农村问题研究 主持人：同春芬 从社会学视角观察农村基层社会，其中的各种要素正呈现出由静态到动态、由封闭到开放、由单一到多元的转变。从国家一社会关系的视域分析，农村基层政治形态在后税费时期出现了新的特点，为了达到干部统制的目的，乡村两级干部通过推行发展主义意识形态的农村政策来维系后税期的乡一村关系，造成了农村社区新型贫困与干部权威认受性削弱(“非正式运作”、大规模“抗争性政治”)等影响。从农村中的特殊群体――农民工的视域分析，关注和重视农民工的健康风险，消除健康风险的社会成因，并从制度、组织、机制等层面进行社会管理体制创新，以化解农民工所面临的健康风险，是构建和谐社会的重要任务。
摘要：国家一社会关系视域下的农村基层政治形态在后税费时期出现了新的特点。在基层政权一村干部一村民的权力关系角逐中，干部统制的权威和认受性基础与取消农业税前发生了变化。这种变化是基于新一轮的农村发展政策偏差运行之上，使得“农村经营政治”逐渐凸现，并产生了双重社会后果，其一是农村社区新型贫困，其二是干部权威和认受性受到削弱，对农村社会稳定有很大的侵蚀作用。
关键词：后税费时期；干部统制；政策执行；“农村经营政治”
[中图分类号]F7325.4 [文献标识码]A [文章编号]1671-7287(2011)04-0053-05
一、问题的提出
乡村政治研究作为农村问题研究的一个重要部分越来越受到重视。然而，传统的乡村政治研究多囿于对乡村政治现象的宏观关注，较少从底层、微观视角对乡村政治现象做系统、持续的探究，即使关注微观政治材料，也多以宏观政治研究所持有的思路来处理。另一方面，目前绝大部分乡村政治研究忽略对后税费时期乡村政治新特点的概述。因此，为了弥补上述研究缺陷，需要对后税费时期农村基层政治出现的新特征进行微观、深入地理解和把握。
笔者把对后税费时期农村社区发展的考察置于农村发展政策运行的框架中，认为基层政权乡村两级干部应该通过推行具有发展主义意识形态的农村政策来维系后税费期的乡一村关系，从而达到干部统制的目的。然而，国家政策在运行的过程中却因各种原因出现了没有纠正的扭曲与偏差，成为“改变的政策”，造成了农村社区新型贫困与干部权威和认受性(1egitimaey)削弱(“非正式运作”、大规模“抗争性政治”)等影响。可以看出，本研究仍是国家一社会关系视域下的乡镇政权一村干部一村民在不断的互动中博弈共存的主题。笔者基本遵循干部角色与行为变迁、国家政策的权力运作的视角来阐述该问题，但也在论述中突出“文化”的权力实践思路，尤其是后税费时期持有发展主义政策的理念对村民角色和自我定位的影响。
二、后税费时期的乡村政治环境与农村社区发展
农业税从2006年1月1日开始在全国范围内取消，意味着在中国延续2600多年的“皇粮国税”成为历史。这对乡村政治研究环境产生了重大影响，主要表现在两个方面：一是对基层政权、农村社区运作经费的影响。取消农业税前，基层政权的运作经费部分来源于农业税收，取消农业税后，基层政权的运作经费如何解决成为新的问题。二是对基层政权乡村两级干部权威、角色改变的影响。基层政权和村干部的工作重心不明确，出现了部分学者所言的认受性危机。然而笔者在农村的实地调查表明：这些影响并不能说明后税费时期乡―村关系出现了“真空”与“断裂”，也不能表明基层政权与村干部对农村社区已没有统制能力，而是变成了工作重心的转移、新一轮国家发展政策落实过程中出现的新形式――“互动建构”。在新建构的互动形式中，乡村两级干部的“政绩”得到上级认可和接受，同时也导致了农村基层政治局面的变化，即明显带有“农村经营政治”的特征，产生了村干部的自身利益增强和村民的生计困扰、干群关系紧张、干部权威和认受性出现削弱等影响。
与此同时，在当前的农村发展和乡村社区建设中，社区居民常被一些假象所迷惑：大批基层乡村两级干部打着发展政策的旗号进行新农村建设。在这部分行动者眼中，李昌平所谓的“农民真苦、农村真穷、农业真危险”的论断已经过时，而显示出对新时期“三农”问题的乐观主义心态。于是，乡村基层政权不断吸引国家大型产业化项目、征用土地进行项目建设、调整农业产业结构、兴办乡镇企业和实施“村改居”工程……总之，各种“发展”思路承接取消农业税前的发展脉络而来，但是其最终结果却成为一种“幻象”。这样说并不是要指责国家的各项农村政策，更不是批评乡村基层政权的作为(它们也有迫于行政体制的压力)，而是单纯就这一发展主义指导下的现象而言。这种发展模式的推动者实际上也应暂时停歇，反思一下沃勒斯坦式的问题：“发展是发展什么?是谁或什么实际上得到发展?谋求发展的背后是什么需求?这样的发展如何才能实现?前面四个问题的答案有什么政治含义?”
当然，这样的发展政策及其发展主义意识形态与后果也促使笔者提出以下几个预设：首先，在后税费时期，乡村基层政权和村干部是通过何种方式进行社区统合和治理的?抑或说干部统制的基础是什么?其次，与取消农业税前相比，所执行的新一轮的国家政策又有哪些改变?这些新的国家政策在运行的过程中出现了多大程度的扭曲和偏差?再次，干部统制和政策执行偏差所带来的农村政治形态及其后果是怎样的?村干部的权威和认受性基础出现了哪些变化?最后，这些结果有怎样的社会涵义?本文就是对这些“预设”问题的回答。
三、后税费时期“农村经营政治”的表现
1.“农村经营政治”的历史脉络
近代以来，西方现代化取得的成绩迫使中国为了追赶其目标，按照其标准增加从农村社会中汲取资源的力度，而传统的“弱国家”(无为而治)的基层治理制度难以满足从农村提取社会资源；晚清至民国时期在抽取农村资源和国家政权建设之间也没有找到一个平衡点，国家政权无力建立有效的官僚机构，而是靠复制扩大旧有的治理制度，造成了“政权内卷化”，从农村抽取的资源大多被非正式的贪污中饱所消耗，从而产生了政权认受性的严重危机。
新中国成立后，国家政权得到了巩固，国家在农村建立人民公社，实行政社合一的人民公社制度，较好地完成了从农村抽取资源进行现代化建设的任务。1984年人民公社解体，乡镇人民政府成立，再加之当时较为成熟的承包制的经济制度，对农村经济、政治产生了重要影响。而国家一直期待乡村两级为中国现代化建设做出贡献，所以继续加强对农村资源的汲取。然而，到20世纪80年代末期，乡村治理问题凸显，表现在农民负担过重、乡村债务增多、村干部腐败、干群关系紧张等。甚至在90年代末期，农村普遍出现村集体以高利息借贷上缴税费的状况以及鼓励村干部变卖资产(包括四荒拍卖)缴纳税费等，因此出现了“空壳化的村庄”、“原子化的村民”等情形。于是，国家在2003年开始在全国范围内实行税费改革，并在 2006年全面取消农业税。在后税费时期，虽然取消了农业税、公粮等征缴事项，但国家仍然为了现代化的要求对农村实行统制。虽然提出了“多予少取”和“工业反补农业”等政策，但“三农”仍面临新的困境。同时，取消税费前的各项政策恶果也在这一时期开始凸显。面对日益“空壳化的农村”和“原子化的村民”，基层干部对农村社区的统合与治理就需要借助新一轮的农业发展政策，一方面可以缓解财政的危机，另一方面原本想提高农民的自组织能力，实现乡村联动，但结果却事与愿违。农村发展政策在执行中变成了“改变的政策”，农村基层政治明显带有“经营”色彩。
2.后税费时期的“农村经营政治”
一般而言，乡村政治蕴含着“经营”色彩是指乡村政治是一个经营的过程，尤其是村干部作为基层乡镇政府和村民的“接触面”，其角色和行为随着国家政策的权力运作而变化，以达到对农村社区统合和治理的目的(干部统制)。例如，杜赞奇以“权力的文化网络”揭示了国家政权深入乡村社会的策略，他将官府借以统治乡村社会的“经纪人”分为两类：一类为“保护型经纪”，它代表社区利益；另一类的经纪人视乡民为榨取利润的对象，称为“赢利型经纪”，后者会造成政权“内卷化”；戴慕珍则认为改革开放后国家与农民的依附关系依然存在，只不过这种依附主义变成了“地方法团主义”的权力运作新形式一地方政府公司化或者张静所言的“政权经营”，这些都具有“经营”农村政治的特点。
笔者这里所言的“农村经营政治”概念具有杜赞奇的“赢利型经纪”的特点，但两者的本质不同。毕竟“赢利型经纪”视农民为榨取对象，而“农村经营政治”则基于以下理念和行动策略：从动机上看，它具有公开宣称为了社区居民的福祉、社区公共利益和“隐藏”的为村干部谋利益的混合动机；从过程上看，它利用执行后税费时期持有发展主义的农村政策实现个人利益或与个人有关的利益强化的目标；从结果上看，这种农村政治形态产生了村干部自身利益增强和村民生计困扰、村干部权威和认受性危机等后果，对村民生计和社区发展产生了不良的影响。
我们发现，取消农业税后，村干部以农业产业结构的调整为契机，强调规模化种植、生产，凸显自己的“政绩”，但在发展主义意识形态的指导下其最终是一种“幻象”；同时，作为地方精英的村干部在政治位置上“无利可图”，于是利用国家政策的落实使自己成为“经纪人”，承包各大工程和经营地方项目以获得权威和认受性，成为经济的带头人。此外，他们也利用其他国家政策的权力运作实现自身的额外利益，使得“农村经营政治”不断凸现。也就是说，“农村经营政治”这个概念一方面与“经济因素”存在必然的联系，与发展主义意识形态指导的发展思路一脉相承，但在实质上是一种基层政治的形态，其运用干部的“权力运作”等政治策略来实现自身利益增强的额外目标，这在农村社区新型贫困和村干部的权威、认受性受到削弱等方面可以明显地体现出来。
四、后税费时期“农村经营政治”的影响
1.农村社区新型贫困
在发展主义路线的牵制下，文化的建构与演化主要存在于一种累积的经济发展之中。大多数农村社区也经历了从以绝对贫穷为印记的“糊口经济”到“物质的丰裕”的转变。然而，在这种现代化的意识形态中，农村社区居民是先进地区(包括城市地区及发达的农村等)行使“霸权统制”的对象，村民只能是发展的客体，而不能是主体。于是在各种原因下，大量农村社区出现“新型贫困”或“丰裕中的贫困”。
目前学界对农村社区中存在的新型贫困有两种基本看法。一是认为新型贫困由于自身因素所导致，是指“原本处于温饱甚至小康水平的人口，由于自身不可克服的不利因素(自然灾害、疾病、工伤等)而返贫致贫的现象，它具有经常性、高发性、区域性等特点”；二是认为新型贫困主要是政策、制度等因素所导致，即社会政策运行偏差导致的农村社区新型贫困。正如钱宁指出的，“随着经济的快速增长，以城乡贫富分化为特征的农村新贫困，或者说以贫富之间财富占有悬殊和收入差别不断扩大为特征的‘丰裕中的贫困’也发展起来。随着农村经济发展和基本生存条件的改善，传统的以缺衣少食、基本生活无保障的生存型经济贫困已基本解决，代之而起的是由信息匮乏、人力资源的流失、社会资源与支持网络不足、政策偏差、文化教育和权力保护缺位以及农村生活价值的失落等因素而导致的新型贫困”。在这里，钱宁对导致农村社区新型贫困的因素分析摆脱了“因自身因素导致新型贫困”的困境，而把制约因素转向发展政策、制度、文化等方面。
需要指出的是，在后税费时期，导致农村出现新型贫困的因素不全囿于农村发展政策及其运行偏差，但它是农村发展政策执行偏差的一个重要因素。如笔者所在的社区就把种植茶叶作为农业产业结构调整的策略，但在一定程度上忽视了农业市场信息的畅通，最终导致了“茶贱伤农”的结果。社区“土地征用”的过程中，铁路建设动态信息被一部分与村干部关系紧密的村民掌握，他们做出了和征地政策博弈的举动，并获取了额外的“利益”。这样的“利益”不是政策框架之内的，而且大多数村民并没有获得这种额外的“好处”，因此在不合法的“收益”面前村民间的差距也在扩大。此外，笔者时刻感受到发展主义意识形态及其建构给村民带来的影响，这些也影响到农村社区新型贫困的出现。
总之，这种忽视农业市场信息的畅通、农村社会资源与支持网络的建立、政策的执行中的公正与朝向政策目标、农村生活价值观发扬和继承，单纯的在全球化、现代化的语境中发展经济的路子最终还是把现代化、发展主义当做“指路明灯”，当做人类唯一可以拥有未来的方式，其结果只能是一种“幻象”。
2.干部权威和认受性危机
持守发展主义的农村发展政策最终造成了一种失败发展的结果，农村社区新型贫困凸现，这必然引起村民的强烈不满――他(她)们对村干部在“农村经营政治”形态中为自己牟利或为与自己关系紧密的村民牟利的做法感到不满，对村干部没有兑现竞选承诺感到失望，于是村民对村干部的信任感逐渐消失，从而使得干部统制的权威和认受性出现危机。当然，这并不是说农村社区新型贫困是干部统制的权威和认受性危机的单向诱导因素，它们之间相互作用，同样以社会后果和影响的形式凸现于“农村经营政治”中：一方面，农村社区新型贫困的出现强化了村民对基层乡村两级干部的不满，村干部的权威和认受性进一步削弱；另一方面，干部统制的权威和认受性需要重新建构，于是又利用一轮又一轮的农村发展政策来维系乡―村关系，实现对乡村社区的统合与治理，但是其又陷入了农村发展政策运行偏差与农村社区新型贫困的泥淖，进一步削弱了干部统制的权威和认受性，最终“掉入”一个恶性循环圈中。
值得注意的是，干部统制的权威和认受性削弱突出地表现为两种情形，一种是村民在日常生活世界中所特有的“非正式运作”机制；另一种是大规 模的抗争性政治的出现。一般来说，村民对村干部统合和治理的不满往往通过“农民日常生活形式的抗争”表现出来，但一旦这种非正式运作的策略增多，往往能导致大规模的抗争性政治，引发农村社会冲突，对农村社区稳定有很大的侵蚀作用。
①“非正式运作”机制。在后税费时期，“农村经营政治”的逐渐凸现使部分村民为了维护自身合法权益采取“弱武器”的手段来应对基层政府的政策运行，例如撒谎、欺骗等。同时，在基层政策允许和可容忍的范围内，村民看似居于弱势地位，而是反弱为强，能够有效“对抗”基层政策执行。之所以出现这种情形，笔者认为是因为村民恰到好处地运用了两件武器，斯科特称之为“弱者的武器”，笔者称之为“非正式运作”机制。这种“非正式运作”机制的运用使得村民的主体性地位得到认可，特别是获得了与国家的“对话权”。在正式的制度框架范围之外存在的“非正式运作”的方式，使得国家政策在运行的过程中不断扭曲、变形，使得铁板一块的格局不复存在。由于“非正式运作”机制的存在使得农村社会不再是一潭死水，而是具有了社区发展的张力。这里需要探讨两种情形：一是村民的法不责众、竞相攀比的“搭便车”心理和行为，用“耍无赖”的方式诱导社会的同情，最终造成基层乡镇政府对村民“抗争”行为的默认。这部分村民认为自己是“弱者”，能获得基层政府的同情，基层政府最终也没有办法来对付他们。二是村民无视社会的规则，以“弱者的武器”公开违规表达弱者对社会游戏规则的不合作。这普遍存在于中国农村社区的社会政策运行中，村民们使用“武器”有逃避、变通、宣泄、退出、表达等，这些都属于“农民日常生活形式的抗争”。正如斯科特所言，“他们利用心照不宣的理解和非正式的网络，通常表现为一种个体的自助形式，他们避免直接地、象征性地与权威对抗。这种低姿态的反抗技术与农民的社会结构非常适合――农民阶级分散在农村中，缺乏正式的组织，最适合大范围的游击式的自卫性的消耗战”。
由此可以看出，这些“非正式运作”机制使得原本在“乡政村治”下代表国家的乡镇干部一代表村庄的村干部一代表个人的农民之间的新型干群三角关系的利益关系更加复杂。一方面，乡村社会不再是一潭死水，而具有了发展的活力与空间；另一方面，容易造成干群关系紧张、国家及干部认受性在乡村出现危机，干部统制的基础进一步削弱，对农村的社会稳定有很大的侵蚀作用。
②大规模的“抗争性政治”。当大量的“农民日常生活形式的抗争”出现，而一轮接一轮的农村社区发展政策仍旧进一步扭曲落实，乃至于农村社区新型贫困加剧凸显时，两者的作用就会相互交织，使得村民的不满情绪无法在社会制度和既有政策框架内排解、释放，就有可能出现大规模的“抗争性政治”，严重的则会引发社会冲突。
在一个社会处于急剧的转换过程中，社会风险也随之不断增强，我国部分农村社区已经发生过因征用土地、拆迁房屋等带来的“社会泄愤事件”、“上访事件”等，也出现过农村黑恶势力的渗入等现象。这些都表明：如果不对村民的不满情绪加以疏导，满足其生计和发展的需要，将会出现不良的社会后果。在这其中，对大规模“抗争性政治”的解读是至关重要的。本文所说的大规模“抗争性政治”在某种程度上是指农村社区村民对社区发展政策、制度的不满情绪难以在一个有效的方式内排解、释放，于是选择一些非常规的策略来对抗基层政权及干部的政策。而一旦出现这种大规模的“抗争性政治”，干部统制的基础便没有认受性与合法性可言，对农村社区建设与农村发展都有很大的危害。如果不能有效解决，还可能出现严重的社会冲突，导致社会失序。因此，这种大规模的“抗争性的政治”需要引起高度重视。基层乡镇政权如果以严厉打击甚至依靠黑恶势力来镇压村民的“非正式运作”，那么只会加剧农民的不满情绪；如果能够做到信息公开、良性疏导、合理解决，则会在一定程度上避免恶性后果的出现，从而有利于重塑干部的权威和认受性。