摘 要：“三农”问题的提出，以及建设和谐社会的要求，对农村社会保障问题提出了新的要求和挑战。我国农村社会保障存在各种问题，归根结底是政府公共职能在农村社会保障领域的缺失。充分发挥政府的职能，对促进农村社会保障制度的建设有着至关重要的意义。
关键词：政府职能 农村 社会保障制度
中图分类号：F323.89 文献标识码：A
文章编号：1004-4914（2012）02-020-02
全能型政府是我国计划经济时期的产物，随着社会主义市场经济的不断深入，政府的服务职能渐渐被接受。党的十六届六中全会对构建社会主义和谐社会作了全面部署，强调要建设服务型政府，强化政府的社会管理和公共服务职能。这是我们党首次在党的文件中提出服务型政府建设的明确要求。
社会保障不仅属于社会管理的范畴，更属于公共服务的领域。建设和谐社会和新农村建设的要求，都需要政府更多地关注农村社会保障体系的建设和完善。
一、农村社会保障制度研究的现状
《农村社会保障体系研究》（胡勇2009）在研究了中国农村社会保障制度发展现状的基础上指出，为了维护社会稳定增进国民福利，推进我国改革开放，加速发展社会主义市场经济建设，必须把加快社会主义农村福利保障制度的建立和完善提到战略高度。《中国农村社会保障改革与发展思考》（谭中和2011）一文则认为，作为构建社会主义和谐社会的重要内容和全面建设小康社会的重要指标，社会保障制度被提升到前所未有的战略高度，社会保障制度进入统筹城乡发展和制度创新完善的新阶段。因此，要在不断完善城镇社会保障体系的同时，更加注重农村的社会保障体系建设，统筹兼顾，大胆创新，加快推进中国特色农村社会保障体系建设。《加快我国农村社会保障制度的改革》（王烨昕、邱宏霞2011）通过对城乡发展历程的研究认为，当前,城市社会保障制度不断的得到完善,而农村社会保障却长期得不到重视,这就严重地阻碍了现阶段的农村经济的发展,如何打破城乡二元社会保障制度成为我国当务之急。
二、现行农村社会保障制度的缺陷与政府职能的缺失
改革开放以来，我国农村面貌发生了巨大的变化，但是，长期经济发展过程中形成的城乡“二元”经济结构，使得多数农村地区相对城市而言，仍然比较落后。
近几年虽然国家加快了农村社会保障体系的建设，但是，距离我们的期望和目标还很远。而且农村社会保障体系的发展呈现出了了严重的两极分化。农村的社会保障很大程度上仍然是以家庭为主，政府的公共职能在社会保障制度的落实，改革方面仍然不够到位。“三农”问题和和谐社会建设的要求，使得政府在农村社会保障体制建设中的职能成为刻不容缓的问题。综观政府在我国农村社会保障制度中的职能，存在以下几方面的缺失：
1.资金投入不足。资金的充裕程度直接影响着农村社会保障制度建设的进程和质量，是最根本的问题。就作者的初步调查可以看出（表1），山西省一般预算支出中，社会保障与就业支出从2007年起，无论从绝对额还是相对数据都呈现了明显的增长，表明，我国各级政府充分意识到了社会保障的重要性，财政支出给予了一定程度的支持，这对于我国社会保障体系建设有着极其重要的作用，推动了一系列保障制度的建设和发展。
从山西省城乡居民最低生活保障支出情况来分析，则可以看出，城市居民最低生活保障明显高于农村最低生活保障支出――虽然农村最低生活保障支出在绝对数额上与城市还有较大差别，增长幅度也超过了城市。尽管统计数据（表2）表明，政府在相关政策的指引下，对农村社会保障制度的建设给予了充分的重视。但是，农村社会保障制度滞后的情况并没有得到根本的改观，农村社会保障资金仍然只占极小的份额，政府资金的投入与农民的需求之间还有很大的差距，政府的职能仍然需要进一步加强。
2.相关法律制度的欠缺。到目前为止，我国没有一部法律是专门针对农村社会保障而制定的，国务院2009年颁布的《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》也仅仅是以指导意见的形式来完善农村社会保障制度，仍然没有上升到法的高度。因此，在制度建设过程中一系列问题，如资金的使用、资金的管理等都没有统一的规范，农民的权益得不到根本的保障。加之，没有法律保障之下的制度缺乏稳定性，存在朝令夕改的问题。政府作为法律制定的组织者和执行者，在保障农村社会保障制度中存在职能缺失，弱化了制度的执行力和保障力。
3.缺乏有力的统筹和监督机制。城乡二元结构下的城市和农村社会保障存在巨大的差距，而且，新农保和新农合以县域为基础，统筹层次低，对更大范围内的社会共济和风险共担产生影响，也不利于制度统一和降低经办费用。与此同时是对农保基金的使用也缺乏统一合理的监督管理，政府作为社会的管理者，统筹机制和监督机制的乏力，都是政府职能缺位的结果，不利于农村社会保障制度的建设，甚至对整个国家社会保障制度都会产生负面影响。
三、充分发挥政府在农村社会保障制度建设中的职能
1.调整财政支出结构，加大政府支持力度。社会保障属于政府社会管理的范畴，如今，农村社会保障严重滞后于城市，城乡二元结构依然严重的情况下，应尽快扭转社会保障资金的城市偏向，加大对农村社会保障财政支出的投入力度。首先，可以尽量减少政府一般性支出，以及别的可以缩减的支出，增加对农村社会保障的投入；其次，由于东、中、西部地区发展的不平衡，各级政府应根据具体的情况给予一定力度的专项转移支付，以保障社会保障制度在区域之间的统一性和平衡性；最后，加大对农村社会保障资金的管理和监督力度，防止资金的滥用和流失，保障农民的利益。总之，从长远来看，逐步消除城乡“二元”结构，实现城乡一体化的社会保障制度，促进整个社会保障体系的健全和完善是最终的目标和任务。
2.加强相关法律建设，保障农村社会保障事业的健康发展。目前，我国的农村社会保障尚未有法律保障，处于混乱状态，有各自为政的态势。现行的制度没有上升到法律的层面，缺乏法律的监督，可能会危及到农民的利益。市场经济是法治经济，完善的法律体系是市场经济发挥良好作用的外部环境和坚实保障。随着市场经济的进一步深入和发展，法律建设如果跟不上市场经济的步伐，就会阻碍我国社会主义市场经济的进程。所以，建立全方面的法律体系，在农村建立全面的社会保障法律体系，如制定《农村社会保障法》，以此为基础可以制定诸如《农村社会养老保险法》、《农村社会医疗保险法》、《农村社会最低生活保障法》等一系列法律法规，保护农民切身利益，让农村社会保障有法可依，有效发挥政府在农村社会保障过程中的职能。
3.建立完善的统筹和监督机制，推动农村社会保障制度执行的有效性。统筹城乡一体化发展是党的十六大提出的重要内容，在党的十七大报告中更提出，到“2020年，覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立，人人享有基本生活保障”。作为构建社会主义和谐社会的重要内容，统筹城乡社会保障制度一体化发展被提高到前所未有的高度。完善的统筹发展机制是农村社会保障体系发展的又一保障。此外，监督机制同样不可或缺，对于保障基金的使用和管理要有严格的监督机制，保障资金使用的合理化和透明化，提升制度功能的落实和有效性。
参考文献：
1.王烨昕，邱宏霞.加快我国农村社会保障制度的改革.农村经济，2011
2.斯日古楞.农村社会保障制度建设中的政府职能.内蒙古农业大学学报（社会科学版），2011年第3期
3.谭中和.中国农村社会保障改革与发展思考.中国现阶段农民问题研究，2011年10月
4.山西统计信息网
5.胡勇等著.农村社会保障体系研究.中国农业出版社，2009
（作者简介：秦夷飞，山西财经大学社会保障专业2009级硕士研究生 山西太原 030006）
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