摘要：社区治理是公共治理理论与实践的一个重要组成部分。自改革开放以来，我国社区治理实践的探索前进推动着社区治理理论的研究创新。在当代中国的社区治理中，党组织、基层政府、赢利企业、社区自治组织和中介组织成为了社区治理的五大主体。这五大主体形成了三种基本的关系，即居民委员会与党组织、政府组织构成了政治系统的“二元半”；居民委员会与社区居民、社区中介组织构成了社会系统的“三点一线”；居民委员会与业主委员会、物业公司构成了经济系统的“三驾马车”。居民委员会是这三种关系的联接点，并促使其相互作用，推动着中国的社区治理不断走向成熟。
关键词：社区治理；多元主体；主体间关系
中图分类号：D62 文献标识码：A 文章编号：1003-0751(2012)02-0006-04
社区治理是在“社区”这一基本单元内，包括基层政府、企业和各类社会中介组织在内的多元主体实行的多形式的协同，是政府社会管理与社会自主治理的统一。社区体制改革后作了规模调整的居民委员会(以下简称居委会)遍布社会的各个角落，成为抽象社会的缩影，更成为21世纪中国公共治理的基本单元。1999年，民政部先后选择北京、上海、天津、武汉、青岛、沈阳等城市的26个城区作为“全国社区建设实验区”，标志着中国开始了社区治理的实践探索。社区治理成为当代中国公共治理实践的重要组成部分。社区治理实践的发展，推动了我们对社区治理理论的思考：在当代中国的社区治理结构中，有哪些主体?这些主体是通过何种关系实现多形式治理的?
一、我国社区治理的多元主体
诚如治理强调合作主义、多边互动的理念或价值一样，社区治理也强调多元主体之间的互动、协调与合作。从各国的社区治理实践来看，社区治理由扁平的网状结构替代了传统的垂直结构，基本上形成了“政府行政介入、社区组织自治、企业组织支持、社区公民参与”的治理格局。从我国社区治理的实践来看，我国的社区治理主要包括五大主体：一是党组织。主要是指街道党委／党工委或乡镇党委；居委会辖区层面的党组织，包括居民区党支部或党总支、楼院党支部、楼门党小组等。二是政府组织。在城市，参与社区工作的政府组织主要是街道办事处以及有关职能部门。在农村，参与社区工作的是乡镇政府，一般设乡镇社区管理委员会及其办公室。三是社区自治组织。除城市街道的居委会和农村村委会两个基层群众性自治组织外，还有业主委员会、社区成员代表大会、社区议事会等。四是具有营利性质的物业公司。五是社区中介组织。是指参与社区事务，与社区密切联系的一切团体。五大主体形成了三种基本的关系：居民委员会与党组织、政府组织构成了政治系统的“二元半”；居民委员会与社区居民、社区中介组织构成了社会系统的“三点一线”；居民委员会与业主委员会、物业公司构成了经济系统的“三驾马车”。居民委员会成这三种关系的联接点，并促使其相互作用，推动着中国的社区治理不断走向成熟。
二、政治系统的“二元半”：
党组织一居委会一政府组织
“二元半”是指社区治理中有两个完全官方性的组织和一个半官方性的组织。其中，党组织和基层政府属于完全官方性组织，居委会属于半官方性半自治性组织。党组织和居委会是我国基层政治中的两个特色。
1 社区治理中党组织－居委会－政府组织三者之间的关系
目前中国的社区治理中，党组织－居委会－政府组织三者的结构关系可以从纵向、横向两个方面进行分析。
(1)纵向上的领导关系。从组织层面来看，由于上级党组织与下级党组织之间是领导与被领导的关系，因而，基层党委对下属的各党支部具有领导权。从政府层面来看，基层政府(包括街道办事处)虽然对居委会没有绝对的领导权，但居委会却受到政府的控制，更多地体现为政府权力在基层的延伸。首先，街道办事处掌握居委会的人事任免权，即经居民代表大会选举产生的居委会成员需由街道办事处任命。其次，街道办事处严格控制着居委会财政。居委会接受街道办事处的领导，其工作的主要动力一般来自政府和街道办事处的推动，承接大量的社区工作实务，成为政府与居民之间的桥梁。居委会实际承担的社区工作内容繁多，据统计，可以列出名称的工作、任务已达100多项，诸如社区环境、社区治安、民政帮困、计划生育、纠纷协调、人口普查、再就业工程、宣传教育、文明达标等一些行政杂务。
(2)横向上的党政合一。在街道辖区层面，体现为党政的二元行政体制。在居委会辖区层面，体现为“支部建在居委会上”的“介入治理模式”。这种模式具体表现为：第一，居民党支部与居委会人员的“交叉任职”，即居委会主任兼任党支部副书记。交叉任职使党支部书记可通过组织关系驾驭居委会的工作，既为党组织直接介入社区治理提供了合法性，也避免了居委会和党支部之间发生冲突。第二，居民党支部和居委会功能的交叉重叠，即党支部书记和居委会主任的主要职责互相兼容，共同掌握居民公共事务的决策权和执行权。
2 党组织、居委会和政府组织在社区治理中的作用
(1)从社区治理中的党组织来看。首先，党组织依靠其组织体系在社区治理中发挥着领导作用。一是政治领导。体现在从对党负责和对人民负责的原则出发，把握社区发展方向、推进民主决策等。二是思想领导。主要体现在对社区居民及组织的思想导向和示范作用上，动员社区党员参加志愿者队伍，发挥党员在社区建设中的先锋模范作用，激励非党员居民参与社区志愿者行动。三是组织领导，即凝聚人心，协调各方利益，将下岗职工、离退休职工、外来人口中的流动党员均纳人社区党组织的管理范围。其次，党组织利用其政治资源发挥着社区服务与社区参与的功能。党的组织资源，一是居民区党支部的离退休党员和在职党员，二是单位党组织的在职党员。党组织通过动员党员参与社区事务，进而带动居民群众的社区参与，产生连动效应。这种连动效应不仅扩大了社区参与的范围，而且借助“党政合一”的方式还有助于社区问题的解决和社区服务水平的提高。
(2)从社区治理中的政府组织来看。政府组织在社区治理中应转变自身职能，给社区留足自治的空间。但“政府与公民社会之间并不存在永远的界限。根据情况的不同，政府有时要比较深入地介入干预公民社会的事务，有时又必须从公民社会中退出来。当政府撤回自己的直接干预时，它的资源对于接受某些活动的地方群众来说仍然是不可或缺的，在比较贫困的地区尤其如此”②。“政府介入的一个主要关注点，应当是帮助恢复在这些群体中的公共秩序”。因而，对于社区来说，政府应从物质、政策、资金等方面对社区给予支持，包括制定社区发展的政策和运作法规，采取财政支持的举措，激励或约束第三部门、企业对社区的支持等。此外，政府在社区权力淡出后，还必须参与社区民政性服务和行政性服务的提供。
(3)从社区治理中的居委会来看。居委会是居 民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众自治性组织。社区居民在党和政府的领导下享有选举权、监督权、知情权、决策权，通过选举、监督、决策参与社会政治生活。通过社区参与调动社区成员的积极性，大力推进社区民主的发展。社区民主的发展可以为政治民主化建设提供民主生长的基础和空间，为政治民主化提供合格的公民，为政治参与提供必要的空间，所以社区民主的发展有助于政治民主化的发展。
三、社会系统的“三点共线”：
社区居民一居委会一社区中介组织
“三点”是指社区治理中的社区居民、居委会、社区中介组织，“共线”是指三者通过其中一方相互联系，行使着社区服务的功能。也就是说，社区居民一居委会一社区中介组织这三个社区治理主体通过社区中介组织联系起来，并在社区治理中共同发挥作用。从世界范围内社区治理的发展趋势来看，社区中介组织在社区发展中的作用越来越重要。我国目前存在着的社区中介组织主要有社区行政性中介组织和社区民间性中介组织两大类，其与所在社区的居民、居委会的关系因其形式不同而有所不同。
1 我国目前存在的社区中介组织的主要类型
目前，在中国，就社区中介组织与居委会的关系，可以将其分为两大类：一是社区行政性中介组织，即与居委会具有行政性关系的社区中介组织。根据其活动范围可以分为社区范围外的社区行政性组织和社区范围内的社区行政性组织。社区范围外的社区行政性组织主要是指服务或管理社区的全市或全国性的社会团体或民办非企业单位。这类社区组织常见的有爱卫会、红十字会、计生协会、残疾人协会、科普协会等。社区范围内的社区行政性组织主要是社区服务中心(站)和社区工作者／志愿者组织。社区服务中心(站)是从事各种公益性活动的民办非企业单位；社区工作者／志愿者组织是从事各种公益活动的中介组织。二是社区民间性中介组织，即与居委会具有非行政性关系的社区组织，包括社区范围内的民间性服务组织和文体组织。民间性服务组织，即为社区全体居民或部分居民提供服务的组织，如治安联防队、护绿队、环保队、老年人协会、妇女协会、癌症患者团体、互助组织等。民间文体组织主要是为社区居民提供科、教、文、体等活动的组织，如钓鱼协会、摄影协会、秧歌队、拳操队、戏剧爱好者联谊会、读书协会、书法协会等。
2 不同的社区中介组织，与居委会、居民的关系不同
(1)社区范围外的社区行政性中介组织的工作与街道办事处的行政工作通常融为一体，与居委会多是指导与被指导的关系。居委会接受这些中介组织所委托的工作，帮助它们履行职责。对于这类行政性中介组织而言，其提供的服务往往与居民的生活直接相关。因而，居委会应通过真实地了解居民生活中存在的问题，建立居民与这些组织之间的关系，进而改善居委会的职能实现方式。因而，三点之间的共线是沿着“社区中介组织一居委会一居民”的方向联系起来的。
(2)社区范围内的社区行政性中介组织多为社区居委会举办或牵动的中介组织，它与居委会关系多为被领导与领导关系。对于这类行政性中介组织而言，其提供的服务往往与居民的生活直接相关。因而，居委会既能有针对性地服务于居民生活中存在的问题，与居民建立联系，又能通过合法收取一定的服务费，改善居委会运行的财力基础。因而，三点之间的共线是沿着“居委会一社区中介组织一居民”的方向联系起来的。
(3)社区民间性中介组织一般是由居民自愿参与的自治性组织，往往直接联系着社区居民。居委会通过这些组织能够加强与社区居民之间的沟通，密切与社区居民的关系。因而，居委会为这些组织提供一定的支持(如到街道为这些组织争取少许的活动经费，从辖区的企事业单位中争取一定的物力和财力的支持)，与其建立协作的关系，得到它们对居委会工作的支持。因而，三点之间的共线是沿着“居民一社区中介组织一居委会”的方向联系起来的。此外，与住区的自然人(居民)相似的还有驻区的法人――企事业单位，社区治理也需要这些单位的参与。居委会在与社区中的企事业单位通过建立合作关系，能从这些企事业单位获得一定的物力和财力的支持。
3 社区中介组织在社区治理中的作用
社区中介组织从产生之初便承载着社区服务功能。行政性的社区中介组织提供着行政性服务和民政性服务，民间性中介组织提供着志愿性服务。社区中介组织和社区服务体系成为连接微观社区生活和宏观社会制度的空间连接点。通过社区居民和驻区单位的社区参与活动，社区治理功能不断得以发挥。居民和驻区单位的参与，不仅能够带动社区的道德建设，使社区成为一种“我为人人，人人为我”的“道德共同体”；而且还能够促进社区居民的心理维系，使社区成为“情意共同体”与“信念共同体”；更能够规范社区行为活动，使社区呈现为“安定和谐”的“生活共同体”与“社会共同体”。
四、经济系统的“三驾马车”：
业主委员会一居委会一物业管理公司
随着住房产权的个人化、多样化，特别是当前的城市社区存在的商品房、售后公房、公房三种不同的物业结构，经济领域的具有纯利益性质的社区服务便显得尤为重要。物业管理公司是受聘于业主委员会(或物业所有人和使用人)，依据物业管理委托合同管理小区物业的专业性市场组织。业主委员会是代表某辖区内全体业主(即物业所有人)对涉及本辖区内物业管理的公共事务和公益事业实施管理的自治性组织。一般而言，在社区治理中，物业管理公司和业主委员会都是物业管理的机构，它们共同管理着一定范围的物业。而居委会是物业管理公司和业主委员会之间的协调者和保障监督者。从规范的意义上看，业主委员会和物业管理公司在完全契约关系下是地位平等的工作合作关系，两者通过双向的市场选择，依靠委托合同，形成受委托人和被委托人、服务者和被服务者之间的关系，只不过业主委员会是决策者，物业管理公司是雇员。然而，从经验的发展来看，两者的关系则主要表现为非完全市场条件下的相互关系。这种关系的特点主要是：第一，物业的委托人是一个企业或一个机构，不是一个由许多业主依法组织起来的群众自治组织。第二，物业管理企业作为子公司是在母公司的支持下，直接组织产生出来的，其日常的经营活动多受到母公司的监督和制约。第三，物业管理权的取得是通过单方授权产生的，不是市场竞争。产生这种不完全的契约关系的主要原因有三个方面：第一，从物业公司的产生途径来看，我国的物业公司要么是由原国有房产部门直接转制而来，要么是由开发商自己组建。第二，从业主委员会的产生缘由来看，业主委员会是业主与物业公司斗争的产物。第三，从业主委员会的产生时间来看，它比物业公司的产生要晚。
然而，物业管理公司与业主委员会都是处于政治系统之外的单纯利益性组织，两者之间稳定的调控平衡还需要借助于其他组织的力量。目前普遍的 实践经验是：将业主委员会和物业管理公司纳入居委会的管理体系。居委会一方面成为业主委员会和物业公司之间的协调者，另一方面成为业主利益的保障者和物业公司服务的监督者。基于协调关系，居委会不仅拉近了自身与业主、业主委员会之间的距离，使业主或业主委员会成为居委会自治建设中的重要力量，而且拉近了自身与物业公司的距离，从而与物业公司形成合作互助的关系。基于保障和监督关系，居委会拉近了自身与居民利益、社区利益之间的关系，使自身在社区管理中更具代表性和公益性，为提高居委会在居民心中的地位奠定了重要基础。然而，需要思考的是，居委会力量的介入是否有助于业主委员会和物业公司双方契约能力的形成，是否有助于社区治理能力的提升。从目前的实践来看，居委会也并非在三者的关系中居于领导地位，三者之间处于一种既相互斗争又相互合作的复杂关系中。三者的沟通与合作，不仅能够满足社区服务的需要，而且还能形成共同的社区利益，进而使居民产生对社区的依赖感和认同感。为加强三者的沟通与合作，有的社区实行了业主委员会与居委会的交叉任职，使居委会的很多想法能够及时贯彻，发挥了“业主委员会有钱、物业公司有专业管理、居委会综观全局”的优势。
由上观之，在社区治理过程中，通过多元社会组织的协同，能够满足多样化的社会服务需求；通过提供多形式的社会参与平台，能够促进不同人群的社会化整合。社区治理的目标，就是通过多元主体对社区公共事务的多形式参与，在多元权力格局职责分明而又相互依赖的基础上整合社区资源，满足居民需求，维护公共利益，推动社区发展。社区治理在目前形势下的重要价值在于：在“治理化”的进程中，不断地培育和壮大社会资本，并通过形式化的治理或政府主导的治理，训练基层政府或社区中介组织，使社会中的组织和个人学会运用社会协商和谈判的形式参与社区公共事务的管理，从而不断地赋予社区治理以实质性内容。
注释
①陈周旺：《党与社会：党的组织与社区治理》，林尚立主编：《社区民主与治理：案例研究》，社会科学文献出版社,2003年，第53-55页。
②③[英]吉登斯：《第三条道路：社会民主主义的复兴》，北京大学出版社,2000年，第83、86页。④林尚立主编：《社区民主与治理：案例研究》，社会科学文献出版社,2003年，第23页。
责任编辑：淼霞