内容摘要：在实施统筹城乡发展战略的过程中，“二元分治”的二元结构制度，是必须破解的制约农业和农村发展的制度性障碍。本文将围绕农村制度中带有全局性的核心制度，着重就江苏统筹城乡发展中农村制度创新问题进行探讨，并提出对策性建议。
关键词：江苏 统筹城乡 农村制度 创新
党在遵循经济社会发展规律和正确把握我国现阶段经济社会发展的新趋势和新矛盾的基础上提出了统筹城乡发展的战略，这对于打破“城乡二元结构”，解决“三农”问题，实现城乡均衡发展极具战略意义。“二元分治”的二元结构制度，是必须破解的制约农业和农村发展的制度性障碍，是造成城乡失衡和差别扩大的根本的深层次原因。在党的十七届三中全会审议通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中，就明确把“到2020 年，基本建立城乡经济社会发展一体化体制机制”作为城乡一体化的战略目标。在江苏省2010年一号文件《关于提高统筹城乡发展水平，进一步夯实“三农”发展基础的若干意见》中也把农村制度创新作为进一步推进统筹城乡发展水平的重要抓手。
完善农村土地制度的几个关键问题及对策
（一）农村土地制度创新所涉及的几个关键问题
1.土地产权主体模糊，土地承包权的性质不明确。“按照我国现行法律，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有外，属于农民集体所有。但是‘集体’究竟是哪一级，行使土地管理权力的管理主体究竟是谁，相关法律的规定不是很清楚”（周琳琅，2005），农民集体所有制存在产权主体模糊的问题，而且，现行的土地承包制还没有很好解决农民土地财产权的问题，土地承包权的性质尚不明确，其弊端是无法屏蔽其他利益主体对农民的侵害，致使农村土地所有权的“排他性”极其弱小，从而使《农村土地承包法》赋予农民长期而有保障的土地使用权的立法宗旨无法得到保证。
2.土地征用制度有待于进一步的规范和完善。现存的主要问题有征地的范围过宽，滥用和不规范使用土地征地权，补偿过低，对失地农民不能妥善安置等突出问题，造成了农民利益的受损和权利的侵害。
3.土地流转制度要进一步的健全和创新。一方面，由于在集体内部，成员边界不稳定，因此“土地承包关系稳定”与“承包土地关系变更”的矛盾始终存在，这反映了存在土地使用权流转制度过死，已不适应当前农村人口流动的趋向。另一方面，存在土地流转制度创新不足，阻碍了城乡生产要素的优势互补和农业的适度规模化经营，不能使农民在土地的流转中获益。
（二）江苏统筹城乡发展中农村制度创新的对策建议
1.尝试将农民集体所有制界定为农民按份所有制，把农村集体经济组织明确化，使农村集体土地产权主体具体化和人格化，克服农村土地产权主体模糊不清和实际缺位的问题。要赋予农民包括占有、使用、收益和处分四权统一的完整权力，在农民土地承包权的性质上尝试实现由债权性质向物权性质的转变，以便于从根本上解决土地产权关系中内含的不稳定性，保护农民的土地产权，使农民形成长期预期。
2.要严格界定“公共目的”的外延，严格界定动用国家征地权力的公共利益的范围。对农民实行公平补偿，改变按征地的原用处、以征地前耕地若干年的产值的征地标准，实行以土地的市场价格为依据，参照土地利用形式改变后的土地价格进行完全补偿。要妥善安置失地农民，将单纯的“土地换社保”与其他诸如土地入股等形式相结合，为保护农民的土地权利，将土地用途转化为农民利益提供多重保障。在这方面，江苏昆山实行“征地年薪制”，同时为被征地农民办理养老保险金，实现了土地的双重功能的做法值得借鉴。
3.在土地承包的确地过程中，要充分考虑到承包期的稳定性和人口的流动性的关系问题，改变农村中普遍存在的“生不添，死不抽”的刻板化做法，保障新生代农民的合法土地权益。另外，要创新机制，着力培育土地使用权市场，建立“依法、自愿、有偿”的土地流转机制，实现农村生产资料的最佳配置。扬州市组建土地股份合作社、推进土地股份制和苏州市在农民中大力推行换股、换保、换房的“三置换”的做法值得借鉴。
农村金融制度的困境以及制度的创新探究
（一）农村金融的现状和问题
1.低层次的农业形态，致使商业金融和合作金融缺乏存在和成长的基础。典型的小农经济和小商品经济存在空间分布分散、经济主体生产的分工协作和相互依赖性弱、金融需求额度小、借贷抵押物不足等特征，导致商业金融难以满足经营的规模需要，我们可以从“四大国有银行”作为政策性银行进入农村，在“商业化”改革后退出的现象中理解这一根本性问题。同时，这种状况也阻碍了合作金融的发展，造成农村民间金融盛行的状况。
2.金融市场的分割程度较高。与上面的问题紧密相关的是农村市场形态发育程度低。在农业和农村经济的高度分割的背景下，实现金融市场的衔接，完善农村金融市场主体和竞争机制是缺少现实基础的。
3.存在对政策性金融的依赖。农民通常通过民间互助性的方式获得数额较小的融资，而且其中很大一部分也用非生产性用途，农业和农村的维持性金融和发展性金融更多的是依靠国家和政府的政策性投资。
（二）江苏农村金融制度创新的路径探索
1.推动农业的专业化、产业化、合作化，推动农村经济的小城镇化和区域一体化，是构建农村金融体系，实现江苏农村金融制度创新的基础和根本。“美国农业与农村经济的优势不仅在于它是以大农场为基础，而且在于农村的最小地域单位是小城镇，这使得美国农业和农村经济的资源配置效率处于相对较好的状态”（陈春生，2010）。经验证明，改善农村金融状况的出路不仅仅在金融方面，而在于农业的专业发展与经济空间的布局方面，“可以说推进农业的专业化发展、产业集聚和农村经济的小城镇化，努力提升农业和农村经济的聚集度是解决农村金融问题的基础工作”（陈春生，2010）。
2.探索合作金融的新路子，合理安排政策性金融和商业金融的发展，有效的整合和利用非正规金融。首先，要进一步的对农村信用社进行改制，“苏南模式”中“一级法人制的合作银行模式”就是很好的尝试。同时，要突破对农村信用社组织的路径依赖，进行路径创新。基于江苏农村现有的较好基础，要着力构建农村合作金融体系，其优点是它既可以实现农户的融资需求，又有内在的激励和约束机制，可以将外部金融市场运作内部化，大大降低资金融通的交易成本及风险，而且，它可以通过获得商业信贷以及接受政府的资金投入等途径，成为整合优化农村金融市场的基础。其次，要按照“总量持续增加、比例稳步提高”的要求，加大对农业农村的政策性金融的支持，在履行好政府职能性金融功能的基础上，进一步优化经济扶植型政策金融，将之与江苏的“脱贫攻坚工程”、 “五方挂钩”和“五个一”帮扶机制结合起来，为经济薄弱村和地区的脱贫提供金融支持。同时，要积极探索政策性金融对涉农贷款提供担保的途径，吸引商业金融向农村和农业的流动。最后，要有效的利用和规范非正规金融。非正规金融即“民间金融”，由于它具有诸如相对的信息优势、对抵押物的要求较为灵活、放贷人具有融资成本低和风险管理成本低的优势，尽管其有诸多局限，在农村仍具有较大的生存空间，对其要积极的加以利用和改造。可以通过一定的组织中介，通过将其与正规金融相结合，促进它的发展和提升，同时也可以引导和支持其走向合作制，转化为正规金融，使其规范化。
户籍制度问题及其改革的探究
（一）户籍制度目前存在的主要问题
在统筹城乡发展的当前，以 1958 年颁布的 《中华人民共和国户口登记条例》为法律依据的户籍制度的改革势在必然。其问题具体表现为：第一，户籍制度已成为城乡一体化过程中阻碍人口流动、社会保障和就业等诸多问题的制度壁垒。第二，户籍制度体现了“农民”和“居民”的身份区别，人为的制造和强化了社会不平等因素。第三，户籍制度背后的附加功能，隐藏着巨大的现实利益差别。
（二）江苏农村户籍制度改革问题的策略
1.对户籍制度关涉的附加功能进行配套改革。着重对相关的社会福利制度和社会保障制度进行改革，实现“基本公共服务均等化”， 使劳动就业、子女入学、住房分配、 保险政策、社会福利等与户口脱钩，逐步剥离附加于城乡户籍之上的机会与待遇差别问题， 以体现社会身份与“国民待遇”的平等性，这是户籍制度改革的基础。
2.加快落实放宽江苏中小城市、小城镇特别是县城和重点中心镇落户条件的政策，以准入条件取代计划管理，实行居住地登记户口制度，积极引导农民有序向城镇转移。无锡市2003年城乡居民实行统一的户口登记制度以来，已有200多万农民转变为市民身份。
3.考虑到其他配套改革以及就业、治安和资源等问题，防止大城市角落出现大批“贫民窟”，江苏的大城市可根据本地情况逐步稳妥的放宽准入条件，促进符合条件的农业转移人口在城镇落户并享有与当地城镇居民同等权益。也可以根据国家发改委 《关于 2010年深化经济体制改革重点工作的意见》的精神，尝试实行弱化了传统户籍概念的居住证制度。
社会保障和就业制度问题探究
（一）社会保障和就业中的突出问题
农村社会保障和社会福利的项目、额度和覆盖范围要进一步的得到完善和健全。农村在社保方面存在项目不全，保障层次相对较低，原有的社会保障传统优势逐步瓦解的状况，在公共资源的占有和社会福利的享有方面，与城镇居民存在较大差距。此外，农民工以及失地农民在就业时，要考虑到解决城乡社会保障制度之间的衔接问题。失地农民的社会保障和就业问题。随着城市化、城镇化的推进，强行征地造成了大量的失地农民，如何解决他们的社会保障和就业问题比较棘手。
（二）完善江苏农村社会保障制度和就业制度的途径
1.要统筹考虑城乡就业和社会保障问题。可尝试建立与城市居民在缴费和保障水平标准不一，而在机制上一致的社会保障制度。逐步提高农村社会保障水平，健全完善农村社会保障体系。其次，要优先提高农村低保标准，巩固和完善新型农村合作医疗制度，加快建立新型农村社会养老保险制度。最后，考虑到劳动力的流动，还要做好新型农村合作医疗、农村医疗救助、城镇居民基本医疗保险、城镇职工基本医疗保险制度的政策衔接。
2.对于失地农民，要进一步完善农民个人缴费、 集体补助、 政府补贴三方筹资的社会化保障新机制，失地农民的社保基金可主要由在土地市场化配置前提下的征地赔偿费和土地流转后的增值收益构成，同时也包括社会捐赠和政府拨款。昆山就建立和完善了以低保、 基本养老、 基本医疗、 征地补偿、 拆迁补偿为主体的农村“五道保障”体系。对于其就业，在制度层面而言，首先，要加强农民技能培训，增加资金投入，整合培训资源。大力开展农村劳动力转移培训、农民创业培训和农业实用技术培训，提高农民就业创业能力，为此要完善农村劳动力转移技能培训制度，加快建立培训、鉴定、就业“三位一体”的农民培训补助机制。其次，建立城乡平等的就业制度。把政府促进就业的责任体制、公共就业服务体系、就业培训网络、城镇就业政策向农村延伸，促进农村劳动力多渠道转移就业，建立健全农民就业失业登记制度、求职登记制度、农村困难家庭就业援助登记制度。最后，完善和健全农民工社会保障制度，推进工伤保险全覆盖，条件成熟的可将农民工纳入城镇职工基本医疗保险。进一步落实农民工基本养老保险关系转移接续办法，有条件的城市可将有稳定职业并在城市居住一定年限的农民工逐步纳入城镇住房保障体系。
参考文献：
1.周琳琅.统筹城乡发展：理论与实践.中国经济出版社，2005
2.陈春生.城乡经济一体化与农村金融发展.中国社会科学出版社，2010