摘 要：近年来黄山市黄山区连续获得全省农村基层组织建设先进区、全市基层组织建设先进区等荣誉称号。黄山区加大推进基层党建城乡统筹发展工作创新，取得了明显成效，提供了有益启示，但也存在与形势发展不够适应的困难和问题，文章对此提出针对性的建议和措施。
关键词：基层党建；城乡统筹；实践经验；问题；对策
中图分类号：D26 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2012）09-0020-03
近年来，安徽黄山市黄山区深入贯彻落实党的十七届四中全会提出的构建城乡统筹基层党建新格局的要求，积极推进经济社会科学发展和基层组织建设创先争优，着力于在城乡结对共建、互帮互助上下工夫，在构建城乡统筹基层党建新格局上进行了积极有效的探索和实践，初步实现了城乡基层党建工作资源共享、优势互补、相互融合、协调发展，获得全省农村基层组织建设先进区、全市基层组织建设先进区等称号。
一、黄山区基层党建城乡统筹发展的实践
近年来，黄山区将基层党建城乡统筹发展工作作为党建工作的重中之重，常抓不懈，取得了明显成效。黄山区基层党建城乡统筹发展工作，突出表现在：
（一）认真建构城乡互动的党建工作责任落实机制
自统筹城乡党建“三级联创”活动开展以来，黄山区以“三级联创”为总抓手，通过层层签订目标管理责任书等形式，落实区委、基层党（工）委和基层党支部抓党建工作的责任。如成立区、乡镇两级领导机构，确定区级党员领导干部农村基层组织建设联系点，强化乡镇党委和区直机关联村抓点帮扶责任制；区委每年召开领导组会议和常委会议，制定下年度创建计划，进一步明确联建分工，落实工作责任，同时把区直各职能部门和乡镇站所履行农村基层组织建设职责情况纳入责任制考核，形成上下联动、齐抓共管的农村基层党建工作网络。此外建立定期会议和督查制度（发布督察通报），确保责任制的落实。如为组织开展好“双联共建”活动，区委组织部印发了《关于开展“双联共建”活动的实施意见》，明确了活动内容、活动方式，制定了人力、经费和制度等方面的保障措施；在开展社区“共驻共建“活动中，各驻区单位党组织和结对社区共同成立社区党建联席会，加强领导，协调各方；在实施“书记引领工程”活动中，制定了“联合支部”每季度召开一次联席会议的制度。特别是“书记项目”实施运作中，采取“一年一申报，半年一检查，年终一评比”的方式，实行动态销号管理；在全区“百村万户”活动开展中，区纪委、区委组织部专门成立督察组，加强指导员驻村情况的流动考勤，各乡镇负责进行定点考勤，同时建立驻村、督察、通报、考评四项制度。
（二）积极整合党建资源，促进城乡优势互补
黄山区在统筹基层党建工作中，按照“互动共建、平等互助、双向受益、共同提高”的原则，积极整合机关、农村和企业人才、物质、技术资源，丰富机关党建内涵，强化农村基层党组织功能。如机关党组织经常选派党建指导员帮助农村和企业开展党的建设，组织党员共同开展党建活动，并积极协调有关部门支援新农村建设和帮助企业解决发展过程中遇到的实际困难；村级党组织组织剩余劳动力到企业工作，帮助企业解决用工荒的问题，同时在用电、用地、用水、提供生产资源等方面为企业创造良好的发展环境；企业党组织利用技术优势，通过“一企帮一村”活动，为农村培养实用人才，并会同机关党组织共同慰问帮扶农村困难党员和群众。
（三）注重搭建城乡互通的党建工作平台
近年来，黄山区以搭建互通平台为切入点，不断推出活动新载体和新形式，大力加强各党建板块间的整合互动，统筹推进基层党建工作。如以“社区共建承诺”为载体，按照“因地制宜、借鉴吸收、整体推进、共同发展”的原则，在机关党组织与社区党组织之间广泛开展共驻共建活动。将区直党（工）委所属支部分别划入不同社区结成对子，成立社区党建联席会，并结合党的建设、扶贫济困、文明创建、综合治理、文娱体育、志愿服务、社区建设等共建主题，由各单位党组织和党员个人作出公开承诺，签订共建承诺协议、认领共建岗位，极大发挥了驻区单位党组织和党员的作用，有效促进了机关和社区党建协调发展。据调查，社区共建活动开展以来，目前黄山区五个社区结对机关及上述党委已达112个；以“双联共建”为平台，按照“党建共建、资源共享、优势互补”的目标要求，开展村联企、机关联企活动，促成机关和农村党组织与企业党组织结成帮扶对子，共同开展党建工作。统计数据显示，通过城乡双联共建，机关单位党组织分别与21个农村党组织和21家规模以上企业党组织结成对子，并同全区79个村358名困难党员和群众建立了长期帮扶关系；实施“书记引领工程”，根据“强弱搭配、各取所需、功能互补”的原则，在机关、企业、农村结对共建基层党组织中建立“联合支部”，同时推出“经济、民生、社会事业等“城乡党建书记项目”，统筹开展“五个一”（一次党课、一次共建承诺、一次民情大走访、一次慰问帮扶、一次实用技术培训）活动。“书记引领工程”既凝聚机关、社区、企业党建力量为新农村建设服务；又较好地发挥了机关党支部（总支）书记在城乡结对共建活动中的引领作用；开展访民情集民智解民忧的“百村万户”活动，区、乡、村三级联动，从79个区直单位和14个乡镇选派502名机关干部，驻百村进万户。通过驻村指导，确保全区村（居）级“两委”换届依法有序进行，通过入户收集意见建议、为农村基层群众办实事好事，进一步密切了党群、干群关系；此外，通过开展争创农村党建“先锋村”、“先进村”和“动车组工程”建设等活动，构建城乡基层党建互帮互助工作机制；通过用好用活“双培双带”先锋工程、无职党员设岗定责、为民服务全程代理、党员承诺、流动党员“双向带动”等基层组织建设五大载体，实施“能人党员牵引工程”，培树一批不同类别、不同层面、不同档次的典型，有效推动城乡基层党建工作的发展和创新。
（四）加强城乡一体的党建工作考核
长期以来，黄山区重视以目标管理考核促基层党建统筹工作，明确城乡结对共建工作与党建工作同部署、同开展，同考核。不断创新考核方式方法。按照城乡一体化要求和年度工作安排，及时充实和调整基层党建考核内容和评分细则，把“社区共建承诺”、“双联共建”、“农村社区党建”等工作纳入年度考核内容和“五个好”基层党组织争创要求，把各方“责任”紧密联系在一起，同部署同考核，同时利用督查、述职、点评（评议）、通报、交流等办法强化工作考核，以确保城乡党建同步发展。如在开展“三级联创”活动中，出台了《农村基层组织建设“三级联创”工作考评细则》、《“五个好”村党支部考评办法》、《农村基层组织建设日常考核制度》等；在机关和社区开展“共驻共建”活动中，建立联考联评制度，出台《黄山区“共驻共建”工作考核评比办法》，把居民满意度作为对相关责任单位共建工作评定的重要依据。根据考评结果，区委每年对表现突出的1个社区、10个驻区单位党组织和20名党员进行表彰；围绕建立规范高效的“联合支部”运行机制，还制定了书记履职综合考评体系、书记项目考核体系，每年由区委评出10名“好书记”、10个优秀“书记项目”，并给予一定物质和精神奖励。
黄山区打破城乡党建二元分割的封闭现状，加快推进城乡基层党建统筹发展，所采取的一系列创新举措，为推进黄山区城乡经济社会统筹发展、科学发展提供了坚强的思想、政治、组织保证，同时这些做法，也为探索构建城乡基层党建统筹新格局积累了一定经验，提供了有益启示。
二、城乡基层党建统筹发展存在的困难和问题
黄山区城乡基层党建统筹工作取得明显成效，但仍存在同经济社会发展要求、城市快速发展与城乡统筹发展要求不够适应的困难和问题，主要有：
（一）思想认识不够到位，是影响城乡基层党建统筹发展的首要问题
调研中发现，部分基层党组织和党员干部还没有把构建城乡基层党建统筹新格局摆上重要议事日程，对构建城乡基层党建统筹新格局的重要性和必要性缺乏深刻认识，认为可抓可不抓，可管可不管，对其工作内涵、目标要求不明确。部分基层党组织负责人抓基层党建的意识不强，没有把党务工作作为第一业务，把党建考核作为第一责任，切实履行好组织指导、牵头协调、督查落实的职责。有的机关部门在谋划和部署具体工作时，由于受传统思维影响，思想不够解放，各扫门前雪，仍以单位为单元开展党建工作。还有部分乡镇党委和村党组织对农村基层党建重视不够，指导不力。一些农村党组织工作忙于应付，自身检查考核走过场，一些具体工作落实不到位、不及时。少数基层党组织和党员干部仍片面地认为，构建城乡基层党建统筹新格局就是组织之间、党员之间的帮钱帮物，对如何统筹城乡党建，工作办法少、简单化，不能深入基层、深入群众、深入一线，到困难多、基础差的地方督促指导，到发展慢、条件苦的地方协调问题，不能有效解决农村经济社会快速发展中实际存在的突出问题和薄弱环节。我们还发现相当一些基层党组织活动内容空洞枯燥，方式简单陈旧，仅局限于念念文件、读读报纸、讲讲道理，与统筹城乡基层党建工作的要求相距甚远。
（二）统筹工作运行体制、机制不够健全，是影响基层党建统筹发展的关键因素
统筹城乡基层党建，是一个全新的理论和实践课题，也是一项长期而复杂的系统工程，必须统筹规划、突出重点、循序渐进、齐抓共管、完善机制、强化约束。调研中发现，一些单位党组织没有真正在“统筹”二字上下工夫，未能站在全盘、全局的角度，全面、系统谋划好城乡党建共建工作，满足于参加个别的、阶段性的活动、行动，统筹手段层次低，有时流于表面形式，做一些应景式的文章。部分基层党组织没有深入做好前期调研分析，共建项目缺乏创新，推动城乡党组织互动不力，“联”而不紧，不能真正满足农村、社区、企业等共建对象的现实需要。
此外，从目前全国大环境看，随着改革开放的不断深入，工业化、城镇化、城乡一体化进程逐步加快，党的建设在区域、行业界限上有所打破，但城乡二元结构体制障碍尚未完全突破，在一定程度上制约着城乡党的建设统筹发展。黄山区也不例外，受其制约和影响，在人才、阵地、培训、服务等城乡党建资源上总体开放程度不高，优势党建资源共享共用效率有待进一步提高，统筹城乡的基层党建组织体制、工作运行机制、监督约束机制有待继续完善。
（三）人财物保障不足，是制约城乡基层党建统筹工作的现实困难
从党建阵地来看，目前黄山区通过开展规范化建设活动，村级党组织活动场所已基本解决，但有效发挥活动阵地的作用，还有待进一步探索。从工作经费来看，乡、村党建工作经费短缺，基层党建工作物质保障不足，党员活动、教育培训、学习交流因受资金限制，形式比较单一。从全区党建队伍总体情况看，部分基层党务干部队伍以及党员队伍统筹协调能力低，服务带动意识弱。特别是农村一些党员干部在理论水平、知识结构、专业技术、创业技能等方面，仍然不适应新形势发展需要，农村党员老龄化比较突出，党员队伍结构不协调，整体文化素质不高，等等，这些因素将严重影响推进统筹城乡基层党建工作。
（四）党员流动性日益增大，加大了城乡基层党建统筹发展的难度
随着各项改革的深化和市场经济的深入发展，黄山区社会经济成分、组织形式、就业方式等日益多样化，外出务工经商的流动党员越来越多，党员教育管理、党组织活动开展难度加大。同时大量农村青壮年外出打工，党员发展难，村（居）一级培养后备干部更难。
三、城乡基层党建统筹发展的对策措施
当前，我国正处于城乡经济社会融合加快、城乡要素流动加快、城乡体制改革加快的重要时期，城乡统筹发展进入一个新的阶段，迫切要求各级党组织站在全局和战略的高度，加大城乡基层党建统筹工作探索创新力度，进一步做好以下工作：
（一）完善统筹城乡基层党建相关责任制度
1.各级基层党组织要按照上级组织部门和区委对城乡基层党建统筹工作的总体要求，进一步落实统筹党建工作责任制，在过去的党建工作责任制基础上，进一步明确党组织书记为城乡统筹基层党建工作责任人，明确党组织领导干部党建工作联系点工作内容，强化各级党组织领导干部抓城乡基层党建统筹工作的责任意识。推行党员领导干部既要抓好本级党建，又要抓好城乡基层党建统筹的“一岗双责”制，制定“双责”工作目标，明确工作责任。
2.牢固树立争先进位意识，确定争先进位目标，不断完善党建工作措施，真正做到有部署、有落实、有检查、有奖惩，确保各项工作落到实处。要树立主动姿态，到困难多、基础差的地方督促指导，到发展慢、条件苦的地方协调问题；要正确处理发展经济与推进基层党建的关系，及时解决经济建设进程中对党的建设提出的新问题，着力克服重经济、轻党建的倾向，从根本上破解党建工作“讲起来重要、做起来次要、忙起来不要”的误区，引导各级基层党组织和广大党员干部牢固树立“经济要发展，党建必先行”的超前意识、“党建工作出生产力”的效益意识、“不抓党建就是失职，抓不好党建就是不称职”的责任意识。要把结对共建工作与党内“争先创优”活动有机结合，把党员在结对共建活动中的表现和效果与干部年度考核和党员民主评议有机结合起来，形成互促互动，共同推进的工作长效机制。
（二）统筹城乡基层党建发展空间，制定城乡一体的基层党建统筹规划
统筹城乡基层党建发展空间，即在更高层次上强化基层党建工作的相互联系与组织机能，建构城乡基层党建空间的联动模式与机制。要从全局出发，制定科学合理的城乡基层党建统筹规划，进一步明确城乡统筹指导思想、总体目标、阶段性任务、方式方法和途径。通过调整城乡基层党建结构,充分发挥城区、乡镇基层党建辐射带动力强的优势，加大支持和服务村级组织党建工作；同时充分利用农村基层工作环境，加强党员干部教育基地建设，为党员干部提供锻炼成长的空间，以此引导和调控城乡基层党建协调发展。
（三）进一步构建城乡统筹的基层党组织网络
城乡一体化、农村社区化、农民居民化是城乡统筹发展的必然趋势。要适应党员就业多样化和分布结构多变的特点，进一步扎实推进组织设置创新。如按照资源共享、以大带小、以强带弱的原则，在自愿平等、互利互惠的基础上，对农村和社区党组织体系进行调整、充实和完善，推行“村村联建”、“村企联建”、“村居联建”等共建模式，建立“区域型”党组织，使村级组织在更大范围、更宽领域对村域经济社会发展进行有效调控，进一步开展好村组织书记“跨村交流”、“跨村任职”工作。着力加强协会党的建设，依托龙头企业、农民专业合作社、专业协会、“双培双带”基地，建立“产业型”党组织。完善“支部＋协会”、“支部+实体”、“协会支部＋龙头企业”等党组织设置方式，把农村党员、村干部、非党员发展能手和农民群众结成利益共同体，促进形成支部抓产业、党员创实业、百姓富家业的良好局面。加强城区、农村党员的动态管理，要在农村外出务工经商人员、创业人员和新居民相对集中、地点相对固定、条件具备的地方建立“流动型”党组织，对农村外出务工经商和新居民党员实行流出地和流入地党组织“双联系、双登记”，进行双重管理。加强对外来务工经商党员、“两新”组织中的党员、与原单位解除劳动合同的失业党员及其他因各种原因处于流动状态的党员的管理和服务。
（四）建立健全城乡基层党建统筹发展运行机制
1.建立城乡党建资源配置机制。应按照以城带乡、以工补农、互促共进的思路，统筹配置城乡党建资源，即统筹配置城乡党务干部、统筹配置城乡培训资源和要素资源、统筹开展党内创建活动和党建活动阵地使用、统筹建立基层党建信息网络、统筹党建工作经费安排等，推动城乡之间基层党建资源的共享。建议把基层党建工作经费及村居、社区党建活动阵地问题纳入区乡（镇）两级财政预算，真正把村居、社区组织活动场所建设成为规范化的集中办公、党员活动、教育培训、便民服务、文化活动、社会管理、民主监督等多能一体的有效阵地。
2.建立完善基层党建统筹发展考核评价机制，实行机关、企事业单位、结对村（社区）党组织同安排、同部署、同考核。以“量化目标、强化责任、严格考评、兑现奖惩”为主要内容，把城乡基层党建统筹发展工作纳入党建工作考核目标，加强对各级领导班子和领导干部抓基层党建统筹发展工作情况的专项考核，同时建立城乡基层党建统筹职责评议制度。要对机关、事业单位、农村、社区和“两新”党组织建设工作，分别制定科学合理、便于操作的评价标准，分类进行考核评价。要按照共同项目同步安排、同步考评，不同项目分类指导、分类考评的原则。在具体考核中要实行量化考核指标，重视实绩效果。明确城乡各级组织党建工作的着力点，将党建工作重点目标和任务细化分解，每项量化成分值，年底逐项考评。特别要在考评全年目标任务“规定动作”落实的基础上，看有无产生较大影响的特色活动等“自选动作”，对推出有影响的活动和经验予以加分，注重考核党员、群众对统筹城乡党建工作的公认度和满意度。
3.完善城乡基层党务干部激励保障机制。为充分调动城乡基层党务干部的积极性和主动性，建议进一步建立完善激励保障机制。逐步建立与经济发展水平相适应的村、社区党务干部报酬增长机制；加大从村、社区优秀党务干部中定向招录乡镇公务员和事业单位工作人员力度；根据城乡承担的工作目标任务及工作实绩，按照考评分值进行分类排位、分类奖励和表彰，促进城乡各级党组织争先进位。