摘要：政策网络是由多元行动主体在政策过程中形成的复杂关系联结，是政策过程中国家与社会之间不同互动关系类型的总称。政策网络理论根源于西方公共政策实践发展的需要，也是现代西方政府管理的客观要求。从本质上说，政策网络是对多元主义、法团主义的有效纠正和超越，是一种不同于市场、科层的社会协调机制，其本质是一种新型的集体行动。政策网络对政策结果的影响既取决于行动主体本身在政策网络结构中的位置，也取决于相关行动者在政策网络中所处的利益博弈格局。政策网络内不同行动者彼此依赖，并按照网络规则博弈、互动，最终形成一致网络目标。
关键词：政策网络；集体行动；网络目标
中图分类号：D0 文献标识码：A 文章编号：1007－905X(2012)02－0075－04
政策网络理论兴起于20世纪70年代，在国外已有近40年的研究历史，在我国则处于起步阶段。从时间上看，国内学界对政策网络理论真正开始研究尚不足10年，较早的分析与研究文章始于1989年，自2004年起逐渐增多。从内容上看，这些研究主要集中在对国外政策网络理论的介绍，以及对不同观点与流派的梳理与解读上。查阅中国知网“中国学术期刊网络出版总库”，以篇名为检索项、检索词为“政策网络”的共有106条记录。这些文章大都是总结、概括、介绍西方政策网络理论的，鲜有国内学者独特的观点。但是，近年开始有一些学者运用政策网络理论剖析中国改革开放实践中所遇到的一些难点、热点问题。本文试图梳理国内外学界对政策网络的定义及其特征、产生背景、理论源流、主要内容、现实性与局限等方面的研究成果，对政策网络理论进行回顾与反思，以期更全面地理解和介绍政策网络理论，更有针对性地将政策网络理论运用到我国现实政策的研究和制定中。
一、政策网络的定义及其特征
网络―词本意是指“利于接触”。20世纪四五十年代，在社会科学领域，有学者用网络一词形容和描绘互动者之间的关系、行动者的相互依赖与影响；70年代以来，“政策网络”开始成为美国、荷兰、德国、英国等西方国家政治学、社会学以及政策研究领域的主流话语和研究范式。而今，当代许多学科已将网络作为研究主题之一，如对因特网、营销网络等的研究。尽管“网络”在这些领域所指各有不同，但它们基本都包含组成单位之间平等、多对多、交换、无中心权威、合作、依赖等内容。
自20世纪50年代起，网络分析理论被引入社会学研究。20世纪70年代，政策网络理论兴起，并作为一种分析途径和方法被引入政策科学。“政策网络”(pokey networks)一词最早出现在卡赞斯坦(PKatzenstein)的《权力与财富之间》(1977年)一书中。“作者在比较有关外国经济政策制定过程时指出。资本主义国家并不会将强制力强加给非国家行动者，反之会寻求与其合作并建立一个相互依赖的关系。”70年代末以来，“政策网络”一词在西方政治科学研究中成为重要的流行术语，在政治科学和公共政策领域被广泛应用，它指的是在政策过程中政策涉及的多元行动者形成的一种网络状结构。80年代以来，对政策网络的研究增多，并逐渐成为一种流行的分析方法，同时，作为一种新的研究面向，“政策网络路径”被越来越多的研究者所运用。
政策网络是一种比较新的政策理论，由于西方不同国家政治制度、政府管理方式和政策实践过程不同，以及不同国家、不同学者对政策问题关注的视角不同，政策网络理论形成了不同流派，但政策网络到目前为止还没有统一的定义。
虽然学者们对政策网络有不同界定，但可以看出他们有以下共识，即政策网络是国家、社会、团体等不同行动者之间在政策过程中形成的关系模式与类型，这种关系模式与类型的共同点是：关系主体多元、关系联结复杂、行动者之间相互依赖与影响。政策网络理论的代表人物之一罗茨将政策网络定义为：“国家与社会行动者在政策过程互动中缘于资源依赖而结成的组织集群，这些集群与其他集群的不同之处在于资源依赖的结构不同”。这一定义体现了上述共识，被大多数学者所接受。他将政策网络界定为政策过程中相互依赖的政策主体之间存在的或多或少、或强或弱的关系模式，认为多个政策主体通过相互依赖与资源交换推动政策制定和执行。政策网络中有着直接或者间接利益关系的参与者相互交织在一起，通过政治的、经济的、法律的、信息的和组织的资源依赖与交换，发生或强或弱、或正式或非正式的关系，共同参与政策制定，影响政策执行过程及其结果。政策网络实际上是建立在各参与主体相互关联、相互作用基础上的协同运动，在平衡权利、协调利益、交换资源过程中，推动政策形成和执行。“政府再也不是政策过程中单一的主导者，政策过程中还充斥着各种不同的行动者，而行动者之间资源交换的互动关系便形成了网络。”
罗茨认为政策网络有以下特征：一是相互依赖，各个行动者必须相互依赖才能达成目标；二是资源交换，网络各行动主体间常规交往以资源交换为基础；三是博弈互动，在特定网络规则约束下，各行动主体以竞争性策略寻求实现自身目标和利益；四是网络自治，网络是自组织的，无论网络成员之间的关系是紧密还是松散，都没有至上权威，虽然某一方可能相对强大。
二、政策网络产生的背景
中外学界对政策网络产生的背景一直未形成一致看法，但多数学者认为政策网络理论的发展根源于西方公共政策实践发展的需要，是现实西方国家政府管理发展的客观要求。“政策网络的兴起源于政策环境的快速变化。当一个政策制定的主体把别的公共组织当做影响政策制定的环境因素时，组织间的关系便被纳入到政策制定过程，政策网络的形成就源自组织间关系的推动。”综合起来，政策网络产生的背景有以下因素：
其一，20世纪七八十年代以来，西方决策体制发生变化，公共政策决策与执行开始分离，中央政府或联邦政府的政策实施越来越依赖地方政府的配合和执行，中央政府、联邦政府和地方政府之间由原来的“命令―控制”为主的层级关系，逐渐转化为配合、协调的合作关系。对中央、联邦政府而言，政策执行需要地方政府有关行政组织的配合与协调。
其二，在西方政府决策中，公共政策及公共事务越来越多地受到公民、企业、社区、非政府组织以及政治团体的影响，政府与它们之间的关系由以往“命令―控制”为主的层级关系，逐渐转变成相互依赖、彼此合作的平等关系。公共政策的推进与执行离不开这些多元主体参与。
其三，在西方国家政府管理中，治理方式开始由政府统治式向协调式发展，公一私伙伴关系普遍存在于各类公共组织、非政府组织、私营组织、公民之间，政策过程变得复杂，原来单纯针对政府及公民的上下级之间的理论，已不能满足跨层级、跨部门、跨组织、跨各类社会主体的复杂关系网络分析的需要，政策分析迫切需要一个新工具。
其四，传统政策分析理论多是从“政策议题”(PolicyIssues)、方案(Program)和政策(PoHey)来分析政策过程的不 同阶段，不能很好地观照政策进程中行为主体的行为及其关系，这就需要一个中观层次的视角，分析政策部门(PolicySector)或政策次部门(Policy Sub-sector)层面上不同政策主体间的相互依赖与影响，解释政策网络行动者之间的互动关系，反映政策制定和执行过程中的新变化。政策网络理论应运而生，成为政策过程中利益团体与政府关系的微观分析(micro-level analysis)与宏观分析(macro-level analysis)的联结桥梁。
三、政策网络理论的来源
多数学者认为，政策网络理论来源主要有两个：一是兴盛于20世纪五六十年代的多元主义和法团主义；二是兴起于20世纪六七十年代组织社会学，尤其是组织间关系的研究。从本质上说，政策网络是对多元主义、法团主义的有效纠正和超越。多元主义认为，影响公共政策的利益主体是多元的、分散的，各类利益集团在政策制定过程中相互博弈、竞争，以使政策制定有利于自己一方。政府在政策制定中只是被动扮演着消极的社会资源分配者的角色，公共政策更多的是被社会利益团体所左右。法团主义则相反，认为影响公共政策的利益群体是少数的、有组织的，而社会与国家的权力是集中化的，各个利益集团在国家安排下建立了科层制社会和政治秩序，在这个前提下，利益集团的建议和目标在公共政策中得以体现。多元主义与法团主义对公共政策过程都有解释力，但是各有其优缺点，或认为公共政策制定过程由社会利益团体决定，或认为公共政策制定过程由国家主宰，都失之于绝对和偏颇，缺乏辩证思考。
政策网络对多元主义和法团主义进行了纠正和超越，不再绝对地强调社会中心论或国家中心论，而是将社会和国家视为统一体，将公共政策理解为国家与不同利益集团之间以及不同行动主体间的资源依赖和交换的动态互动。作为一种新的研究视角和路径，政策网络理论避免了公共政策研究走向两个完全对立的极端，强调了有限理性条件下政策执行的复杂性，不再将政策执行过程简单理解为绝对可分的、割裂的阶段或者行为主体的独立行动，“从而更加关注公共政策执行结果的不可预知性和不确定性，弱化了权威和制度在公共政策执行中的作用和效力，从而意味着传统公共政策执行中通过科层和权威、制度保证政策效果的模式开始转向于行动者之间的利益博弈”。
在政策网络理论中，政策行动主体不再具有明确的等级划分，行动主体之间的关系由科层式的等级关系转化为协调式的互赖关系，更加注重对政府部门、政府次级部门的分析和研究，对政策结果的分析更多集中于中观层面，并从微观层面分析人际关系对政策执行的影响。从这个意义上说，政策网络理论兼顾到三个层次，即宏观的国家政府与民间社会关系、中层的政府部门间的结构，以及微观的政策参与行动者之间的互动等，研究面向更为全面与客观。
四、政策网络理论主要内容
政策网络各个流派对政策网络从不同角度进行解读和分析，一方面，不同网络结构会制约和影响网络主体的行为；另一方面，政策网络主体在网络结构中依照网络运行规则行动，进而又影响网络整体运行结果。主要观点如下。
(一)政策网络结构与政策结果有密切关联
1 政策网络结构有不同类型
网络结构(network structures)是指行动者之间的关系模式和参与者之间的关系形态。包括行动者的数量，网络的规模、边界，利益相关者的联结模式、关系强度或力度，关系的密度，互惠的程度，关系的性质等。在政策网络结构中，各行动主体依靠自己的资源、能力和偏好，在网络结构中互动，通过目标冲突、利益博弈和协作合作，对其他各行动主体及其网络产生或强或弱的影响，以至影响政策结果。有学者将政策网络结构概括为以下几种形式：
(1)权威主导型网络结构。权力结构即执政党或人民代表大会的某些部门在政策网络中居于支配地位，发挥主导作用。
(2)政府自主型网络结构。政府结构在政策网络中起主导作用，政府部门及其部门间的相互作用在政策网络中影响显著，影响乃至左右政策目标和政策取向。
(3)平等互动型网络结构。政府结构、权力结构、社会结构和市场结构在政策网络中地位与作用平等，各政策参与者在政策制定和执行过程中平等互动。
(4)团体制约型网络结构。利益集团在政策网络中发挥主要作用，政策制定和执行过程即是对各利益集团利益诉求的回应和实现过程。某些利益集团可能挟持政府部门乃至左右政策过程。
2 政策网络结构对政策结果有影响
有学者认为，各行动主体之间的网络互动，体现于政策过程中各行动主体之间资源依赖与交换、利益博弈与寻求网络共同目标的动态变动过程中。网络中各主体间关系有紧有疏，相互影响和作用有大有小，从而组成不同网络结构。不同政策网络结构对政策结果有不同影响。也有学者如窦定(Dowding)等，认为网络及结构本身并不能直接影响政策结果，而是网络影响着行动者之间的关系，进而才影响政策结果。他认为，网络中行动者的偏好、特征、拥有的资源，以及因不同网络结构导致的不同决策程序，都在一定程度上影响政策结果。政策分析不应着眼于网络及其结构，而应将重点放在对网络结构中行动者的分析。政策结果与网络中资源相互依赖的行动者在网络结构中的相互作用与影响密切相关，网络互动使其行为发生变化，导致不同政策结果。综合学者们的观点，网络行动者之间的互动既有中观层次上组织结构间的关系，也体现微观层次上网络节点的人际互动。
(二)政策网络是行动主体的集体协同行动
很多学者认为，政策网络有多样性(diversi竹)、碎片化(fragmentation)、多中心(polycentricity)、相互依赖(interdependency)、共识(consensus
building)、互惠(mutuality)、互动(interaction)等特性，政策结果是行动主体集体协同行动的产物。在政策制定和执行过程中，各行动主体之间不是命令和服从的关系，而是平等、交换、协作的关系。在政策网络中，各行动主体采用网络协调和信息、资源交换等方式寻求弥补目标差异，达成共同网络目标。政策网络的集体协同运动主要体现在以下三方面：
其一，行动主体之间的联结方式是平等互动。行动主体间的联结依靠资源、信息、利益的交流和交换。这种交流与交换建立在多方平等互动关系之上，各行动主体没有任何一方具有绝对支配权，政策目标依靠任何单个力量都无法有效达成，需要各行动主体相互依赖和作用。
其二，行动主体间通过网络协调机制解决利益冲突与目标矛盾。在各方认可的规则下，行动主体之间通过资源交换达到协调与合作，平等协调机制使各行动主体达成一致网络目标，使各方利益趋于平衡。网络式协调机制作为与科层和市场协调机制并存的第三种协调机制，完成了对市场和科层机制的整合与超越。它试图通过相互依赖、影响、交换、合作等方式促进正式组织之间和非正式的自组织之间达到一致的 状态。
其三，各行动主体的协同运动推动政策制定和执行。政策网络实在可以看成是一种有组织有实体，是一种集体行动的单位。有组织性意味着把工作分解成不同的任务，由不同的行动者来承担，并协调这些行动者的工作来确保目标的实现。许多行动者的联合行动被看做是一种集体的行动。从这一意义上说，政策网络是有着共同利益和互补利益的多元政策主体的一种集体协同行动，它们共同推进政策目标的达成。
(三)政策网络的分析方法和路径
学者们根据政策网络中存在的两种关系，即结构性关系和人际性关系，将政策网络运用于政策分析，并将其归结为两种政策网络的分析方法，一种是网络结构分析法，一种是网络人际分析法。网络结构分析法认为网络结构是影响政策结果的主要因素，不同网络结构对政策结果有不同影响。关系紧密的强结构能有效约束和制衡政策网络中的多元行动主体和利益相关者，对政策结果有显著影响。而关系疏离的弱结构，则对政策主体和利益相关者缺乏约束力，对政策结果影响较小。人际交换分析法认为，影响政策结果的并不是网络结构，而是结构中各元素的特质及其特征，政策网络只是作为一种对政策结果毫无影响的隐喻被使用着。这种观点的代表人物是窦定，他认为政策网络结构分析法不能很好地解释政策结构对政策结果的影响，不应将其作为政策分析的有效途径，因为从网络结构的分析中，得不出网络结构中各行动主体相互作用的充足信息或资料。应将重点放在分析行动主体的独特特质以及主体间的关系和影响上面。
实际上，上述两种分析方法将网络结构分析法和人际交换分析法机械割裂开来，都不能完全解释政策网络对政策结果的影响。应将二者辩证结合起来，在网络结构的分析中注意对行动者间人际关系的分析，而在对行动者人际关系的分析中要避免脱离网络结构的前提和框架。不同行动者之间的不同关系构建起不同网络结构，各行动者又在网络结构框架内相互发生或强或弱的关系，推动政策过程。所以，政策结果实际上是政策网络结构中利益不同的各个行动者之间不断交换、博弈、相互作用的结果。这种交换、博弈与相互作用是建立在各行动主体和重要利益相关者聚集在一起共同解决问题的前提下，通过网络运行规则规范博弈、互动行为，最终把不同行动主体目标协调成一致网络目标，实现网络稳定。“政策过程并不是目标规划的执行，而是行动者交换相关问题的定义、价值偏好与解决方法、目标实现与资源的互动过程。政策能否成功以能否实现集合行动，建立共同目标、规避共同威胁为衡量标准”。因此，对政策网络的研究，既不能过分强调或单纯运用政策结构分析，又不能绝对偏颇地对行动主体偏好或特征简单分析，应将二者有机结合起来。
五、对政策网络理论的反思
大多数学者认为，政策网络理论试图超越多元主义和法团主义的局限，将影响政策结果的因素归于复杂的网络结构和网络行动主体复杂关系的作用，将政策过程理解为网络中多方行动主体合作、交换、博弈的过程，将政策结果理解为行动主体合作、交换、博弈的结果，能比较真实地解释复杂的政策现实，较之于单纯的政策议题、政策过程的阶段式研究，更接近于政策实际。其理论价值在于“政策网络是对实际政策过程的现实描述，借助于政策网络概念，可以厘清政策过程复杂的现象，解释政策过程的制度外变量”，政策网络为政策制定与执行分析提供了全新的视野和方法，特别是对分析多元利益主体在政策过程中的复杂关系以及这种复杂关系对政策结果的影响，提供了很好的视角和途径，对分析和研究我国目前涉及多元利益主体、政策环境复杂、社会矛盾突出的政策问题和现实问题具有一定的借鉴意义。
回顾政策网络理论，笔者认为其有两个适用条件：一是复杂的政策过程，二是多元参与的主体。尽管我国政治体制、政治制度以及政策实践与西方国家有本质的不同，“许多政策执行具有明显的政治性特征，决策中心很明确，政策网络结构相对封闭”，但在我国由计划经济向市场经济过渡过程中，发展不平衡、不协调、不可持续问题突出，各种利益矛盾交织，利益冲突激烈，制定和执行政策需考虑多元利益关系与不同价值取向的冲突与平衡。而政策网络理论作为研究和探讨政策过程及政策结果的新方法，提供了可生动、深刻解释政策制定与执行复杂现实的新途径，对我国行政管理体制改革和政府管理创新，以及实现政府决策的民主化、法治化、科学化有重要的现实意义。“政策网络的重要意义在于它使学界从主要关注功能主义的政策过程，转变到从结构上分析政策过程，使政策过程与其赖于存在的制度背景联系起来”。
但是，任何政治科学理论都是建立在本土现实政治和政策基础上的，是针对本土政策现实和政策问题的理论描述与阐释，不可能做到普适和放之任何时空而皆准。尽管政策网络理论“有自己的‘势力范围’，在理论的假设范围之内，它往往具有其他理论不可比拟的描述力、解释力或者预测力”，但是，任何理论的解释力都只在一定范围内有效，政策网络理论也不例外。结合各方面对政策网络理论的分析和批评，对政策网络理论进行反思，其局限性主要有以下几点：
其一，缺乏理论基础和清晰的概念界定。一是“网络”一词建立在形象与意象结合基础上，含义不清晰，边界模糊；二是对“政策网络”的释义较多，至今没有被学界广泛认可的统一概念。而运用模糊与多义的概念和理论，难以进行深入的、有说服力的政策分析，难以形成有深度的研究。
其二，对网络特征、网络构成、网络运行机制、网络适用范围等侧重于描述和比喻，缺乏有深度的理论性研究，对政策网络行动主体的复杂行为状况以及网络主体间的复杂关系的描述和解释流于表面，特别是对于有关政策网络结构对政策结果的影响，解释力和分析力不足。甚至有学者认为政策网络只是社会结构分析的一种实用方法，不能作为定量和定性研究的方法。
其三，强调集体协同行动，忽视行动主体间的矛盾和冲突，强调行动主体的资源依赖与交换，突出合作和协调一致，却相对忽视多元利益主体的冲突和博弈，缺乏权力―利益方面的分析。因此对政策过程的解释偏于僵化和静态，对政策过程的动态性、变动性、不可预见性关注不够。对于政策网络对政策结果的复杂影响缺乏深刻分析。
其四，对政策网络的界定和想象过于简单和机械，它虽然认识到行动主体政策过程中的平行平等关系不同于市场和科层关系，但将政策网络的协调机制与市场机制和科层机制孤立和割裂开来，其观照的对象被想象或者界定为相对孤立的平面网络，忽视了在政策主体平行关系中和网络之外，还存在着复杂的位于网络节点的层级式的垂直或立体网络，而这些垂直或立体网络对政策网络会产生不可低估的影响。特别是在目前中国现行政治体制下，科层式的影响远大于网络式影响。运用政策网络理论分析中国政策现实，应将科层式垂直力量或立体网络影响纳入研究视野，惟此才能进一步丰富和发展政策网络理论。从一定意义上看，中国科层制管理的权威约束力量可有效干预政策网络的行为，打破政策网络内行动主体间因力量平衡而形成的网络僵局，推进政策执行。
综上所述，在我国进行政策网络研究，以及利用政策网络理论对我国政策制定和执行进行分析和解释，必须结合我国政治体制及决策机制的实际，结合我国的复杂政策环境，需发展而不是盲目套搬政策网络理论。
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责任编辑 吕学文