摘要：21世纪初期，中非经贸合作呈现出多种模式，其中以中国一安哥拉模式较有代表性。安哥拉模式是在同一时期，相关国家基于共同的经济和政治利益需求，在两国政府政策支持影响下，以企业为主体运行的平等互利的经贸合作模式。在安哥拉模式中，中国商务部的管理政策及方式和此前的中非经贸合作相比有很多的变化。中国商务部在安哥拉模式中的角色由直接的行为主体变成了间接指导者。这实际上反映了中国政府在不同时期和非洲国家开展经济合作的管理政策的改变。造成商务部在安哥拉模式中管理方式变化的原因有中央与地方分权制实施的影响，有中央政府提出的外贸“三大战略”的指引，有市场经济发展的需要，也是国内社会意识和价值观变化的反映。不过，安哥拉模式未来发展也存在变数。
关键词：安哥拉模式 国际合作 管理政策方式
中图分类号：D81 文献标识码：A 文章编号：1005-4812(2012)01-0058-64
中国已经和49个非洲国家建立了正式外交关系。中国和非洲国家正在展开不同模式的经济合作关系。在21世纪初期十年里，中非经济合作基本完成了初步阶段，也就是粗放发展的阶段。中国获得了发展需要的初级资源和能源，非洲得到发展启动资金。
在保持中非传统友谊的基础上，从中国的国家利益角度分析，中非经济合作模式可以分为四种类型。第一类是中国和拥有显性资源的国家的经济关系(以安哥拉模式为主要代表形式)。第二类是中国和拥有隐性资源的国家的经济关系，即该国拥有的资源并不是可以立即给中国带来经济效益和战略利益的，但对未来中国的发展可能会有帮助。第三类是中国和具有重要地缘战略位置的国家的经济关系。例如马里并没有中国所需要的资源，但其所处的位置对中国的战略布局有重要的支持作用。最后一类是某些非洲国家既无资源也不具有重要的地理位置，但中国仍牺牲短期经济利益去探索和此类国家的合作空间，原因是中国希望能和此类国家的友好关系不断深入发展，如塞舌尔等国家。
中非经济合作模式是一种以制度为依托，以国家权力为保障而形成的规范性契约类合作模式。其中影响最大的是中国―安哥拉模式，指在同一时期基于共同的经济和政治利益需求，在政府政策支持和影响下，以企业行为为主体的平等互利的新型经贸合作模式。该模式始于2004年，中安两国通过一种“以基础设施换石油的方式”进行合作。该模式对两国经济关系的发展起到了积极的促进作用。与之前中国对外贸易的管理政策方式相比，商务部在21世纪初对安哥拉模式的管理政策方式颇有创新之处。何谓安哥拉模式?商务部为什么会调整对安哥拉模式的管理?本文将对此进行分析。
一、何谓安哥拉模式?
首先，关于安哥拉模式的界定。中国在安哥拉没有抵押品和偿还能力的情况下，约定用未来开采出来的石油偿付，以此启动了安哥拉战后团重建，此模式被称为中国援助非洲的“安哥拉模式”。安哥拉模式主要以买方信贷的形式进行合作引起了世界的关注。世界银行发表过一份相关报告，将中国和安哥拉的经济合作关系称为安哥拉模式，并认为“以资源换基础设施”的做法在人类以往的采掘业历史上并不新鲜。
其次，关于安哥拉模式的流程。中国和安哥拉两国政府先签订合作框架协议，然后由中国进出口银行贷款给安哥拉政府以支持安哥拉的国内建设，中国公司通过竞标获得承包安哥拉的基础工程的机会，并进入安哥拉进行建设。安哥拉以石油作为担保，并用卖石油所得来支付中国公司在安哥拉的建设费用。如果协议工程没有实施，承包商就无法得到支付款(框架合作协议本身不涉及石油交易，但两国石油公司随后通过政府牵线按市场价格签署了买卖合同，进一步把石油销售与协议还款相结合)。安哥拉模式以2004年中安两国政府签署的石油贷款框架协议为标志。
第三，关于安哥拉模式的形成过程。以2002年中国最早进入安哥拉帮助其进行战后重建的公司――中国机械对外经济技术合作总公司(CMIC)为例，当时该公司在帮助安哥拉进行战后重建时，采取的是买方信贷的方式，即把钱贷给安哥拉的业主，再由中国进出口银行给该公司贷款，同时为防止安哥拉还贷出现问题，CMIC还投保了出口信用保险。不过现在中国公司在安哥拉进行建设时，已不再采取这一合作模式。原因是中方借给安哥拉的是人民币，但安哥拉付给中国公司的是美元。近些年由于汇率变动，人民币的持续升值导致中国公司损失较大。因此，现在参与安哥拉模式的中国公司已不再沿用2002年的付款模式。
中国2005年与安哥拉签署的第一笔贷款协议为23亿美元，用来支持提供安哥拉的各种设备、物资、基础设施建设。流程是先由中国企业参加安哥拉政府组织的竞标，中标取得某一项目后，中国中标企业和安哥拉企业商定合同，再由中国进出口银行和安哥拉财政部签订银行贷款协议。在总协议框架指导下，每个企业还要再分别签订具体协议。安哥拉以本国石油作为担保，中国通过商务合同进口安哥拉的石油，充抵安哥拉利用中国公司进行建设所需要的贷款资金。在中国公司进行建设之前，需要购买建设所需的材料。购买方式分为以下两种情况：一些需要在中国国内购买的原材料，所需要的购买费用直接由中国进出口银行拨给提供原材料的厂家，这笔费用是以人民币进行结算。在安哥拉当地或国外其他地区采购的建设材料按照当日兑换率，以安哥拉货币或美元结算。参与建设工人的雇佣费用则由中国进出口银行直接拨付资金结算。
以上介绍的是中国承担建设任务的总承包商和安哥拉政府之间的交易过程。通常情况下，中国的总承包公司还会寻找分包商和工程队来开展建设任务。选择分包商和工程队通常分为从中国带分包商和工程队去安哥拉，或选择安哥拉当地分包商和工程队。这两种分包模式各有利弊，不同的建设项目则会根据实际情况选择。
安哥拉模式是在相互尊重国家主权、互不干涉内政的前提下，在双方政府支持下由企业在平等互利基础上签订协议和合同。该模式符合双方的利益，是一种双赢的关系。几内亚总统阿尔法?孔戴这样评述中非合作关系(中国和几内亚合作基本属于安哥拉模式)：非洲国家“欢迎中国的介入”、“和中国打交道，我们觉得很舒服”、“中国是非洲的机会，非洲也是中国的机会”，“安哥拉总统多斯桑托斯、南非总统祖马、马里总统杜尔等人持有和我相同的观点”。
二、商务部对安哥拉模式管理政策的变化及原因
(一)商务部对安哥拉模式管理政策的变化
在安哥拉模式中，中安两国政府、中国进出口银行、安哥拉海关、中国企业均在安哥拉模式的运作流程中扮演着不同的角色。中国商务部对安哥拉模式管理政策方式的变化特点以及变化的原因，反映了中国政府在不同时期和非洲国家开展经济合作的不同思路，因此，研究商务部对安哥拉模式管理方式的变化具有一定的现实与发展意义。
首先，最大的变化是商务部在安哥拉模式中的角色由直接的行为主体变成了间接指导者。商务部并不直接管理和协调安哥拉模式中的具体事务，而是在制定出宏观经济政策和管理办法后，尊重市场经济规律，给企业更大的自主权。中国和安哥拉的经济合作本质上是两国政府支持的企业间合作。 商务部对外投资的思路变化实际从1994年已经开始。因为从1994年1月1日开始，国家开始实行以市场供求为基础的、单一的、有管理的人民币浮动汇率制度，实现汇率并轨，取消外汇留成，实行外汇收入结汇，售汇制。为了适应市场经济的需要，适当调整管理方式是十分必要的。关于聘请专家的任期问题，以往西方国家派驻非洲的专家任期多为两年，很多时候当专家任期结束时，建设工作并没有结束，这样并不利于建设的连贯性。而中国专家任期根据企业的施工期长短而定，国家没有固定的规定，中国专家的任期随着企业工期的结束而结束。在安哥拉雇佣工人的方式上，中国企业也有自主权来选择适合本公司利益的模式。安哥拉当地高技术、特殊技术工种工人较少，主要是普通技术工种。例如：中国公司在安哥拉修建高速公路，需要按照中国标准设计，因为不同标准的道路需要的技术人才有所不同，在安哥拉了解中国标准的工人更少。因此，中国政府不制定具体的工人雇佣方案，而交给中国承担建设的企业处理，这对于中国在安哥拉的建设工作顺利展开十分必要。
其次，中国政府对安哥拉模式的认知发生了变化，这反映在商务部的内部分工调整上。二十世纪的中非经济关系是以中国政府单向援助为主，单纯出于战略布局考虑的政治行为，安哥拉模式则被认为是21世纪初期经济因素占相当分量的政治―经济行为。商务部的认知变化从20世纪九十年代中期开始。“探索援外与互利合作相结合的多种方式，大力推动我国企业与受援国企业的直接合作。同时继续坚定不移地贯彻市场多元化和以质取胜战略。……要提高认识，增强紧迫感，制定规划，采取有效措施，在巩固和拓展现有市场的同时，下大力气开拓新市场，改善对外经贸市场格局。在这一方面，我国一些大企业、大公司的积极参与尤为重要。”由于安哥拉模式是有别于传统援助的新经济合作关系，因此在运作与沟通上都与传统援助的管理方式有很大不同。据中国商务部对外援助可前副司长王成安介绍，由于安哥拉模式是一种在政府框架下的企业间的合作，因此并不由商务部援外可进行管理，而是由中国商务部对外投资和经济合作司进行管理。
最后，商务部采取灵活、多样的手段扩大了中国在安哥拉的影响力。参与建设安哥拉的中国企业遵循企业行为准则，无需承担扩大中国政治影响力的任务，中国企业、银行、保险信托公司在与安哥拉当地政府企业合作之时，只要按照合同完成工期，履行职责即可。而这种经济行为客观上则不断扩大了中国在安哥拉的政治影响力。如：中国企业为了在竟标施工项目中获胜必然会与安哥拉政府搞好关系；同时，中国企业为提升企业文化和给当地人民留下好印象乐意积极开展公益慈善事业。如据原CMIC某部门经理介绍，该公司在安哥拉曾经做过公益广告，开展过赠送足球、电脑等慈善活动，增进了中安友好，扩大了中国在安哥拉的影响力。中国企业的做法提高了中国的国家形象，也没有给西方媒体批评中国是“新殖民主义”留下口实。
(二)商务部对安哥拉模式管理政策产生的原因
商务部对安哥拉模式的管理完善了中国对外援助的传统管理方式，同时也与中国传统的对外经济合作模式有所不同。商务部采用新方式去管理新经济合作模式并不容易，因为需要投入大量的时间和精力进行实践调研，分析新型管理方式的可行性，而且更换管理模式也有一定的风险。那么，商务部为什么会在安哥拉模式中尝试新型的管理方式呢?
首先，商务部对安哥拉模式的管到顺应了中国市场经济发展的需要。
商务部对安哥拉模式所采取的政策实质上是基于外交战略和商业的需要，这种需要是中国国内社会意识和价值观的反映。改革开放以来，中国体制改革不断进行。为精简行政机构、减少行政成本，中央与地方财政进行了分权改革。在计划投资、进出口、税收、价格、外汇、引进外资、预算外资金等方面，中央政府给予地方政府更多的自主权。中央与地方政府的财政分权逐步调整了中央与地方政府的财政收入关系，强化了地方政府的财政调节能力。1994年的财政分权改革之后，中央与地方政府的财政分工逐渐清晰化。地方政府有更大的自主性和积极性发展地方经济和加强对外投资。地方政府及其所属机构直接投资兴办的企业越来越多，税源较多地向地方政府转移。地方政府对外投资自主性、积极性的显著增强促使商务部寻找更为灵活的管理方式以支持地方企业开展对外投资。在这种改革背景导向下，地方经济，特别是特区经济有了飞速发展。地方政府扶植下的地方企业在对外投资并获利方面有了积极的进步。
这一改革成果还体现在地方政府对外进行的非金融类投资逐年增长上。以2009年的统计数据为例，地方非金融类直接投资流量96亿美元，同比增长63.4％。而2003年地方非金融类直接投资流量仅为7.57亿美元。地方行政自主权的扩大，提高了地方政府进行对外投资的积极性，而地方行政费用的自负盈亏则推动地方政府加快走出去的步伐。地方政府这种积极的态度为地方企业参与非洲的经济合作建设创造了良好的环境和基础。
第二，中国经济发展成功经验促进了中非合作发展。
改革开放后设立的经济特区在经过中央与地方分权改革后，获得了更大的经济发展自主权，对21世纪中国与非洲的经济合作产生了重要的影响。在2006年的中非合作论坛上，中国政府承诺在非洲将优先建立三至五个经济贸易区。这种做法借鉴了中国经济特区的成功发展经验。
第三，商务部对安哥拉模式的管理政策不断发展的结果。
安哥拉模式是中国政府1994年提出的三大战略思想的延伸和发展。1992年，时任外经贸部部长的吴仪提出，“要大力推进外贸、外资、外经相结合，走大经贸的道路。这是当今国际贸易发展的趋势，也是我国对外经济贸易跨上新台阶的必由之路。”1994年初外经贸部提出了市场多元化、大经贸以及“以质取胜”三大口号，得到了时任国务院副总理李岚清大力支持，在1996年将其上升为三大战略。吴仪在担任国务院副总理主管对外经济贸易工作后，继续推动三大战略实施。
三大战略的精神在安哥拉模式的管理中得到展现。具体表现为，大经贸战略所倡导的是将传统援助和对外经济合作相结合，淡化两者的差别。商务部在管理新型安哥拉模式时，采取以优惠贷款政策支持企业对安哥拉投资颇有成效。2007年中国对安哥拉投资1916万美元，2010年对安哥拉直接投资存量3.5亿美元。
三大战略对21世纪的中国经济外交战略以及中非经济合作模式的形成有重要影响。21世纪初中国和非洲国家的新型经贸关系就是传统对外援助和新对外经贸合作形式的有效融合，提高了援助效益，体现大经贸战略的政策精神，得到两代领导人的政治认同，因此具有政策的连续性，符合国家利益需求。三大战略相互联系和相互呼应。1、“以质取胜”战略主要针对中国出口商品质量不过关的问题而提出的。2、“大经贸战略”则是从宏观指导层NAZ，实现各项外经贸任务的渗透与融合，主要是对外贸易、利用外资、对外承包工程与劳务合作、对外援助、对外投资和其他对外经济合作业务的相互渗透与融合，实现商品贸易、技术贸易和服务贸易的一体化协调发展。3、“市场多元化战略”是国家为了有意识地全方位、多层 次开拓国际市场而主动采取的一种国家发展策略。为实现这一策略，国家采取了一系列相应的政策、措施、手段，进一步全方位地开拓国际市场，以使对外经贸多元化发展朝着体现国家意志、符合本国利益的方向进行。而市场多元化战略包括对外经济贸易市场的多元化，进出口市场的多元化，吸收外资来源以及对外经济技术合作市场的多元化。如果说大经贸战略给21世纪的中非经济合作新模式提供了方向，市场多元化战略则给中国和具体的非洲国家寻找合作机会提供了政策依据。
对外贸易战略顺应了市场经济不断发展的需要，并成功应用在安哥拉模式之中。一项对外经济战略的成功与否需要依靠实践来检验。在三大战略提出五年后的1999年，中国的外贸出口转降为升。据海关统计，1999年1月至11月，全国进出口总额3230亿美元，比1998年同期增长12.7％。贸易顺差264亿美元。三大战略对中国的对外贸易产生了积极的影响，商务部在21世纪继续沿用三大战略的精神去指导对外经贸合作模式不断发展。为确保2l世纪中国的能源安全，中国需要寻求多样化石油供给以保证石油供给的畅通，而安哥拉石油对华出口是中国重要的石油供给来源之一。安哥拉经济复苏和两国签订的协定使得两国之间的贸易不断增加，中安贸易额由2006年118亿美元上升到2010年248亿美元。
三、安哥拉模式未来发展
商务部在安哥拉模式上采取的管理方式无疑是成功的。不仅因其最大限度地调动了中国企业和安哥拉的合作热情，更重要的是这种管理方式符合双方的实际利益需要。但是近几年来，安哥拉政府与中国合作的热情明显减退，原因在于安哥拉经济依靠中国公司的帮助快速度过了战后恢复期，进入经济快速发展阶段。由于安哥拉不再急需中国的基础设施建设，对于中国的石油供给也开始变得吝啬起来，这就使得安哥拉模式的运转进入了缓慢期。因此，在未来阶段采取何种方式调整与安哥拉经济合作关系值得深思。
首先、中安模式是中非合作模式中见效最快、短期利益最高的。
安哥拉模式属于中国和拥有显性资源国家的经济关系模式，这种模式也是目前中国在非洲投资中见效最快、短期利益最高的。中国和安哥拉的经济合作模式是在特定时期，两个国家同时具有合作需求、经过理性计算成本和收益之后做出选择的一种经济合作关系。在这种模式中，中国提供了大量具有优惠性质的贷款，主要目的是为了中国的政治、经济利益的扩展，特别是满足能源需要。安哥拉因与中国的传统友谊而对中国抱有好感，但与中国合作的基础仍是本国经济利益的需要。
其次、中安模式未来发展是有限度的。
一旦安哥拉本国经济发展目标及利益有所改变，对中安模式会有一定的冲击。中国在安哥拉进行大规模建设和投资之时需要审慎考虑未来的投资风险问题。此外，中国和安哥拉的合作模式给中国带来的经济利益不是无限度的，这种限度取决于安哥拉的市场需求是否接近饱和。而一旦安哥拉市场接近饱和，所能给中国企业的利润空间将会越来越少。这样新的问题就提出：如果安哥拉市场不能继续给中国带来可观的经济利益，该模式该做出何种调整?
第三、中国企业大规模、快速进入非洲的风险值得关注。
21世纪最初的十年里，中非经济合作迅速发展。中国企业大规模快速地进入非洲，但也造成相当的隐患、风险。如双方都有一些急功近利的表现；国际舆论中出现某些负面的评论；极少数中国企业不负责任的做法(不保护环境、不考虑当地民众的利益、不讲可持续发展、不使用当地劳动力创造就业机会)受到非洲国家的批评。这使中国对非长期援助支持形成的良好国家形象有所受损，多少反映了某些中国企业为了快速获取短期利益而损失长期利益，有为经济效益损害政治利益及国家形象的嫌疑。非洲之外的国家特别是西方国家对中非新经济合作的牵制、制约将会加大，一些非洲国家会利用这些区域外力量达到利益最大化。这将给中国在非洲的活动增加更多的困难，发展、盈利空间或将被继续压缩。自2011年初开始，突尼斯、埃及、利比亚等国国内动乱、政府倒台，凸显非洲政局变动风险。在中国企业大规模、快速进入非洲时，某些政局不稳的国家发生政府倒台、社会动乱会造成中方投资和经营活动的巨大损失。这是目前难以控制的政治风险，而且会不时发生，而这些都需要中方认真考虑。
(作者简介：北京大学国际关系学院硕士研究生；伦敦政治经济学院硕士研究生)
收稿日期：2011年9月