摘 要：基层社会管理离不开信访工作创新。信访解决纠纷机制有其合理性，将会在一定范围内继续存在，但这种解决模式不应当是一种常态，只能是社会转型时期的一种纠纷解决措施。因此，应当通过信访本身具有的权利表达功能将这些政策性纠纷导入常规性的纠纷解决渠道，不断推进信访工作制度化、规范化和法制化建设，不断推进信访工作制度化创新。
关 键 词：基层社会；信访工作；法制化建设；制度化创新
中图分类号：Ｄ６３２．８ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１２）０３－００６０－０４
收稿日期：２０１２－０１－０８
作者简介：夏周青（１９５７―），男，海南东方人，中共海南省委党校新东方杂志社编辑部主任，研究方向为编辑出版学、社会学。
信访工作是党和政府联系群众的重要渠道，是为人民群众排忧解难的工作，是人民群众行使民主权利的重要途径，也是构建社会主义和谐社会的基础性工作。从短期看，信访解决纠纷机制有其合理性，将会在一定范围内继续存在。从长期看，这种解决模式不应当是一种常态，只能是社会转型时期的一种纠纷解决措施，应当通过信访本身具有的权利表达功能将这些政策性纠纷导入常规性的纠纷解决渠道，如诉讼、仲裁、协商、调解等。实践表明，基层社会矛盾的化解离不开信访工作的创新以及信访工作制度化、规范化和法制化建设的积极推进。
一、我国信访工作迈入了法制化、规范化轨道
改革开放之初，信访工作从指导思想到工作机构、工作制度都难以满足“十年动乱”后历史遗留问题过多的现实需要。中央根据当时的形势和任务，于１９７８年９月和１９８２年２月先后召开了第二次和第三次全国信访工作会议，要求各地、各部门进一步抓紧落实党的政策，解决历史遗留问题，做好善后工作。
随着改革开放的不断推进，出现了许多新情况、新问题。各级党委、政府与时俱进，不断推进信访工作制度化、规范化和法制化建设。１９８２年４月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《党政机关信访工作暂行条例（草案）》。１９８９年１１月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强信访工作的通知》， 明确了新形势下信访工作的指导思想、工作任务和原则方法。１９９５年１０月，中央召开第四次全国信访工作会议，提出加强和改进信访工作的措施，强调信访工作必须服从服务于全党全国工作大局，在正确处理改革发展稳定三者关系中发挥应有的作用。同时，国务院颁布我国第一部信访工作行政法规――《信访条例》，标志着信访工作迈入了法制化、规范化轨道。
跨进新世纪，社会上长期积累的深层次矛盾和问题开始显现，并通过信访渠道反映出来，人民内部矛盾进入凸显期。中央审时度势，先后召开第五次和第六次全国信访工作会议，明确了“信访形势怎么看、信访工作怎么干”的问题，确立了以中国特色社会主义理论为指导，以服务党和国家工作大局为中心，以维护群众合法权益、及时反映社情民意、促进社会和谐稳定为目标，实现信访工作新格局、新秩序、新机制和制度化、规范化、法制化的总体工作思路；明确了信访工作是党和政府的一项重要工作，是构建社会主义和谐社会的基础性工作，是为人民群众排忧解难的工作，是党的群众工作的重要组成部分；明确了“属地管理、分级负责”和“谁主管、谁负责”的信访工作原则，形成了统一领导、部门协调，统筹兼顾、标本兼治，各负其责、齐抓共管的信访工作新格局。各地、各部门深入贯彻落实中央的决策部署，把信访工作作为一项政治任务摆上了更加突出的位置。广大信访干部坚持从解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题入手，全力解决问题、化解矛盾。经过不懈努力，推动了信访形势的持续好转，为经济社会发展创造了良好环境。
２００５年１月，国务院修订并颁布了新的《信访条例》。随后，国家信访局制定下发办理群众来信、接待群众来访、督查督办等方面的工作规则，各地也相继制定了与之配套的法规和制度，绝大多数省份都颁布实施了信访工作法规；６０多个中央和国家机关或单位修订出台了信访工作办法、规则，形成了比较完整的信访工作法规制度体系，为扭转当时信访工作被动局面、依法处理信访问题发挥了重要作用。２００７年３月，中共中央、国务院下发《关于进一步加强新时期信访工作的意见》，实现了在更高层面对信访工作的指导，成为信访工作发展史上具有里程碑意义的重要文献。２００８年７月，中央纪委下发《关于违反信访工作纪律适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》。监察部、人力资源和社会保障部、国家信访局联合下发《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》，从制度层面强化了信访工作责任。这是新中国成立以来第一次就信访工作责任追究作出专门规定。
２００９年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发《关于领导干部定期接待群众来访的意见》（以下简称《意见》）等文件。《意见》指出，领导干部定期接待群众来访要及时就地化解矛盾。推进信访工作重心下移、关口前移，努力把矛盾化解在基层、把问题解决在当地。领导干部定期接待群众来访的主要方式方法有：⑴公示。各地区、各部门要根据实际情况，采取适当方式，在一定范围内对接访领导干部的姓名、职务、分管工作以及接访的时间、地点、形式等情况进行公示，方便信访群众了解和参与。⑵接访。根据情况可以采取定点接访、重点约访和带案下访等多种方式进行。⑶包案。对群众反映强烈的突出问题，要实行领导包案，并落实包掌握情况、包思想教育、包解决化解、包息诉息访的“四包”责任制。包案情况要通过适当方式予以公开，接受群众监督。⑷落实。要把领导干部接访的重点定位在“事要解决”上，努力在“案结事了”上狠下功夫。要综合运用政策、法律、经济、行政、社会救助以及思想教育等手段，促使问题得到有效解决。领导干部定期接待群众来访的基本要求是：⑴热情负责地接待群众。要带着责任和感情耐心听取来访群众的诉求，想方设法解决群众反映的问题，做到“件件有着落、事事有回音”，决不能推诿扯皮、敷衍塞责。⑵认真解决突出问题。要抓住重点和关键，着重解决案情复杂、久拖未决的疑难问题，着重解决责任主体难落实、工作难度大的复杂问题，着重解决涉及政策层面、需要完善相关规定的重大利益矛盾和突出问题。⑶严格依法按政策办事。决不能为求得一时一事的解决而突破法律法规和政策规定，出现新的问题。⑷及时就地化解矛盾。要按照属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的信访工作原则，强化地方和职能部门的主体责任，落实首办责任制；夯实基层基础，推进信访工作重心下移、关口前移，努力把矛盾化解在基层、把问题解决在当地。⑸强化思想疏导工作。在认真解决群众合理诉求的同时，要积极引导群众正确理解党的方针政策，正确行使公民权利、履行公民义务，理性合法地表达诉求，自觉维护信访秩序。
信访工作的法制化、规范化路径是强化思想疏导工作，思想疏导工作做得到位，社会矛盾的化解就顺利，基层社会的管理就有序。为了加强和创新社会管理，２０１１年夏，中共海南省委群众工作部正式成立，这是全国第一个省级层面的群众工作部，海南省信访局升格为正厅级单位，作为主管全省信访工作的省政府工作部门，与中共海南省委群众工作部合署办公，履行党的群众工作和信访工作双重职责。这是行政管理体制改革在海南的“先行先试”，同时标志着我国政府以群众工作统揽信访工作开始进入全新的阶段，也体现了我国信访工作的制度化推进。
二、当前信访工作面临的问题
领导干部定期接待群众来访，是坚持中国共产党的群众路线、密切联系群众的具体体现，是正确处理人民内部矛盾、提高党的执政能力的具体体现，对于深入贯彻落实科学发展观，坚持立党为公、执政为民，促进社会主义和谐社会建设，具有十分重要的意义。
当前，我国正处在矛盾多发的特殊社会发展阶段，信访总量仍在高位运行，深层次的问题不断产生，不和谐的因素大量存在且解决的难度越来越大。一是信访主体成分多元化。信访主体日趋多元化，涉及社会各个阶层。上访人员已从以农民、下岗职工、企业离退休人员为主的比较单一的群体，向教师、军队转业干部、市民等各类社会群体转变。二是信访总量有所下降，但仍在高位运行。经过各系统、各部门的共同努力，近年来，全国信访总量呈下降趋势，但全年如果加上各系统、各部门及县以下各级机构受理的群众信访，数量更大，而且其中有多年积累的问题，其解决的难度越来越大，新的问题仍在不断产生，深层次的矛盾逐渐呈现。三是信访问题涉及面广，结构性矛盾突出。四是信访形式以走访为主，过激行为时有发生。五是非理性信访行为已成为影响社会和谐稳定的重要方面。六是从成本上看，政治、经济、人力成本巨大。各地区、各部门为了尽快“消肿”，往往会派出大量人员驻京截访和接访。不管上访者是否有理，只要上访人答应离京，什么条件都尽量满足。目前社会上种种情况表明，社会不和谐因素仍大量存在，有些矛盾还相当尖锐和激烈，已成为影响社会和谐度的突出问题。
上述问题的存在，原因是多方面的，有上访群众法制意识淡薄的原因，也有相关部门对群众宣传教育疏导力度不够的原因，还有相关法律法规欠缺的原因。
因此，在加强和创新社会管理工作中，要想妥善化解基层社会矛盾，首要的是信访工作创新。
三、信访工作的七大创新
群众上访，很多时候是因为政策制定存在问题。因此，要想减少上访，有效化解基层社会矛盾，科学地制定政策是第一步。这包括两层含义：一是制定的政策应客观、中立、平等；二是制定的政策应全面、细致、富有前瞻性，程序科学，逻辑清晰，无明显漏洞。有些政策要先在局部进行试点，在实践中不断完善，取得成功经验后再逐步推广，同时信访工作还要在以下方面不断创新。
⒈转变理念。之所以有这么多人上访，是因为一些地方政府及其政府官员缺乏为人民服务的公仆意识。有些地方的政府官员对信访工作不可谓不重视，但他们不是从正面重视并解决群众反映的实际问题， 而是以稳定为名，对群众上访横加阻拦，采取种种方法和手段，把群众的意见和不满压制下来。只要有人上访，就动用警察押回。有些地方把所谓越级上访作为破坏稳定的一个重大因素，能堵则堵，能压则压。
实现信访工作创新，要求信访干部要真正怀着深切的爱民之心倾听上访群众的意愿和诉求，将心比心、设身处地站在群众角度换位思考，帮助群众解决实际问题。要以对党和政府负责、对人民群众负责、对社会负责的态度，拿出实打实、硬碰硬的举措，扎扎实实地解决信访问题，力求做到“发现得早、化解得了、控制得住、处置得好”。责任要落实，各级领导干部要人人抓信访，坚持“一岗双责”、“党政同责”，不推、不躲，迎难而上，切实把信访工作视为己任。此外，还必须解决片面发展观、片面政绩观和片面和谐观的问题。牢固树立科学、正确的理念；要促使干部树立正确的和谐观，即以竞争和多样性为基础的和谐观，实现社会和人的全面发展。
⒉畅通渠道。为从源头上减少信访问题，要关口前移、重心下移，加强基层信访工作，变上访为下访，从职工群众最不满意的地方抓起。当前“微博信访”类型呈现出多元化趋势，但主要集中在反映案件处理不公、案件办理效率低和效果差、司法作风问题、司法腐败、违法征地、强制拆迁等方面。同时，信访人为达到目的极尽所能，往往采取较为极端的方式以引起大家的关注。针对网民诉求或“微博信访”，各级信访干部在思想上一定要高度重视，微博舆情处理部门应及时将相关问题反馈给各部门，由各部门分别进行处理，并将处理意见通过微博、电话、走访等形式进行回馈。
⒊规范流程。要健全和完善科学规范的受理、交办、督办、回复群众信访事项的工作规则和制度，确保信访事项得到及时妥善处理。一是及时公示。要向群众告知接访的时间、地点和形式。二是登记预约。在信访局群众来访接待室，安排工作人员专门负责来访群众的登记工作。对登记后的信访案件进行分类梳理，根据案件性质和群众意愿，及时安排接访时间和接访领导。三是接前会商。为保证接访效果，对登记预约的信访案件，由接访领导召集有关部门负责同志提前对群众反映的问题进行研究，形成初步答复意见，避免接访活动流于形式，使接访过程变为解决问题和做好群众思想工作的过程，力促“事要解决”。 对违反信访行政条例规定办理信访事项的行为，要加大监督力度，限期予以纠正，使信访工作真正成为维护人民群众根本利益的工作。
⒋讲究方法。做好信访工作，方法要讲究，坚决纠正工作中的简单粗暴和“冷、横、硬”等现象。有些地方政府只重视保护大的投资商的要求和利益，对群众的困难视而不见， 根本不听取群众意见。群众反对，指责群众没有长远目光，要求他们经受改革阵痛；群众向上级反映情况，不是耐心说服，认真反思，而是以所谓妨害公务为名，出动警察和保安甚至将群众拘留、判刑，最后导致矛盾无从解决。当然，对无理取闹、违法上访以及有组织、有预谋煽动群众闹访和严重扰乱社会秩序、造成恶劣影响的，要依法严厉打击，决不手软；对有理由的信访要依法坚决给予迅速解决。
⒌坚持标准。群众满意是检验信访工作的标准。群众反映的问题是否得到了有效解决，要看是否达到了群众满意。办理信访事项，如果仅把结案标准定位在走完程序、政策答复和简单安抚，而不去认真解决问题，群众就不会满意。要达到群众满意，在工作中就必须加强对信访事项办理情况的督促检查，通过严格的督查推动工作措施的落实；对当事人不满意、群众反映强烈的案件要进行审查评议，评判是非对错，找出问题症结，提出评查意见和责任追究建议；对已经报结的事项，要直接回访当事人，了解反映的问题是否得到解决，群众是否满意，对群众不满意的问题，必须进行重新处理。
⒍强化职能。胡锦涛总书记明确指出：“在当前社会矛盾多发的情况下，信访问题是回避不了的，信访工作必须坚持不懈地抓下去。”因此，要抓好信访工作，必须强化两方面的责任，即信访工作机构的责任和有权处理信访问题责任机关的责任。同时，强化信访工作机构的三大职能：一是畅通和拓宽信访渠道，二是强化监督，三是加强协调指导。奖罚要严明，坚持信访工作一票否决制，对工作有力、有效的要表扬奖励；对推诿扯皮、躲躲闪闪致使问题恶化，影响党和政府形象的要严肃处理，切实以良好的精神面貌和扎实的工作作风， 进一步做好信访工作。
⒎健全机制。针对当前群众反映强烈的问题及社会存在的突出矛盾，应按照构建社会主义和谐社会的要求，遵循平等、公正、全面的原则，尽快完善和建立相关机制。一要建立排查、预防预警的工作机制，二要建立政策出台的稳定风险评估机制，三要建立突发事件处置机制。当前，应根据信访工作的特点，尽快建立一种以信访数量、内容、形式为主要参照系数的社会和谐度测评体系。建立这种测评体系，不仅有利于量化对一个地区及干部的综合考核，体现考核的科学性、公正性，而且有利于对一个地区的和谐状况及时敲响警钟，使其采取有效措施，妥善化解基层社会矛盾，促进社会的和谐稳定。
【参考文献】
［１］风笑天．社会学研究方法［Ｍ］．中国人民大学出版社，２００５．
［２］俞可平．治理与善治［Ｍ］．社会科学文献出版社，２０００．
［３］科塞．社会冲突的功能［Ｍ］．华夏出版社，１９８９．
［４］刘小冰．国家紧急权力制度研究［Ｍ］．法律出版社，２００８．
（责任编辑：高 静）
Ｐｅｔｉｔｉｏｎ Ｗｏｒｋ ｏｆ Ｂｕｉｌｄｉｎｇ ｔｈｅ Ｌｅｇａｌ Ｓｙｓｔｅｍ ａｎｄ ｔｈｅ Ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌｉｚａｔｉｏｎ
ｏｆ Ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ ｉｎ ｔｈｅ Ｓｏｃｉａｌ Ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ
Ｘｉａ Ｚｈｏｕｑｉｎｇ
Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｔｈｅ ｇｒａｓｓ－ｒｏｏｔｓ ｓｏｃｉａｌ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｃａｎ ｎｏｔ ｂｅ ｓｅｐａｒａｔｅｄ ｆｒｏｍ ｔｈｅ ｐｅｔｉｔｉｏｎ ｗｏｒｋ ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ．Ｐｅｔｉｔｉｏｎ ｄｉｓｐｕｔｅ ｒｅｓｏｌｕｔｉｏｎ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ ｈａｓ ｉｔｓ ｏｗｎ ｒａｔｉｏｎａｌｅ，ａｎｄ ｗｉｌｌ ｃｏｎｔｉｎｕｅ ｔｏ ｅｘｉｓｔ ｗｉｔｈｉｎ ａ ｃｅｒｔａｉｎ ｒａｎｇｅ，ｂｕｔ ｔｈａｔ ｓｏｌｕｔｉｏｎ ｍｏｄｅ ｓｈｏｕｌｄ ｎｏｔ ｂｅ ａ ｎｏｒｍａｌ，ｏｎｌｙ ｄｕｒｉｎｇ ｔｈｅ ｓｏｃｉａｌ ｔｒａｎｓｆｏｒｍａｔｉｏｎ ｏｆ ａ ｄｉｓｐｕｔｅ ｒｅｓｏｌｕｔｉｏｎ ｍｅａｓｕｒｅｓ．Ｔｈｅｒｅｆｏｒｅ，ｓｈｏｕｌｄ ｔｈｅ ｐｅｔｉｔｉｏｎ ｉｔｓｅｌｆ ｈａｓ ｔｈｅ ｒｉｇｈｔ ｔｏ ｅｘｐｒｅｓｓ ｔｈｅｓｅ ｐｏｌｉｃｙ ｄｉｓｐｕｔｅｓ ｉｎｔｏ ｃｏｎｖｅｎｔｉｏｎａｌ ｄｉｓｐｕｔｅ ｒｅｓｏｌｕｔｉｏｎ ｃｈａｎｎｅｌｓ ａｎｄ ｃｏｎｔｉｎｕｏｕｓｌｙ ｐｕｓｈ ｆｏｒｗａｒｄ ｔｈｅ ｐｅｔｉｔｉｏｎ ｗｏｒｋ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌｉｚａｔｉｏｎ，ｓｔａｎｄａｒｄｉｚａｔｉｏｎ ａｎｄ ｂｕｉｌｄｉｎｇ ｔｈｅ ｌｅｇａｌ ｓｙｓｔｅｍ，ａｎｄ ｃｏｎｔｉｎｕｏｕｓｌｙ ｐｕｓｈ ｆｏｒｗａｒｄ ｔｈｅ ｐｅｔｉｔｉｏｎ ｔｏ ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌｉｚｅ ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ．
Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ：ｇｒａｓｓ－ｒｏｏｔｓ ｓｏｃｉｅｔｙ；ｐｅｔｉｔｉｏｎ ｗｏｒｋ；ｂｕｉｌｄｉｎｇ ｔｈｅ ｌｅｇａｌ ｓｙｓｔｅｍ；ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌｉｚｅｄ ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎ