摘 要：政策变迁通过对政策目标、政策内容、政策手段等某一方面或几个方面的调整，使政策合理化。任何政策都不可能一成不变。可以说，政策变迁贯穿于每个政策过程；并且政策变迁本身就是政策过程的一个子循环。所以，政策变迁是对现行政策进行的变革活动。可能引起政策变迁的原因是多方面的，如：政策主体主观认识的变化、政策自身缺陷的显现等。针对中国政策实践和相关理论研究的实际，既要加强对政策变迁问题的探讨，又要为合理的、必须的政策变迁创造条件。
关 键 词：政策变迁；政策过程；政策实践
中图分类号：Ｄ６３－３１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１２）０３－００２５－０４
收稿日期：２０１２－０１－２０
作者简介：关静（１９８２―），女，辽宁朝阳人，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）公共管理教研部讲师，研究方向为公共政策与城市发展研究。
西方政策变迁研究的兴起，是理论与实践发展的共同需要。传统的政策循环论普遍忽视对公共政策变迁的研究，并且以林德布罗姆为首的政策科学家早期进行的研究存在的缺陷使得在理论上对公共政策变迁进行的研究，具有必要性和紧迫性。
自２０世纪５０年代以来，以林德布罗姆为首的政策科学家提出了渐进主义政策变迁模型。该模型认为，政策过程是一个不断修正、渐进变化的过程；政策变迁是自然要发生的。政策在执行过程中，政策环境的变化、政策问题的转化等因素导致了政策变迁的发生。但是这种模型对政策变迁的解释存在着一定的缺陷，该模型认为政策变迁完全是一个政治冲突和方案冲突的过程。这种观点不足以描述和解释所有的政策变迁现象，否定了由政策学习引发的政策变迁。
对政策变迁的研究是政策实践发展的需要。首先，政府需要审视政策的历史变迁，探索并归纳其表现出的内在规律性，总结经验教训，为以后的政策制定提供基础。其次，从实践上来看，自２０世纪７０年代以来，社会的不确定性增加。政府政策运作的社会经济环境发生急剧的变化，迫切要求政策系统改变现行政策以适应现实的要求，于是导致了多种政策的变迁。如表中莱斯特等人对西方政策变迁研究的大致轮廓的归纳：［１］（ｐ２６１）
政策变迁的研究现状
一、政策变迁的界定
安德森较早提出对政策变迁的界定。所谓政策变迁是指以一个或多个政策取代现有的政策，包括新政策的采行和现存政策的修正或废止。而政策变迁可能以以下三种形式出现：⑴现有政策的渐进改变；⑵特定政策领域内新法规的制定；⑶选民重组选举之后的重大政策转变。［２］（ｐ１６５）安德森对于政策变迁的界定，描述了政策变迁的结果，即新旧政策间的更替；并没有把政策变迁放在整个政策过程中去考察，也没有体现变迁过程本身的特性，如变迁方式、变迁内容等。
从政策过程实践的角度来看，政策主体通过政策评价获得实施中的现行政策效果的信息后，必须对该项政策的去向做出判断和选择。可能的选择有：政策补充、政策修正和政策终止。［３］（ｐ２１５）无论做出怎样的选择，都是对现行政策的调整，都引起了现行政策的变迁。与安德森对政策变迁结果的描述相对比，陈庆云对政策变迁的界定则是把政策变迁放在整个政策过程中进行考察的，突出了政策评估对政策变迁的引发作用，并认为政策评估还是选择怎样的变迁方式的依据。但是在政策实践中，政策的变迁并非都是由评估引发的。比如：由于决策者个人判断的变化也可能引起政策变迁。
有学者用“政策调整”来描述政策的变迁过程。张国庆认为：“政策调整是政策过程中不可缺少的环节。任何一项政策都需要做出一定的调整以适应情况的变化。人们在制定政策时，对影响政策的因素及政策产生的可能结果都不可能认识得很全面，因此，随着人们对政策问题认识的深化，对政策本身做出相应的调整亦是必然。这是从狭义的政策分析的角度来说的。从政治性公共政策的角度来看，决定政策的各种因素的变动，如利益关系的变化，政治组织力量对比的变化，制度环境的变化等，也会要求政策做出相应的调整。”［４］（ｐ３８４－３８５）对政策变迁的这种界定只是对于变迁原因的探讨，显然是不够完整的。
也有学者认为：“所谓政策变迁是指不同政策间的替代与转换过程。从动态均衡的角度看来，可以将政策变迁过程分为政策失衡、政策创新、政策均衡三个阶段。通过这三个环节揭示出政策变迁过程中，政策从原有均衡状态演变为失衡状态，再通过创新变革向新的均衡状态转变这一规律。”［５］这一定义仅仅是在单纯地探讨政策的变迁过程，并且把变迁过程分为三个阶段，这是典型的“阶段论”。
概括地说，政策变迁是对现行政策进行的变革活动。政策变迁意味着，由于受到外在条件或内在因素的影响，很少有政策一直维持不变的形态，而是在持续不断地变化。政策变迁不仅是政策过程中的一个环节，它本身也是一个过程，这个过程的主题是变革现行不合理政策。在这个过程中，包含以下要素：政策变迁的原因、变迁经历的结果阶段以及变迁的结果。
在对公共政策问题的研究过程中不乏理论模型的构建和运用，其中，对政策变迁问题最具解释能力的模型就是萨巴提尔提出的倡导联盟框架。萨巴提尔的倡导联盟框架强调，在一定程度上应该把政策过程看成是政策倡导者的联盟，联盟形成联盟的纽带是某种共同的信仰。这就是倡导联盟框架最核心的内容。“政策倡导者是那些来自各种职位的人们，比如选任的官员、政府机构的官员、利益集团领袖、研究者等，他们分享着一个由一系列基本价值、关键性的假定和问题意识所构成的特定的信仰系统，并在一定时期内在很大程度上协调一致地行动”。［６］（ｐ１０５）
倡导联盟框架的理论基点在于，在政策领域的政策共同体中，利益集团是有组织的。在倡导联盟框架的典型模型中，２－４个有着共同价值和信仰的倡导联盟形成了一个特有的政策领域。这些联盟既包括国家的行为者，也包括社会和各级地方政府的行为者。一般来说，倡导联盟形成联盟的纽带是某种共同的信仰，这种信仰通常又是建立在对某个有着共同利益的公共问题的共识的基础之上。因此，倡导联盟一般是比较稳定的，因为各个集团走到一起，不仅是共同利益的驱使，也是共同知识和信仰使然。这些集团以他们的共同价值和信仰为基础加入政策辩论，对解决方案进行竞争和妥协。倡导联盟间的竞争由政策经纪人居中调停，因为这些政策经纪人在问题解决中有着利害关系，或者因为政治和睦能给政策经纪人带来好处。在不危及倡导联盟的核心价值和信仰时，政策经纪人经常可以成功和解倡导联盟间的纠纷。但如果倡导联盟的分歧过大，集团间的信仰体系中无法形成妥协，政策变迁就不大可能出现。根据倡导联盟框架的解释，政策变迁既是联盟间竞争的结果，也是联盟外部所发生事件影响的结果。任何模型都是建立在一定实践基础上的，而模型的应用又必然回到对实践问题的关注和解释。所以，模型的建立――应用――完善是一个周延的过程。
二、发生政策变迁的原因
政策变迁可以由很多原因引发，如：政策主体主观认识的变化、政策自身缺陷的显现、政策问题的变化、政策目标的变化、政策环境的变化、政策失效以及为了避免政策终结引起的政策变迁。正确认识政策变迁的原因，才能找到问题的症结，促进政策变迁的顺利实现。
（一）政策主体主观认识的变化
政策主体直接参与政策过程的各个环节，政策主体的主观认识指导其行为。因此，政策主体主观认识的变化必然影响到政策的变迁。
政策客体是政策的作用对象，一方面，可以通过公共参与渠道参与到政策的制定过程；另一方面，更是政策实施的直接“承受”者。政策客体对于政策的认可程度、接受程度和配合程度，在很大程度上决定了政策能否顺利实施。而政策客体对于政策的态度，是根据其主观认识来加以判断的。
在现实生活中，客观事物总是复杂多变的，而人们的主观认识能力并不是万能的。这样，就不可避免地出现由于认识上的误差而造成的在政策制定、执行等过程中出现的不同程度、不同方面的问题。那么，随着人们主观认识能力的不断提升，对于客观世界的认知不断丰富和深入，便会逐渐认识到已经存在的问题并加以化解。这就是主观认识的变化引起的政策变迁。另外，政策学习是引起政策主体主观认识变化的重要途径。
（二）政策自身缺陷的显现
一项政策制定出来很难做到尽善尽美，是因为其自身的缺陷很可能没有被发现。当政策自身缺陷显现后，就会引起政策主体的关注和重视，并采取措施对其进行改进时，政策变迁就会随之发生。
政策自身的缺陷可能是多方面的：政策目标不合理、政策内容不明确或者不具可行性、相关政策间缺少协调配合以及政策缺乏稳定性等。
政策自身的科学性、合理性和可行性是影响政策变迁的最核心的因素。但是，政策一旦制定出来并加以实施就应该保持相对的稳定性，在政策目标达成之前，不应轻易变更。朝令夕改，变换频繁，不仅会丧失政策的严肃性，而且会使政策执行者和公众感到无所适从，影响对政策的信任和执行政策的坚定性，从而导致偏离初始政策的目标。这就要求政策制定者在确定政策方案前，要充分认识政策问题，广泛汲取各方意见，搜索多种可选方案，通过客观的推理论证，最终确定最恰当的实施方案。
（三）政策问题的变化
现代社会生活的丰富使社会问题更加纷繁复杂，问题之间还可能存在千丝万缕的联系。某一问题的出现，很可能会引起其它问题的产生或显现。政策问题是政策过程的起点，同样也可能成为政策变迁这一子循环的起点。即使在政策制定之初对于政策问题已有充分的认识，但新问题的出现、矛盾的加深、关系的复杂化同样会使原有政策变得应对不当，甚至无法应对。
在政策实施的过程中，不仅应该关注政策的执行情况，更应该关注的是政策实施的效果，即对政策问题的化解、解决程度。这个过程就是对问题发展趋势的观察和监控，由此及时地发现新问题，适时地对政策进行调整。
（四）政策目标的变化
政策目标是一项政策最基础的要素。政策方案的制定和选择、政策的实施以及政策的评估都以政策目标为导向。政策目标发生变化，必然导致政策过程所有环节做出相应的调整，这本身就是一个政策变迁的过程。
政策目标是多层次的，有宏观的目标，也有具体的目标；同样，政策也是分层面的，元政策、基本政策和具体政策都会有各自的政策目标。任何政策层面上、任何层次的目标的变化，都可以引起一定程度和范围内的政策变迁。
（五）政策环境的变化
复杂的政策系统只是社会大系统的一个子系统。在社会大系统中，政策系统与其它子系统相互影响，并受到整个大系统的影响甚至控制。除政策系统以外的所有事物和关系的总和便是政策环境。政策问题在政策环境中产生，政策环境为政策方案的制定和实施提供各种资源。因此，政策环境是政策过程的前提和依据，也是政策过程顺利进行的保障。
政策环境的变化可能是多方面的：政治环境的变化、经济环境的变化、社会心理环境的变化、自然生态环境的变化等。任何一种环境的变化，都直接作用于政策系统，使政策过程的前提、依据和保障发生改变。尤其是政策过程的所有环节都需要一定的资源作为支撑。但政策资源不是永恒不变的，如国家财政能力的提升、科学和教育的发展、人力和技术资源的提高等都可以为政策过程提供更丰富、有利的资源，使政策实施步骤简化、成本节约，这也是一个政策变迁的过程。
（六）政策失效
政策失效也是引起政策变迁的最常见的原因。一项政策没有达到其政策目标，或者对与要解决的政策问题没有发生预期的作用，都可以说是政策的失败。
三、政策实践中对政策变迁的把握
政策变迁是政策实践过程中不可避免、却往往被忽视的重要环节。这种对政策变迁重视和认识的缺乏，是相关理论研究缺乏的必然结果。针对中国政策实践和相关理论研究的实际，必须加强对政策变迁理论的认识，并且为政策变迁实践创造条件。
（一）处理好政策稳定和政策创新的关系
任何事物都处于不断的变化发展中，政策实践也不例外。政策稳定是政策实践的不断发展的基础，政策创新则是政策实践发展的动力。政策稳定和政策发展更是一个有机整体，既存在矛盾，又相互联系。政策稳定不等于恪守陈规，而是在稳定中有所创新；政策创新也不等于朝令夕改，而是通过创新来提供更优质的政策，进而实现政策系统的稳步发展。在政策实践中，能否处理好两者的关系将直接影响到政策实践的发展。
（二）为合理的、必需的政策变迁创造条件
为合理的、必需的政策变迁创造条件，需要形成一个合理的政策机制，包括政策制定、执行、评估等环节的机制建设。
⒈责任追究制度。政策主体是权、责、利的统一体。要明晰责任，健全完善的首长负责制、目标责任制、岗位责任制，确保每个政策主体都能够明确自己应该做什么、怎么做。对政策的效果及时了解和恰当评价，明确是政策制定的失误还是政策执行的偏差，并追究相关政策主体的责任。
⒉政策评估机制。评估是检验政策结果的必要途径及政策调整的重要依据。要提高对政策评估工作重要性的认识，建立独立的政策评估组织，明确政策目标、精选评估对象，引进科学的评估理论、方法和技术，建立健全政策评估的信息系统，推进政策评估的制度化。
⒊政策主体与客体间的沟通、协调机制。要在政策实践中了解民情，体现民意。引导、组织、调动民众的智慧和创造力，拓宽民众参与渠道，提高公民对公共政策的关切度和认可度。并且提供有效的途径使公众参与政策结果的考核和业绩评价等。建立公众参与的监控机制与纠偏机制。
（三）为政策实践提供有针对性的政策变迁理论依据
加强对政策变迁理论的认识和探讨，有利于促进合理的、必需的政策变迁的顺利实现。在今后的理论研究中，可以从以下两个方面着手：
⒈借鉴西方政策变迁研究成果。首先，建立符合中国政策变迁研究实际的理论模型。运用中国政策变迁的案例，对西方政策变迁研究的相关理论模型进行经验检测，观察和分析其研究假设是否成立或是否存在新的结论，以便于对相关理论模型进行修正。其次，对中国政策变迁的综合模型也要进行经验验证和整合修正。
⒉针对中国政策变迁实践进行深入研究。在认识了政策变迁一般性理论的基础上，考察中国政策变迁实践，揭示其特殊性，包括政策变迁的影响因素、方式、程度、结果等问题。结合中国政策变迁实践的特殊性，采取有针对性的措施促进政策变迁的进行。
【参考文献】
［１］［２］（美）詹姆斯?Ｐ?莱斯特，小约瑟夫?斯图尔特．公共政策导论（英文版）［Ｍ］．中国人民大学出版社，２００４．
［３］陈庆云．公共政策分析［Ｍ］．北京大学出版社，２００６．
［４］张国庆．公共政策分析［Ｍ］．复旦大学出版社，２００４．
［５］王骚．动态均衡视角下的政策变迁规律研究［Ｊ］．公共管理学报，２００５，（０４）：２６．
［６］（英）米切尔?黑尧．现代国家的政策过程［Ｍ］．赵成根译．中国青年出版社，２００４．
（责任编辑：牟春野）
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