摘要：城市化进程中，河南省失地农民权益保障方面还存在着一些问题，如失地农民没有得到土地市场化的增值收益、就业难及社会保障体系不健全等。土地管理和征收制度存在缺陷是失地农民权益保障中存在问题的主要原因，城市化与工业化发展不协调是失地农民权益保障存在问题的重要原因，但城乡二元经济结构是造成这一问题的基本原因。要从根本上解决失地农民的权益保障问题，必须让失地农民参入分享土地市场化的增值性收益、建立有效的就业保障机制和完善的社会保障体系，让失地农民分享城乡之间均等的公共产品供给，实现城乡兼顾的“包容性增长”。
关键词：失地农民；土地补偿；就业；社会保障
中图分类号：F311 文献标识码：A 文章编号：1007-2101（2012）02-0045-05
改革开放以来，我国进入了城市化快速发展时期。据统计，城市化每提高一个百分点就意味着我国有1 000万个农村人口失去土地，这样在我国就催生了一个庞大的群体――失地农民。农民失去土地也就意味着失去了由土地所派生出来的诸如生活、就业与养老等各种权益，如何保障失地农民的权益？这成为新时期政府所面临的新挑战和新课题，全国各地都进行了一些艰难的探索，取得了宝贵的经验，但失地农民的权益保障问题并没有得到根本解决。河南省作为农业大省和人口大省，在其城市化过程中解决失地农民权益保障问题方面可以为我国提供一些有益的经验与启示。
一、失地农民权益保障中存在的几个问题
（一）在货币安置方面：土地补偿标准过低，农民没有得到土地的增值性收益
目前，河南省农村土地征用采用的补偿方式中，最主要是货币安置的方式，即根据被征土地的用途给失地农民的直接经济补偿。根据2010年1月和10月河南省人民政府发布的批准土地征用的45份公告可以看出，各地土地征用价格一般在每公顷37.5万元~117万元，即每亩在2.5万元~7.8万元，其中大部分每亩仅在4万元~5万元。但真正分配到农户手上的并没有这么多，土地征用补偿费还要经过乡（镇）提留和村社留存，剩余部分（一般不足80%）才能分配到农户。
问题是土地征用补偿费用标准的依据是什么？这一标准是否符合土地的“实际价值”？现行土地征用补偿标准是根据《中华人民共和国土地管理法》四十七条规定，土地补偿费和安置补助费均按照土地被征收前三年平均年产值补偿，且二者之和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。比如说，如果土地被征用前三年的平均产值是每亩1 500元，则补偿标准不超过4.5万元。而且土地征用并没用考虑到土地的区位和土地供求状况，更没用考虑到土地征用后的用途和市场价值，这是极不合理。因为政府把征用的土地收归国有后拿到市场上去拍卖，其价值翻了好多倍，远远高于征地时补偿给农户的价值。例如，2010年开封市西部新区征地的补偿标准一般为每亩5.5万元~7万元，而政府把征来的土地进行市场拍卖，其商业用地价格为平均每亩在55万元以上，即土地经过商业化后，最低增值了7倍。而这增值的大于7倍的利润农民基本上没有得到，除了一部分用于基础设施建设外，绝大部分被政府拿去作为财政收入，政府给农民的土地补偿只满足农民基本生活水平，保障的只是农民的生存权。
（二）在就业安置方面：失地农民就业难的状况没有根本改变，有效的就业保障机制还没形成
在城市化的过程中，当农民的土地被征用后，一些农民就不可避免地变成无地、无职业、无收入的“三无”农民，极易造成社会不稳定。河南省政府一直重视失地农民的就业保障，为了妥善解决被征地农民基本生活和长远生计保障问题，维护其合法权益，根据《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》（国办发〔2006〕29号），2008年河南省劳动和社会保障厅、河南省国土资源厅、河南省财政厅联合下发了《关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作的实施意见》（豫劳社［2008］19号），将被征地农民纳入统一的就业失业登记制度和城镇就业服务体系。各地市级政府也根据本地实际情况在此方面进行了探索，为被征地农民提供就业指导、职业培训、职业介绍等服务。一般情况下，按照“谁用地谁安置”的原则，失地农民有一部分就业靠用地企业。如在商丘市2009年度第十七批城市建设用地中，用人单位安置117人，占需要安置的农业人口数的22.4%①，这个比例并不高。然而，由于农民本身文化技术水平比较低，一般在用人单位从事运输、装卸、保洁、保安等岗位，虽然实现被征地农民就业，但是这些岗位的人员待遇比较低，而且很不稳定，与失地农民期望的“城市人待遇”还有很大的差距。因此，失地农民就业难的局面还没有从根本上改变。虽然，各级政府财政上每年都拿出一部分资金为失地农民进行职业技能培训，但由于受文化知识水平、年龄和对未来就业预期不确定性等因素的影响，失地农民参加就业技能培训的积极性并不高。即使政府鼓励失地农民从事企事业发展或社会服务等第三产业，但为失地农民自主创业提供税收优惠和金融支持方面的制度安排还处在摸索阶段，目前失地农民的就业保障还没有形成有效机制。
（三）在社会保障方面：现行的农村社会保障制度对失地农民没有吸引力，健全的社会保障体系还远没有建成
河南省很重视失地农民的社会保障工作，制订的《豫劳社［2008］19号文件》对失地农民在养老、医疗、失业和最低生活保障等方面提出了具体的意见。之后在对征地补偿时，都附带有相应的社保费用标准，从2010年10月省政府批准的土地征收方案中，社保费用标准一般是每公顷费用，最低的虞城县每公顷6.3万元②，最高的是周口市每公顷13.2万元③，即2010年河南省征地社保费用标准在每亩0.42万元~0.88万元，对保障失地农民的生活起到一定的积极作用。然而，在实施的过程中，存在很多问题，主要表现在：
第一，社保费用标准太低。从已有的文件可知，每亩社保费用标准最高不超过0.9万元，记入农民社保资金个人账户，用于支付农民养老资金个人缴费部分。从当期参保人员的缴费标准确定公式（缴费标准＝月领取标准×12个月×15年）看，缴费标准与领取标准呈正相关关系，虽农民缴费部分一般不超过30%，但农民60岁以后每月只领取一二百元，从这个角度来说，政府为失地农民提供的社保费用标准太低，只能保障失地农民的最低生活。而且在对通货膨胀预期的影响下，很多农民更倾向于把社保资金直接发放到个人手中。
第二，现有的为失地农民提供的有关社会保障政策，主要是为失地农民提供一定的养老保险，只能称之为“生活保障”制度，教育、医疗和失业等其他保障方式鲜有涉及或有涉及执行效果不明显，与以社会性、平等性、福利性和互助性为本质特性的“社会保障”相比还存在很大的差距。可见，对失地农民来说，健全有效地社会保障体系还远没有建立起来。
二、失地农民权益保障中存在问题的原因分析
（一）土地管理和征收制度存在缺陷是失地农民权益保障中存在问题的主要原因
由于历史原因，我国选择了土地等生产资料公有制，包括国家所有制和集体所有制。对国家所有的土地，法律明确规定政府来代表国家行使所有权，而对集体所有的土地没有明确说明由谁来代表集体行使，只在法律上被定义为“农民集体所有”，但个体农民对集体土地不能享有所有权，所有权只属于“集体”，造成了集体土地权利主体不明确，所以土地所有者可以行使的有效管理、有效监督也随之虚拟化了，造成集体土地所有权主体实质上的虚置，形成集体土地所有权权利的虚空④。在这种政策背景下，个体农民承包集体土地，仅享有使用权、收益权而不享有处分权，也就不能真正享有所有权。因此，在集体土地的交易中，农民是被动的，必然处于不利地位。现实的土地征收中，集体土地只有出让给政府变为国有土地后，土地才能在自由市场上出售，政府垄断了土地市场的购买与销售，个体农民在集体土地的出让中没有定价权，只有被动地接受政府规定的价格，而政府也有自身的效用函数，如把土地收入作为其“第二财政”，只有压低集体土地价格才能实现自身效用最大化，这样农村集体土地补偿价格就不会高，其价值远远低于其在自由市场出售的价格。可见，我国土地管理制度和土地征收制度的缺陷是失地农民权益不能得到保障的主要原因。
（二）城市化与工业化发展不协调是失地农民权益保障存在问题的重要原因
世界发达国家城市化历程表明，城市化是工业化的产物，城市化应当伴随着工业化的进程逐步推进，而不应人为地拔苗助长⑤。而我国城市化发展存在着“超赶战略”，即用改革开放30年的时间走过了西方资本主义国家200年的路程，但与西方国家不同的是，我国城市化水平与工业化发展不相协调，即城市化水平超过了工业化发展，也就是说城市化水平的提高不是以工业化提供的就业岗位不断增加而逐渐发展起来的，很多城市没有充分吸纳就业的能力。这样就造成了大量失地农民得不到充分而有效的就业而“被市民化”，实际上我国城市化已经异化为“土地城市化”而非“农民市民化”。同时，由于城市化水平同工业化进程不相协调，农民失去土地“被市民化”后却未能享有与工业化相配套的各种社会福利设施，也不能享有和其他市民一样的社会保障等公共产品和公共服务，失地农民融入城市的成本加大，这是造成我国失地农民权益保障存在问题的重要原因。
（三）长期存在的城乡二元经济结构是失地农民权益保障存在问题的根本原因
由于历史的原因，我国长期以来实行城乡分治的二元经济结构，在这种经济结构下，实行农业支援工业、农村支援城市的城市导向战略，客观上造成了我国城乡差距过大、“三农”问题得不到根本解决。近年来，河南省在破解城乡二元经济结构方面做了很大的努力，但长期的积累效应和“路径依赖”特征使城乡二元经济结构依然存在，在当前突出表现在城乡之间在教育、医疗、养老和就业等公共产品的非均衡供给，特别是农民还在为工业化和城市化贡献廉价土地资源和廉价劳动力资源，但贡献土地资源的农民却没有得到土地市场的增值性收益，也没有得到足够的社会保障，而在安排他们就业时，工资待遇又很低。即政府实行的城市偏向的分配政策和制度并没有完全改变，在当前也就是说，失地农民实际上并没有完全分享到改革的成果，而要承担城市化、工业化的成本，显然，这是极不公平的。这种长期存在的城乡二元经济结构是造成失地农民权益保障存在问题的根本原因。
三、保障失地农民权益的对策
（一）完善农村集体土地产权制度，让失地农民参入分享土地市场化的增值性收益
关于农村土地产权制度的改革，目前国内有两种意见。一种是坚持农村土地的国有化，二是搞农村土地私有化。这两种争论，正随着城市化的日益扩大和失地农民的权益保障问题而日渐激烈。实际上，产权是公有还是私有，是集体所有还是国家所有，都不是关键。问题的关键在于产权实施能力，换言之，如果拥有土地的收益权和处置权，又何必在乎所有权是姓公还是姓私⑥。但现有制度安排使农村集体土地所有权并无完整，即农民对集体土地没有处置权，政府通过行政手段简单地把集体土地变为国有土地，实际上这是一种不平等的财产权利交易。
因此，必须完善有关法律，确保农村集体土地产权的完整性和与国有土地产权的平等性，缩小这种土地产权的“二元性”造成的利益差距。最为关键的是，让农民对其集体土地拥有“处置权”。这种处置权并不是说农民可以随意地“处理”集体的土地，而是在不改变政府对土地的用途、性质规划的基础上，在征收农民集体土地时，改变过去那种不公平的、行政命令式的土地征收制度，赋予农民更多的话语权，让农民对集体土地拥有“处置权”，提高农民在土地交易中与政府或其他交易主体进行“谈判”中的地位，并能够根据土地的市场价格或接近市场价格进行“议价”，这样，就避免土地定价标准太低的问题，可以让失地农民也参入分享土地的“增值性”收益。
（二）千方百计地为失地农民创造就业机会，建立失地农民就业保障的有效机制
我国城市化的过程也就是不断把农民千方百计地变成城市市民的过程，要把农民变为市民关键是解决农民的就业问题，特别是要解决好失地农民的就业问题。农民问题主要是就业问题（温铁军2010），为失地农民创造就业机会，建立失地农民就业的保障机制是保障失地农民权益的重要途径，也是我们进行城市化的内在含义。
首先，政府要创造条件扩大失地农民就业。在当前，稳定“谁用地谁安置”政策的前提下，政府部门可以利用产业结构调整的契机，承接东西部之间、发达和欠发达地区之间的产业转移，发展准入门槛较低、技术含量不高的劳动密集行业，并优先吸收失地农民就业。积极发展非农产业及服务业，转移农村失地人口。同时，政府还要让失地农民积极参加各种劳务输出组织，扩大失地农民在国外的就业机会。
其次，加强劳动力市场的信息披露制度建设。政府要加强劳动力市场信息服务，建立劳动力市场信息的披露制度，畅通农民与劳动力市场之间的联系渠道，及时地把劳动力市场的需求信息向农民公布，解决他们在劳动力市场中的信息不对称问题。
再次，加强劳动力培训体系的建设。失地农民普遍存在着文化技术素质偏低，就业难度大的问题，因此，建立和完善教育培训机制，为失地农民提供受教育和培训的机会，可以提高农民科学文化素质，增强他们的劳动技能，为增加就业岗位创造条件。政府部门应建立和完善失地农民的就业培训体系，根据不同文化程度和年龄安排不同的教育培训内容，尽可能多地为失地农民解决就业问题。同时，各级政府要加大扶持力度，财政每年都要拨出专项资金，对失地农民的教育培训进行补贴。
最后，创造有利于失地农民就业的制度环境。尊重农民的创造精神，进一步破除农民就业的体制性障碍，营造鼓励、支持农民就业和创业的制度环境。包括这样几个方面：健全劳动市场法规，保障农民的合法权益，让失地农民在户籍制度、子女就学方面与城市市民享有平等地位，并且构建符合城乡建设要求的就业管理制度；对有条件的失地农民创业进行税收优惠和金融支持，并设立失地农民再就业援助基金；同时，要统筹城乡就业市场，完善就业服务设施，建立城乡统一的、平等和有序的就业市场体系，促进失地农民就业在城乡间无障碍流动等。
（三）提高失地农民的社会保障标准，完善失地农民的社会保障体系
为失地农民设立社会保障基金和建立完善的社会保障体系，是世界发达国家对失地农民的通行做法，因为这样有助于降低失地农民所面临的风险，从而促进社会的稳定和发展。当前，在中国城市化的过程中，更应为失地农民建立完善的社会保障制度。
首先，为失地农民设立社会保障基金专户，并且不断提高社保标准。资金的筹集对社会保障的发展起着关键性作用，若要使筹集的资金能够顺利地为失地农民提供各种保障，社会保障制度在实践中必须满足的条件是:一是资金的筹措方式应与当地经济条件相适应；二是资金的筹措渠道必须畅通、多元化；三是筹措的资金能够满足社会保障的需要。如果资金的筹集渠道不畅，造成资金来源不稳，则失地农民社会保障就无法进行，也无法展开多层次的保障和救助工作⑦。因此，为保证保障资金来源，政府必须为失地农民设立社会保障基金专户，保证专款专用，并且要保证资金能够满足失地农民社会保障的需要。这就需要政府在对失地农民的土地补偿中，根据经济发展条件加大对失地农民的社会保障资金投入，不断提高失地农民的社会保障标准，以满足失地农民社会保障的需要。
其次，完善失地农民的养老保险制度。这主要是提高失地农民养老保险的层次和质量，特别是要提高失地农民养老保险的领取标准，扩大养老保险的覆盖面。
再次，完善失地农民的基本医疗保险制度。失地农民可以加入农村居民基本医疗保险或城镇居民医疗保险，采取国家、集体和个人共同投入、风险共担的机制；同时，要适当扩大失地农民医疗保险的报销范围和提高赔付比例。
最后，建立和完善失地农民的失业保险和其他保障制度。失地农民被“城市化”后，也应纳入城镇职工失业保险范围之内，享有失业保险等其他保障，让失地农民真正享有城镇居民待遇。
结语
我国多数学者认为，城市化是解决“三农”问题的根本出路。然而，在城市化过程中，如果失地农民的权益不能得到保障，特别是不能解决好失地农民的就业、医疗和养老等社会保障问题而催生出更多的“城市贫民”，那么我国“三农”问题不可能得到根本解决，也会影响城市化和现代化的水平和质量。实践中，失地农民的权益保障受多种因素的制约，包括经济体制、产权制度和土地财政等，但最为关键的是实际存在的城乡二元经济结构问题。这种二元经济结构客观上造成了城乡之间公共产品的非均衡供给，使失地农民权益得不到根本保障而却又要承担城市化的成本，这是极不公平的。要想从根本上解决失地农民的权益保障问题，必须统筹城乡协调发展，让农民分享城乡之间均等的公共产品供给，让农民分享经济改革的成果，实现兼顾城乡的“包容性增长”，尽快实现从城乡“二元经济结构”向一元经济结构转变。
注释：
①豫政土〔2010〕260号文件。
②豫政土〔2010〕251号文件。
③豫政土〔2010〕622号文件。
④黄小虎：《征地制度改革的经济学思考》，《中国土地》，2002年第8期。
⑤佚名：《城市化是人的市民化 不是土地的城市化》，《人民日报》，2011年2月14日。
⑥张曙光：《我国农村土地规模流转的启示》，https:www.省略，2011－06－15。
⑦杨晓东，王利平：《制度经济学视角下的当前失地农民社会保障体系的制度构建》，《兰州学刊》，2008年第7期。
参考文献：
［１］王文龙.粮食危机、伪城市化与地权瓶颈［Ｊ］.河北经贸大学学报，２０１１，（５）
［２］郭军华.中国城市化对城乡收入差距的阈值效应――基于我国省际面板数据的实证研究［Ｊ］.山西财经大学学报，２００９，（１１）.
责任编辑、校对：焦世玲
Problems and Solutions of Protecting the Interests of Landless
Peasants during the Process of Urbanization
――Take Henan Province as an Example
Chen Jian
（College of Economics and Management, Xinyang Normal University, Xinyang, Henan 464000, China）
Abstract: The process of urbanization in China, there are still many problems in protecting the interests of landless peasants in henan province ,such as the peasants without land marketing value-added income, employment and social security system is not perfect and so on.Land management and collection system existence flaw is lost territory farmer rights and interests safeguard the major causes of the problems,but the urban-rural dual economic structure is the root cause about the problem.To fundamentally solve the problem about protecting the interests of landless peasants, landless peasants must be allowed to participate in the share of value-added benefits of land, establishing an effective mechanism is to protect landless peasants′job. at the same time,set up a sound social security system, so that landless farmers can share equal public goods supply between urban and rural rural areas.
Key words: landless peasants; land compensation; employment;social security