摘要： 解决“三农”问题的关键是农村资金问题。小额信贷作为一种有效的金融扶贫方式，在我国社会主义新农村建设资金供给中具有极其重要的作用。然而，我国小额信贷的发展缓慢，不能弥补农村巨大的资金需求缺口。本文论述了小额信贷在我国的发展以及资金来源、风险控制等方面存在的问题，并探讨了完善小额信贷的政策措施。
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关键词：农村小额信贷；问题；对策
小额信贷是指向低收入群体和微型企业提供的额度较小的持续信贷服务，其基本特征是额度较小、服务于贫困人口、无担保、无抵押。小额信贷可以由商业银行、农村信用合作社等正规金融机构提供，也可以由专门的小额信贷机构提供。随着市场经济在我国的确立，我国广大农村地区的经济飞快的发展，其发展中的资金需求也不断增长。农村发展中的资金供给不足，将深刻影响农村产业结构调整、经济增长和社会稳定，也关系到“三农”国策的顺利实施。普遍推广小额信贷是解决农村地区的资金缺口问题的有效途径。?
一、农村小额信贷在我国的发展?
1993年,中国社会科学院农村发展研究所模仿孟加拉乡村银行(GB)的小额信贷模式在河北省易县成立了“扶贫经济合作社”,开启小额信贷在中国的试验之路。1995年,联合国开发计划署(UNDP)和中国国际经济技术交流中心在全国17个省的48个县(市)推行小额信贷项目,开始了以下岗职工为对象的城市小额信贷。2000年,农村信用社全面试行和推广了小额信贷活动,以自由存款和中央银行再贷款为资金,开展信用贷款和联保贷款。2004年,中央一号文件中明确地提出了小额信贷,引发了关于小额信贷理论和实践的论证。2005年的中央一号文件指出:“有条件的地方,可以探索建立更加贴近农民和农村需要、由自然人或企业发起的小额信贷组织。”到2005年底,中国人民银行在山西、陕西、四川、贵州、内蒙古五个试点省(区)开始倡导商业性小额信贷的试点,这些地区成立了7家试点商业性小额信贷公司。2008年5月,中国银行业监督管理委员会和中国人民银行共同提出了《关于小额贷款公司试点的指导意见》,要求有效配置金融资源,引导资金流向农村和欠发达地区,改善农村地区金融服务,促进农业、农民和农村经济发展,支持社会主义新农村建设。随着政府鼓励民间资金和海外资金进入小额信贷领域的相关政策的出台，全国各地呈现出小额贷款公司、村镇银行、农村资金互助社、等新型农村小额信贷机构相继成立并开展小额信贷项目的良好局面。?
二、当前我国农村小额信贷存在的问题?
（一）农村小额信贷资金存量不足，难以满足农户需要?
我国现阶段农村金融的根本问题是资金问题。随着农村经济发展的进程加快,“三农”对小额信贷资金的需求越来越大,加之中国部分小额信贷项目不能吸收公众存款,只能依靠外部资金注入,缺乏可持续的资金来源,影响了小额信贷的资金供给,加剧了农村小额信贷资金的供求失衡,形成需求大于供给的局面。其原因一方面在于农村资金大量外流，影响农村资金整体供给。另一方面公益性小额信贷机构主要依靠捐赠，缺乏融资渠道。一旦捐助者和政府资金出现变动，借款者的偿还出现了延迟，小额信贷机构就没有能力对客户的信用需求做出灵活的反应。?
（二）行政干预造成小额信贷风险加大 ?
一是由于对小额信贷的认识还停留在扶贫手段的层面上,这就不可避免地使小额信贷染上行政色彩。而这种色彩一旦形成,便出现了重资金发放,轻资金的管理和回收现象。二是由于以前项目的失败,农户大都不同程度地存在拖欠农村信用社的贷款,在政府组织的新项目推广以后,更容易使农民贷款风险重叠。三是在一些村组为转移农村的部分经济矛盾,村组干部向农户借贷款证套取贷款,而村组最终又无偿还能力,致使农村信用社与借款户的矛盾激化,成为小额信贷管理中遇到的新漏洞。?
（三）农村小额信贷缺乏保障机制，风险无法分散 ?
一般的金融机构发放贷款，都需要担保。坚持有担保原则，对保障贷款债权的安全，具有重要的意义。而现行小额信贷原则上不需要抵押担保或可采取灵活多样的抵押担保形式。但是因为农业产业是一个受自然灾害、市场行情、人为因素等诸多环节影响的弱质产业，小额信贷的借款主体―农民，大多还属于经济弱势群体，自身抗风险能力比较脆弱。其担保作用与一般金融机构的商业贷款担保相比也是微乎其微。薄弱的农村征信体系和保障机制致使小额信贷的高风险不能有效地分散，不利于小额信贷的长期发展。?
（四）农村小额信贷利率单薄，引发诸多弊端?
我国开展小额信贷业务的机构包括正规金融机构和非政府民间信贷机构。非政府民间信贷机构有相当自主的利率定价权。然而，对于正规金融机构，我国实行的仍然是利率封顶政策，对存贷利率实行严格的国家控制。城市商业银行与担保公司联合开展的小额信贷项目，以基准利率放贷，由财政贴补，借款人不支付利息或利率很低。这种控制使目前大部分正规金融机构收取的利率不能补偿操作成本，无法达到自负盈亏的局面，不得不依靠外部补贴，这成为其财务上可持续发展的不利因素，也造成了大多数金融机构不愿意涉足农村信贷业务的局面。?
（五）农村小额信贷放贷主体缺少监管 ?
目前我国的小额信贷根据放贷主体，分为三类：一类是以国际资助为资金来源，以民间或半官半民组织为运作机构的小额信贷试验项目；一类是以国家财政资金和扶贫贴息贷款为资金来源，以政府机构和金融机构为运作机构的政策性小额贷款扶贫项目；还有一类是以农村信用社存款和央行再贷款为资金来源，以农信社为运作机构的农户小额信用贷款和联社贷款。第一类项目长期发展的合法性问题没有解决，对其行为进行金融监管更是困难重重。第二类项目的基本目标是实现政府的扶贫攻坚任务，其在确立项目和机构的可持续发展问题上尚未得到重视，且在体制和管理制度上存在着弊端，造成了金融监控困难的问题。并且目前我国小额信贷组织还处于摸索试点阶段，没有一整套法律框架来界定小额信贷组织的法律地位，也没有系统的监管框架来对小额信贷组织实施有效的监管。?
三、促进农村小额信贷发展的对策?
在我国广大农村地区普遍推广小额信贷，实现小额信贷扶农助农以支持农村经济发展的目标具体可采取以下措施：?
（一）充分利用原有的农村正规金融机构，建立多层次的小额信贷载体?
农村的金融需求具有多样化的特征，需求的多样化决定了供给也应该是多样化的。一个多层次的小额信贷载体要比一个单一形式的金融机构更能迅速地反馈各种信息，满足不同主体的需求。一方面，要依靠我国原有的农村正规金融机构，包括商业银行、邮政储蓄银行和农村信用社。这些正规金融机构具有合法的金融机构身份、专业技术和管理能力，其经营网点遍布全国农村，它们也是目前服务于农业、农村和农民的主要金融机构，其金融产品经过创新是可以适用于农村小额信贷市场的。另一方面，要大力发展小额信贷机构。非政府的小额信贷机构能够弥补正规金融机构的不足，整合并动员地区性的私人资本，并将这些私人资本运用到可持续性的商业投资领域中去，从而实现小额信贷业务的健康发展。?
（二）加强立法，建立弱势群体便利融资的支撑?
国家应该在条件成熟时制定关于小额信贷的法律、法规，运用国家强制力保证其实施。国家关于小额信贷的立法首先要依法明确小额信用贷款的发放对象，它应该包括在农村务农的农户、进城务工需要救助的农民、城市下岗失业人员等一切需要救助的社会弱势群体。其次要依法明确承办小额信贷业务的存款及非存款金融机构，在境内的商业性金融和政策性金融机构均能获取此项业务的经营权。并且在条件成熟的地区组建城、乡风险投资公司，让其对需要救助的弱势群体投入创业资金，帮助广大的农村弱势群体及早符合申请小额信贷的法定条件。同时要依法加大社会信用治理力度，对一切不守信用的行为和人员依法追究刑事责任。 ?
（三）大力发展农业保险，分散小额信贷的信用风险?
农业生产产品的生产周期长，不可控制的因素较多，增加了参与小额信贷的金融机构的风险管理成本。而农户被迫违约的结果，使金融机构进一步收紧对农户的放贷，形成农业生产和农民收入在自然灾害影响下的不稳定和小额信贷市场的恶性循环。而农业保险会有效减轻自然风险对农民收入、农业生产经营、农户消费支出等方面的冲击，使农户具有较好地维持农业再生产和进行产业结构调整的能力，从而提高金融机构向农民进一步放贷的预期。从上述意义上说，发展农业保险不仅可以降低农业生产的自然风险和市场风险，也是形成农业生产与农村信贷市场良性互动机制，推进小额信贷市场持续发展的重要?环节。??
（四）实行灵活的小额信贷利率并逐步实现利率市场化?
利率的过分管制会带来资金使用价格的扭曲和金融资源配置上的不合理，而且还直接影响到商业性金融机构在农村金融市场上的赢利水平。小额信贷扶贫是一种经济行为，应考虑信贷资金的回收和财务上可持续发展。监管部门要根据市场需要，放宽利率浮动的范围，对农村小额信用贷款实行灵活的利率。从目前国内情况看,由于利率市场化并未完全形成,小额信贷项目的利息收入尚不足以覆盖成本,这严重影响了小额信贷业务的持续健康发展。可尝试令小额信贷机构根据农户的财富状况、信用记录以及风险情况确定不同的贷款利率水平。?
（五）建立小额信贷科学管理体系，实现良性循环?
一方面，疏通正规金融机构间资金融通的渠道。当前我国大多数农村以信用社作为主要的资金调度机构，因此可以在地方农村信用社的基础上，建立区域性的农村信用社资金融通，在有条件的地方还可以逐步扩大规模最终形成全国性的资金市场。另外农村地区的邮政储蓄机构可以通过同业拆贷和购买金融债券等的方式，将其吸收的储蓄存款转借给当地农村信用社和农业银行等金融机构使用，扩宽农村正规金融机构的资金来源。另一方面，建立健全一套责、权、利相统一的、激励与约束相结合的、适应小额信用贷款建设发展要求的信贷管理责任制度。?
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[责任编辑：杜红艳]
收稿日期：2012-01-15?
作者简介：唐丽娟(1982-)，女，山东临沂人，山东省枣庄市山亭区委组织部干部工作室副主任，研究方向：政治经济学。