进行跟踪管理的国有企业中，由于大部分国有企业机构设置冗杂，可能有多个部门同时对投资项目进行管理，一方面在日常管理意见上很难达成一致，另一方面出了问题容易相互推诿。
二、问题根源分析
其实纵观这六大问题，其所导致的后果基本是一致的，就是使国有企业利益受损。虽然“企业间非法借贷”“逃避银行债务”等做法看起来会使国有企业获利，但这些行为扰乱了正常的经济金融秩序，使国有企业为获取有限的收益而承担了不必要的风险，不利于国有企业的长久持续发展。再者，以对外投资的名义从事这些违法违规行为，需要各方面利益集团的相互配合，其收益很有可能在利益相关者之间被瓜分，而国有企业只是白白承担了风险。
对外投资本是使企业闲置资金达到最大化利用，从而为企业创造利润的一种方式。为何国有企业运用这一方式不仅达不到预期效果，反而为个人侵吞国有企业资产这种不正当行为创造了便利条件？要回答这个问题，要从国有企业的制度设计找原因。
在经历了三十余年改制进程之后，国有企业在制度设计方面与一般商业企业仍有很大不同。一方面，国有企业内部机构设置上层级繁杂，指令的传达需经过很多级别，信息在多次传递中容易被损耗或扭曲。当国有企业领导层下达进行对外投资决策或相关管理制度时，很难将精神完整地传递到各部门，而各部门在不了解企业领导层的本意或企业自身运行状况的情况下，进行对外投资决策选择就容易产生过度投资和盲目投资的问题。
另一方面，国有企业内部员工很多是子承父业，且形成了较为松散的工作环境，这导致国有企业内部财务制度极为不健全，在这种情况下，打着“对外投资”的旗号，通过财务造假等手段将企业财产转移到个人手中就非常容易。加之国有企业内部仍沿袭高度集权制的领导阶层，部门领导往往具有绝对权利，这就削弱了内部职工监督的作用。即使有少数敢言之士指出来，国有企业内部信息的不流通也使问题很少得到关注，因此国有资产流失、逃避银行债务以及企业间非法借贷等现象层出不穷。
再者，由于国有企业内部各部门直接并无明确的权责界限，这导致对外投资没有明确的负责部门，投资项目运作好坏只与整个企业相关而与单个部门无关，自然不会有部门尽力推动项目顺利发展。且投资项目出现问题后，在向上级反馈的过程中需要耗费很长时间，各部门之间相互推诿进一步降低了问题得到解决的可能性，这就使国有企业的对外投资在后续运作过程中管理极为不完善。
三、改进建议
国有企业内部制度的改革要从两个方面下手，首先是精简机构设置，其次是完善问责制度。但再完善的制度设计也不可避免地存在缺陷，因此还需在改革内部制度设计的基础上，吸取一些对外投资效益突出企业的成功经验，并加强监管以保证各项措施顺利落实。分别论述如下：
1、精简机构设置。国有企业冗杂的机构设置源于高度集中计划经济体制下森严的等级制度，但却不适合市场经济制度的要求。市场经济制度下，很多商业企业实行扁平化管理，较少的层级设置便于信息的传递和反馈，也利于指令下达；一般商业企业内部机构设置上权责明确，如财务部和项目执行部门分离，这就增加了别有用心人士侵吞企业资产的难度，也避免了各部门在出现问题时相互推诿的现象发生。
2、完善问责制度。对外投资项目的责任要落实到各部门、甚至项目负责小组，相关人员的收入与投资项目效益挂钩。这一方面便于相关项目出现问题时可以尽快向决策者汇报，避免出现问题无人解决的尴尬局面；另一方面也使相关部门或小组有动力推动项目顺利进行，国有企业可以从中获取尽可能多的投资收益。
3、制定管理制度。很多商业股份制企业在企业内部制定对外投资管理制度，国有企业也可以根据自身业务发展状况、资金盈余状况制定合适的对外投资管理制度。从公司领导层角度分析当前经济热点，有利于发挥国有企业优势，领会政府部门产业政策趋势，以制定更具发展前景的投资战略。
4、不断调整投资。中国南方航空工业集团自2000年以后，对一些效益较差、无发展前景的投资企业实施“关停并转”，收回大量资金；同时结合国家相关产业政策，积极调整企业战略结构，大力发展国家政策扶持产业。此举无疑有利于优化企业对外投资结构，保持对外投资项目盈利的可持续性，值得国有企业根据自身情况学习发扬。
5、加强相关监管。各项措施能否有效关键在实施，一项好的措施，实施不力或实施过程中发生扭曲都不会达到预期效果，因此在根据以上四点建议采取相应措施后，严格监管以保证其顺利实施也就尤为重要。强有力的监管要做到内部监管和外部监管并进，企业在做好内部自我监管的基础之上，应大力配合外部公共监管；而国有资产管理部门、财政部、审计税务部门、资产评估机构等都应强化对国有企业相关业务的监管，对国有企业和一般商业企业一视同仁，打造一个真正公平的竞争性市场。
（作者单位：厦门万银投资发展有限公司）
注释：
从相关文献看，对外投资有两种不同的界定：一种是指境外投资；另一种是指对除本企业以外的境内外其他单位进行投资。本文采取第二种界定方式。
张福康.国有商业企业对外投资管理中存在的问题及对策.
参考文献：
[1]张福康.国有商业企业对外投资管理中存在的问题及对策.贵州商专学报, 1998(12)
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