[摘要]我国行政区划与城市发展有着密切关系。特殊的发展模式和“市辖镇”行政架构导致东莞城市发展“四处开花”，分散发展。未来东莞实现多中心组团发展，关键是要加快实施以行政区划调整为主导的新一轮行政管理体制改革，切实转变32个镇街“诸侯割据”局面。以行政区划调整为主体的新一轮行政体制改革是一项系统工程，务必系统有序、分阶段逐步推进。
[关键词]区域一体化 区划调整 多中心组团发展
[中图分类号]F127 [文献标识码]A [文章编号]1004-6623（2012）01-0052-04
[作者简介]胡青善（1975―），湖南耒阳人，东莞市社科联（院）学术研究部副主任，研究方向：区域发展规划与管理研究；辛华（1965―），辽宁凤城人，综合开发研究院（中国?深圳）城市资源平衡与产业发展研究中心主任，副研究员，博士，研究方向：城市资源与产业协调发展。
当前东莞加快转型升级、建设幸福东莞所面临的深层次问题，归根结底都与管理体制机制尤其是“市辖镇”的行政管理架构关系密切，需要依靠推行以区划调整为主体的新一轮行政体制改革才可能解决。
一、当前我国正逐渐进入
新一轮行政区划调整改革的关键期
随着经济社会的进一步发展，各地综合体制改革试点如火如荼，上海的浦东新区、天津的滨海新区、重庆及深圳、顺德的综合体制改革都已取得显著成效和重大进展。其中广州、佛山、江门等市，为适应城市迅速扩张要求，解决行政区经济对区域经济一体化的梗阻问题，1990年以来展开了大规模行政区划改革，将行政区周围的县或县级市改为区，为构建多中心的组团城市格局创造条件。如早在2002年，佛山就撤销了顺德、南海、高明、三水4个县级市，相应建立四个区。广州为适应经济与城市规模的不断扩张，先后将番禺、花都撤市改区，将越秀、东山两区合并，并新增设了南沙、萝岗两区，通过区划调整理顺了经济与城市发展格局。近年来，深圳、顺德分别实施了以大部制、区划调整和村（居）管理创新为主要内容的行政管理体制改革，目前已完成试点并在地区范围内铺开推广，取得了良好效果，引起了全社会的广泛关注。事实证明，适应经济与城市发展的管理要求，需要及时调整行政区划，以此来促进资源整合、产业发展。
东莞于上世纪80年代通过县升格为市形成的“市辖镇”管理架构已明显滞后于经济社会和城市发展进程，难以适应区域一体化发展趋势，阻碍了城市的组团发展，制约了经济的可持续发展，亟需加快推进以简政强镇和村组改革为先导、以区划调整为重点、以大部制改革为支撑的综合型、系统性的行政管理体制改革。
二、多中心组团发展
是东莞城市高级化发展的战略方向
东莞在上世纪90年代即提出组团式发展战略，确定以莞城为中心，力图通过发达的交通网络将各镇街作为卫星城连接起来，形成组团式发展。组团式发展战略与当时的工业化阶段总体相符，但东莞特殊的“市辖镇”行政管理架构，决定了这种城市组团发展必然呈粗放分散发展格局，直接导致土地资源、空间资源及公共资源使用上的问题。“十二五”时期东莞城市要加快向高级化发展，就必须转变城市传统粗放分散发展格局，努力整合空间资源，优化空间布局，向适度集聚发展转变，努力构建多中心紧凑型网络组团城市。
1. 适应区域一体化和城市发展趋势，必须走多中心组团道路。区域一体化已成为珠三角区域经济社会与城市发展的主要任务。《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020)》及“五个一体化规划”的加快实施，将推动珠三角各城市进入新一轮一体化发展格局，尤其随着包括轨道交通等基础设施的一体化加快推进，珠三角城市群的一体化发展乃至同城化步伐不断加快。这将打破以地方行政中心为主导的城市发展格局。未来东莞要确立自身的发展优势，就应按照区域一体化发展要求，抢抓新一轮的发展机遇，依托穗莞深、穗莞惠、广深港、沿江高速、从莞高速等一系列新交通干线，着力强化市区-松山湖的中心地位，强化石龙、常平、虎门、塘厦等区域中心，及虎门港-望洪新兴交通枢纽的服务功能和集聚力，增强参与区域一体化格局的竞争优势。
2. 加快经济和城市转型升级，必须走多中心组团发展道路。东莞改革开放30年的发展，前20年属于典型的工业化带动城市化，城市进程包括基础设施及生产生活服务都滞后于工业化进程；新世纪以来，东莞大力实施“五年见新城”，城市基础设施不断完善，城市环境大幅改善，城市生产及生活服务功能不断增强，以服务业为主的城市发展逐渐上升为主导地位。2010年东莞人均GDP已超1万美元，三次产业结构为0.5：51.4：48.2，服务业与工业规模基本相当。对比钱纳里工业化发展阶段划分标准，东莞已进入工业化的中后期阶段。国际金融危机以来，产业转型升级成为东莞转型的主题，但产业转型最终必须依靠城市转型升级为支撑，要求城市提供更好的生产、生活服务，要求城市优化功能布局和空间结构，创新发展环境。“十二五”规划时期，城市高级化发展将是东莞加快转型升级的战略重点和主要任务，城市高级化面临最突出的战略任务则是要构建紧凑型的网络组团结构。
3. 整合城市土地与空间资源，必须走多中心组团发展道路。“摊大饼”式的由中心向周边扩散发展的城市发展模式由于过度集聚，导致交通堵塞等一系列“城市病”，城市发展难以为继。近年来，广州等大城市正加快向多中心组团格局转变，力求以此解决城市过于集聚而产生的拥堵等诸多问题。东莞由于特殊的发展模式和管理体制原因，城市发展呈分散格局，避免了城市的过度集中，但这种分散格局，总体上属于自发形成，缺乏整体有序的规划。这种散乱必然容易产生包括土地和空间资源滥用、城市功能布局混杂、公共资源浪费严重等一系列问题。据2008年有关部门调研，东莞现有可利用的土地不足40万亩，占全市总面积不到10%，按照目前每年消耗3万亩计算，10年内东莞土地将消耗殆尽，这无疑直接影响了城市的可持续性发展。要解决这些问题，关键是要加快区划调整，优化空间布局，切实构建多中心、多层次的网络组团城市格局。
三、多中心组团发展
最大障碍在于“市辖镇”体制架构
东莞城市分散格局与特殊的经济发展模式（尤其集体经济的发展）、“市辖镇”行政管理架构、“市镇村组”四轮驱动机制及32个镇街的区划设置密切相关。在现行体制背景下，各级地方政府作为一级利益主体和调控主体的地位非常突出，政府对经济和城市发展发挥主导作用。东莞的各“市辖镇”在区划竞争过程中各自为政，也就必然形成32个经济中心。
不可否认，东莞实施特殊的“以市带镇”的行政管理架构，具有精简、少层次和发挥基层积极性的特点，有力推动了东莞经济高速增长；尤其上世纪90年代以来，东莞为加快发展加工贸易经济，鼓励镇村组乃至个人大兴物业、招商引资，快速推动了经济增长，东莞以物业资产投资管理为主的集体经济规模占全省集体经济的1/3强。
当工业化和城市化进入中后期阶段后，东莞这种以物业租赁为主的基层集体经济发展模式，无论与苏南园区经济模式或者与顺德、南海以民营经济为主导的发展模式比，都存在着诸多问题和较大差距。村组集体乃至个人的物业经济依托土地资源，所投资建设的厂房及配套员工宿舍、园区、商铺、个人出租屋等分散在各个村组范围，普遍小而散乱，缺乏整体规划，服务管理水平明显不高，难以形成规模经济效益，难以发展较高层次的产业。国际金融危机以来，东莞的加工贸易遭受重挫，许多中小企业关停，直接导致这些集体乃至个人的物业被闲置。可以说，这种以物业经济为主导的基层集体经济，已难以适应更高层次的经济和城市发展，直接制约了东莞产业的转型升级，成为解决东莞经济发展诸多问题尤其城市土地和空间资源整合的最大障碍。
因此，相比那些“摊大饼”发展的城市，东莞不是要分散发展，而是要转变过于分散的各自为政的发展局面，适度集聚发展，以市中心和区域中心统筹发展周边镇，以镇联络村组，从而形成网络组团。未来要转变这种过于分散的发展格局，就必须加快区划调整，整合区域空间资源，优化功能布局，构建紧凑型多中心网络组团城市格局。
由于发展路径依赖、发展不平衡及集体经济利益固化等种种原因，东莞的区划调整从新世纪初提出至今，一直未能实现突破，从而在根本上制约了城市格局的调整，直接影响了城市土地、空间资源、产业布局的有效集聚整合及多中心网络化组团式城市格局的形成。当前，加快推进区划调整，总体上已具备了多方面有利因素。首先，当前国家和省正加快推进体制改革，周边地区都已率先实施了以区划调整为主的综合体制改革，改革宏观环境有利；其次，东莞粗放式的发展模式至今已经难以为继，尤其经过国际金融危机的洗礼，全市上下都深刻认识到了传统东莞发展模式的弊端，普遍意识到过于分散的行政区划存在的弊端；第三，前期实施的集体经济股份制、当前推进的简政强镇等诸多体制改革已为进一步实施区划调整奠定了基础。
四、推动多中心组团发展，
亟需加快实施新一轮行政体制改革
加快整合区域资源、优化城市空间结构和功能布局，推动城市向多中心网络组团格局发展转变。关键有三：其一，从转变发展方式来看，必须抓住后危机时期产业调整及技术发展加快机遇，以园区港口经济为重点平台，推进产业集聚发展和产业空间布局的优化；其二，从城市规划来看，务必抓住当前珠三角区域一体化发展机遇，以交通尤其轨道交通为带动，强化片区规划的引导作用，着力优化城市主体功能区布局；其三，从体制改革来看，务必加快推动区划调整，强化基层社会管理职能，弱化基层经济发展职能，着力构建与多中心组团格局相适应的行政管理架构和机制。
东莞实施行政综合体制改革，要重点考虑四个方面：首先，基层改革是基础。考虑到目前东莞发展面临的基础性问题（无论经济发展方面还是社会建设方面）在于镇村基层，因此，行政综合体制改革，必须着力推动集体经济转型升级，解决村组集体经济发展和社会建设所面临的问题，要充分考虑基层发展实际，着眼于基层的长远发展，强化区域集约统筹管理。其次，部门改革是动力。与区划调整相配套，务必实施大部制改革，强化政府部门的宏观统筹能力；第三，区划调整是关键。区划调整必须着眼于推动区域经济一体化，加强区域统筹协调发展，着力发展组团经济、构建多中心组团城市；第四，改革需系统有序分阶段实施。要按照“分步骤分阶段、先试点后推广和由易而难”的原则逐步推进。
具体实施可分四个阶段推进：
第一阶段，重点实施简政强镇。强化区域中心镇的主导作用，切实发挥中心镇的主动性、能动性和服务功能，在整合镇域内部空间资源的同时，充分发挥中心镇中交通、服务等各方面的优势，带动并与周边镇形成协调发展局面。
第二阶段，重点推进村（社）改革。积极推动集体经济组织、村居自治、政务服务三分离，将村的行政管理、综合服务与经济管理职能分离，构建新型服务管理体系。按照“费随事转”的原则，推动政府部门服务职能下移，探索设立村、社区工作站承接政府服务管理职能，形成跨部门的综合性服务管理模式。推动人、财、物向村、社区倾斜，加大公共服务购买力度，努力实现服务供给渠道多元化。
第三阶段，实施大部制改革。可借鉴深圳、顺德经验，着力建立决策、执行、监督三种权力既相互制约又相互协调的运行机制。除公安局、教育局、民政局、司法局、审计局、口岸办、台办等专项职能部门机构不做调整外，其他工作部门、直属机构等都可纳入调整范围。可设置市发展和改革委员会、市科技工贸和信息化委员会、市财政委员会、市规划和国土资源委员会、市人居环境委员会、市交通运输委员会、市卫生和人口计划生育委员会，主要承担制定政策、规划、标准等职能，并监督执行。
第四阶段，实施区划调整。东莞镇级行政机构因为层级太低，经济社会规模大，“小马拉大车”，难以适应庞大的经济城市及社会管理功能，必须实施行政区划调整。目前，东莞实施区划调整总体上有三种模式供选择：一是重走老路。也就是现有的32个镇区不动，增设5至6个区级政府。二是进行调整合并，实施“强心限肢”策略。三是学习深圳模式，不仅不合并反而将大镇拆开，设多个街道办和办事处。据有关分析，第一种模式由于多了中间层，市级管理相对轻松，但由于涉及中央和省级事权，程序较为复杂，并且凭空增加一级政府，必然增加不少行政开支。第三种模式由于没有像深圳那样有中间区一级政府的统辖，在32个镇基础上再多分出街道办事处，有违城区整合的大方向。目前选择第二种模式可能比较有利，这既达到合并后资源的整合，同时又没增加行政开支。近来，省编委针对东莞、中山的区划调整特别下发了《关于进一步深化简政强镇事权改革的意见》，提出了“联并升级扁平化改革”和“撤镇建区扁平化改革”两条路径，并提出“新设的区不再设街道”，总体上属于第二种模式。但这种模式也将面临很大挑战，主要是涉及人事变动和机构调整较大，牵涉到利益调整面广，同时对各镇街已形成的区域品牌如产业集群品牌发展不利。与这种模式相配套，必须着力推动村（社）撤并整合，强化村（社）发展基础。对此，社会也有不同声音，认为为避免改革受到较大阻力，影响基层社会稳定，也可考虑通过增设区级（县级）行政机构，着重履行区域统筹协调和经济与城市发展职能，同时继续保留镇级机构的社会管理和城市管理等方面服务职能，不断优化区域功能布局，形成网络组团发展格局。综合考虑历史传统、地理位置、交通枢纽、经济发展等各方面因素，重点要构建以市区为市中心，以虎门、石龙、常平、松山湖、虎门港为区域中心的6大片区的组团格局。六大片区联合组建区级政府，重点履行经济发展、城市规划等方面的统筹协调功能。
区划调整，由于牵涉多方利益，阻力很大。可在虎门港和水乡片先行试点，然后在全市推广。当前虎门港的开发建设已逐步完成了港口码头阶段的建设，进入港口工业和港口城市的开发建设阶段，亟需统筹土地资源、统一规划城市的基础设施，增强城市的服务功能，为此必须统筹规划几个镇的资源，防止进一步分散发展。水乡片镇区开发较晚且土地资源比较丰富，洪梅、望牛墩、麻涌、道?、沙田几个镇都相对比较落后，各镇之间发展差距总体不大，各镇为加快发展，具体操作，可先由虎门港联合相关几个镇成立经济城市协调发展委员会，统筹虎门港与水乡片的经济和城市发展。
[参考文献]
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[2]广东省政府. 珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008-2020年[Z].2010.
[3]广东省政府. 珠江三角洲基础设施建设一体化规划（2009―2020年）[Z].2010.
[4]广东省政府. 珠江三角洲城乡规划一体化规划（2009―2020年）[Z] .2010.
Dongguan: a Multi-Center Approach for Growth Based on Urban Planning Revision
Hu Qingshan,Xi Hua
(Dongguan Social Sciences Association, Guangdong Dongguan 523083;
China Development Institute, Guangdong Shenzhen 518029)
Abstract: District Administration Structure adjustment closely relates to urban development in our country. The special development mode of Dongguan and its "Municipal town" administrative structure made Dongguan a scattered city with various towns in different development patterns. In reforming this decentralized situation to realize regional integration and multi-center development structure in the near future, the key cutting-in is to accelerate the implementation of the new dominant "District Administration Structure" and fundamentally transform the "Feudal rule" situation of the 32 towns. The transformation of "town to district" administration structure is a systematic project of the new round administrative structure reform, which ought to be carried on orderly,systematically with gradual steps and progresses.
Keywords: regional integration District Administration Adjustment Multi-center development structure
（收稿日期: 2011-12-15 责任编辑: 垠 喜）