内容提要 当前，腐败不仅成为我国许多经济、政治和社会问题的直接原因。而且还动摇着中国共产党的执政基础、威胁党的执政安全。国内外大量研究表明，当权力失去监督，利益冲突就会恶化，这是腐败发生的重要根源。一些发达国家和地区的廉政制度体系，实质上是以防止利益冲突为理论基础构建起来的。从防止利益冲突的视角不断推进反腐倡廉制度建设和创新，是结合中国实际，借鉴国际经验，建设中国特色廉洁政治，促进反腐倡廉建设科学化的有效手段和重要保证。
关键词 利益冲突 制度创新 反腐倡廉建设科学化
[中图分类号]P262.6 [文献标识码]A [文章编号]0447－662X(2012)02－0043－06
改革开放以来，尽管党和政府不断加大反腐败的力度，反腐倡廉制度渐成体系，成效初步显现，但有的学者估计我国目前的腐败黑数依然很大，现行反腐倡廉制度的作用尚未充分发挥出来，腐败现象在我国呈现出愈演愈烈的趋势还没有得到根本性改变。在当前的社会转型中，由于政府职能转变滞后，对权力的监督和制约不力，腐败问题虽经多年治理，依然易发多发高发，腐败现象滋生蔓延的势头甚至超过了我国经济高速增长的速度，反腐败斗争仍然是成效明显和问题突出并存，群众对反腐败斗争期望值不断上升和腐败现象短期内难以有效根治并存。不断滋生蔓延的腐败问题，扰乱了资源的合理配置，妨碍了经济社会的科学发展，背离了党的宗旨、玷污了党的纯洁、影响中国共产党执政根基的稳固。从防止利益冲突的新视角推进反腐倡廉制度创新，已经成为国家政治稳定和社会和谐发展不容回避的重大政治问题。
一
利益关涉到人类的生存和发展，是人类社会进步和发展的根本性问题。“人类的全部社会劳动都莫不与利益和对利益的追逐有关，人们之间的全部社会关系也都莫不是建立在利益关系之上的”。马克思主义利益理论认为，利益关系是人类社会的本质关系，是人类文明进步和发展的内驱动力。利益冲突作为人类社会的一个普遍现象，是经济学、社会学和政治学范畴的一个核心概念。党的十七届四中全会明确提出要建立健全防止利益冲突制度，利益冲突这一廉政概念第一次出现在党中央的正式文件之中。接受并正式采用利益冲突这个国际通行的反腐败概念，标志着我们对于利益冲突理论的认识进一步深化，表明我国反腐倡廉制度建设正在与世界的廉政制度接轨，体现了我国反腐倡廉建设的科学化水平正在不断提高。
作为一个政治学概念，廉政范畴利益冲突是指公职人员自身具有的私人利益对其代表的公共利益的抵触、违背或侵害，这里的抵触、违背是指一种状态或情境，而侵害却是一种实质性结果。廉政范畴利益冲突概念有两个基本假定，一个假定是人性本恶，即任何人无管其道德水平有多么高尚，大都会坚持“理性经济人”的伦理道德选择，受私人利益驱使，发生这样或那样的道德风险，倾向于从获取个人私利出发作出公共决策，而这正是腐败产生的重要诱因；另一个假定是，反腐败不能只依靠事后的惩治，更为重要的是要实现监督关口的前移，有效预防腐败，即不给利益冲突恶化造成任何可能的机会和空间。廉政范畴利益冲突发生在公共权力行使者的私人、集团或部门利益与社会公共利益的交汇处，这里的利益，不仅有经济利益、政治利益，还包括专业利益、个人声誉等各个方面。利益冲突这个特定概念是国际社会在反腐败领域广泛运用的一个通行概念，也是法治国家和地区现代廉政立法的基础和核心。因而，防止利益冲突也被认为是在廉洁政治环境下维护清廉政府、公职人员廉洁自律的一项重要措施。
廉政范畴利益冲突的概念有其特定内涵，主要包括：一是承认公职人员在履行公务时既代表公共利益，又具有合理合法的个人利益需求；二是公职人员在履行职责过程中通过合理合法手段获得的利益属于合法利益，应该受到法律的保护；三是当公职人员以公务身份采取非法手段影响公共决策的制定和公共职责的履行，偏离对公共利益的保护，从而攫取不正当个人私利时，就会导致利益冲突恶化；四是这种利益冲突的恶化，直接结果是官员的私人利益侵害了公共利益和其他私人利益；五是出现利益冲突，并不意味着腐败的必然发生，只有在公职人员获取非法私人利益并对公共利益和其他私人利益造成实质性侵害之时，才会直接导致腐败的发生；六是利益冲突发生在公权与私利的交汇处，防止利益冲突的关键就是要建立科学合理的权力结构和运行机制，从制度上避免和防止公职人员个人利益侵害公共利益和其他私人利益。因此，从防止利益冲突的视角预防腐败，应该成为我国下一阶段反腐倡廉建设的新方向。
利益冲突作为一个政治学概念引入反腐败领域，始于加拿大，随后被其他发达国家和地区广泛借鉴采用。一些发达国家和地区政府把防止利益冲突作为预防腐败的利器，采取多种措施对公职人员的利益冲突行为进行规制。加拿大政府早在1960年就出台了《政府官员行为准则》，1973年加拿大联邦议会又通过了新的《利益冲突章程》。此后，加拿大政府又数次对该章程进行了修改完善，于2006年制定实施了《利益冲突法》，设定了公职人员需要遵从的关于财产申报、资产处理、离职后行为限制等一系列制度措施，为公职人员避免利益冲突构筑了坚固的制度屏障。廉洁程度相对较高的美国，其现代反腐败机制基本上也是围绕利益冲突这个特定概念建立起来的。美国1993年颁布推行的《行政部门雇员道德行为准则》，对行政部门公职人员在执行公务中可能产生的利益冲突，作了详细的限制和说明。该《准则》第四章“公私经济利益的冲突”中之“回避经济利益”条款明确规定，禁止公职人员以官方身份参与他知道对自己或其他人有经济利益的任何特定事项，如果此特定事项对他本人或其他人的经济利益直接或可能产生影响。英国在其《地方政府雇员行为准则》明确规定，公职人员认为他们的任何非金融方面的利益有可能导致与当局政府的利益发生冲突时，必须向相关管理人员提前声明；公职人员必须向相关管理人员声明任何可能与当局政府利益冲突的金融利益。新西兰《公务员行为准则》突出强调“敬业、廉洁和政治中立”三大原则，设立了“避免利益冲突或影响廉政”的专门条款，明确规定，公职人员应诚实地、不偏袒地执行他们的公务，并避免可能危及他们廉政，或引向利益冲突境地的任何不当行为。我国香港地区也着力通过防止利益冲突，防范公职人员的不端行为，颁布《香港公务员行为纪律指引样本》和《问责制主要官员守则》两个法律文件，促使公职人员廉洁行政。《样本》主要针对一般公职人员，详细而明确地规定公职人员要避免和申报利益冲突、保密义务、兼职情况、接受免费服务的注意事项等；《守则》主要针对司局级公职人员，从品性、投资／利益的申报和处理、接受利益、离职等方面做出详细而明确的规定。从发达国家和地区的实践看，防止利益冲突制度一般包括财产申报、利益回避、礼品登记、限制兼职、约束经商、离职 后从业限制等可能发生利益冲突的事项。这些防止利益冲突的举措有力地推动了这些国家和地区的廉政建设，保证公职人员的从政行为不引起利益冲突的恶化。
国内理论界开始关注、研究并试图引进廉政范畴利益冲突始于2000年前后，起初大多数学者援引国外的研究成果，把廉政范畴利益冲突界定为公职人员代表的公共利益与其自身具有的私人利益二者之间的相互抵触、违背和侵害，以便有效区别于社会学意义上的利益冲突概念。有学者进一步认为，公职人员如果在履行公共职责时掺杂了个人私利，那就必然会使其掌握的公共权力和公共资源偏离公共目标，沦为其谋取个人私利的工具。因而，认为利益冲突是权力异化的一种表现形式。有的学者从公共行政伦理道德冲突的视角来考察，认为利益冲突不仅是一种行政伦理道德冲突，也是一种情境，即当不同的伦理道德原则和伦理道德规范对同一权力行为提出两个或多个互相矛盾的要求时，公职人员又不可能同时满足两者或多者的不同要求，必须在两者或多者之间做出伦理取舍和选择。这种伦理道德冲突主要表现在角色上的冲突、观念上的冲突和权益上的冲突。无论哪种形式的公共行政伦理道德冲突，最终都是利益冲突的具体表现。如果不能正确认识，积极加以引导，都会不同程度地影响行政权力的有效运行和公共利益的实现。
近年来，国内学者将防止利益冲突与我国的反腐倡廉建设结合起来，不断加深了认识，贴近了我国的实际。有学者认为，我国在有效防止利益冲突方面，还存在认识模糊、制度不健全、制度执行缺乏效率等方面的问题亟需解决。有学者从预防腐败角度分析利益冲突的防范，认为防止利益冲突制度有利于增强预防腐败的实效性和长效性；从制度建设和制度创新的视角来看，防止利益冲突制度无疑是一个新的制度亮点，有利于全面整合当前各种预防腐败制度，形成预防腐败的合力；从完善惩治和预防腐败体系的视角来看，建立健全防止利益冲突制度有利于解决我国廉政制度建设中监控型制度不全、过程监督偏弱和责任追究不力等问题。有学者认为，防止利益冲突制度是注重预防腐败理念的法律固化形式，是一个涵盖廉政道德、廉政教育、廉洁文化等多重内容，涉及权力制约与监督、社会参与和舆论监督等多种领域的制度体系，力促推进。
反腐倡廉建设科学化是党的建设科学化不可或缺的重要组成部分，防止利益冲突是提高反腐倡廉建设科学化的必然要求。反腐倡廉建设科学化，是在推进以惩治和预防腐败体系为重点的反腐倡廉建设过程之中，有效借鉴和运用一系列先进思想、先进理论、科学制度和科学方法，力图使新时期反腐倡廉建设充分体现出时代特征、把握反腐败规律、富于实践创新、提高惩防腐败实效，促使反腐倡廉建设迈上科学化轨道，实现最大限度遏制腐败现象的发生，最终形成具有中国特色廉洁政治氛围。不断提高反腐倡廉建设科学化水平，是我们党从反腐败斗争的实际出发，以新的视野和科学的方法，研究解决党风廉政建设和反腐败斗争中深层次问题的新举措。从防止利益冲突的新视野，推进反腐倡廉建设的科学化，对于正确认识和深刻把握新形势下反腐倡廉建设的新特点和新规律，促进反腐倡廉建设的法制化、规范化和长效机制，取得反腐败斗争新胜利具有重大而深远的重要意义。作为党的建设科学化的重要组成部分，反腐倡廉建设科学化需要以科学理论为指导，以科学制度作保障，以科学方法来推进。在建设中国特色社会主义伟大事业的实践中，我们党不断探索创新党风廉政建设和反腐败斗争的有效方法，历经着力治标、侧重遏制，到标本兼治、综合治理、不断加大治本力度，到十七大前后形成标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的反腐倡廉方针，党在反腐倡廉建设上、认识上不断深化、实践不断发展，不断注重对于利益冲突的防范。
从顶层设计的视角，完善惩治和预防腐败体系，是反腐倡廉建设科学化的最新理论和实践成果。防止廉政范畴利益冲突，提高反腐倡廉建设科学化水平，需要不断推进反腐倡廉制度建设和创新。反腐倡廉制度建设和制度创新，作为惩治和预防腐败体系的核心内容和反腐倡廉的治本之策，是在反腐败斗争之中贯彻依法执政理念和落实依法治国方略、完善党的制度建设和国家法制建设的重要任务。着力提高反腐倡廉建设的科学化水平，亟需以完善惩治和预防腐败体系教育、监督和惩处等各项制度为重点，以监督制约权力运行为核心，以有效防止利益冲突为目标，尽快形成一整套用制度确权管权、按制度行使权力、靠制度促进廉洁从政的长效机制，逐步铲除腐败滋生蔓延的土壤和条件，才能从源头上预防腐败的发生。在构建惩治和预防腐败体系中实现反腐倡廉制度创新，着力防止利益冲突，不仅体现在某项新制度的创立上，也体现在对现有制度的细化和不断完善上，更体现在对现有制度的严肃执行上。防止利益冲突，推进反腐倡廉制度建设和创新，既包含对权力结构的改革，即权力相互制约又相互协调，也包含对权力运行机制的改进，即权力运行程序化、法治化和公开透明，而且还包含权力运行过程中各项具体制度的改革创新。
二
改革开放以来，我们党针对党风廉政建设和反腐败斗争出现的新情况、新问题，着力防止利益冲突，更加注重治本，更加注重预防，更加注重反腐倡廉制度建设，规范廉洁从政的法规制度日渐完善，监督制约公权力运行的法规制度取得实质性进展，惩戒公职人员违纪违法行为的制度渐成体系，规范反腐败体制机制的法规制度不断完善。我们党在不断推进反腐倡廉制度创新中，坚持以人为本的价值取向、维护公平正义的目标导向、防止利益冲突的路径方向，从源头上遏制腐败的滋生蔓延，促进反腐倡廉制度建设和创新不断取得新的进步，内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉制度体系框架已初步形成。在反腐败道路的选择上，我们党逐步由过去主要依靠运动和权力基本实现了向依靠教育和制度反腐败的初步转型。
党的十六大以来，我们党不断致力于反腐倡廉制度建设和制度创新，颁布实施了以《中国共产党监督条例(试行)》和《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》为代表的多项制度性规范。据统计，从十六大至2011年8月底，中共中央、全国人大常委会、国务院和国家机关有关部委，结合党风廉政建设和反腐败斗争的实际和需要，出台反腐倡廉相关法律法规63件，部委规章55件，其他相关文件208件；各省(区、市)和新疆生产建设兵团制定反腐倡廉地方性法规和文件规定784件。中央和国家机关以及各地方在此期间共起草制定1200余件，连同此前出台的有关反腐倡廉制度可达2000余件，初步形成了一整套以党章为核心的党内制度法规体系，为预防和惩治腐败奠定了制度基础。
在这些制度安排中，针对领导干部廉洁从政相继制定了许多“不准”的制度性规定，出台了领导干部收人申报的规定、领导干部报告个人重大事项的规定等制度，这些制度规定绝大多数意在防止利益 冲突。新修订颁布的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》突出防止利益冲突的精神，《准则》包括总则、廉洁从政行为规范、实施与监督、附则，共18条。《准则》中之“廉洁从政行为规范”一章，明确规定了各级领导干部从政过程中八大方面的“禁止”行为，结合反腐败实际，详细罗列出52种“不准”的具体从政行为，还就实施与监督做出具体规定，是借鉴国际经验、具有中国特色的防止利益冲突的制度规范。
应该说，我国业已构建起反腐倡廉法规制度体系的基本框架，这些规章制度对防止利益冲突恶化和遏制腐败起到了积极作用。但是，也要看到我国防止廉政范畴利益冲突的法律法规制度还尚不完善、不系统、不配套、不科学。具体表现在：一是防止利益冲突制度规定散见在各种准则、条例、报告之中，尚不系统；二是防止利益冲突制度规定约束的对象各不相同，原则、尺度很难统一，尚不配套；三是防止利益冲突制度大多根据某一阶段中心工作制定的许多“不准”，随着社会的发展、科技的进步和腐败花样的不断翻新，许多“不准”不仅没有被有效禁止，反而有更加泛滥的趋势，防止利益冲突制度尚显滞后，缺乏前瞻性和科学性。四是防止利益冲突制度执行不力。近年来，我们党在不断推进防止利益冲突制度创新的同时，更加注重提高制度执行力，逐步走出了“重制度制定、轻制度执行”的误区，一些重要的反腐倡廉法规制度得到有效执行是一个不争的事实。与此同时，进一步提高制度执行力的任务依然艰巨。有制度而不按制度办事，就会在人们心中形成轻视甚至蔑视制度的心理，敬畏制度、遵守制度的意识就会越来越淡薄，严重损害制度的严肃性和权威性，出现严重的“制度失灵”现象。
三
制度是用来规范、约束和调节人们的社会行为及其相互关系的规则。制度建设和创新越是向纵深发展，制度的复杂程度就会越高，就越需要提高科学化水平，加强顶层设计。推进制度建设和创新，尽快形成内容科学、程序严密、配套完备、有效管用的反腐倡廉制度体系，是防止利益冲突、从源头上防治腐败的根本途径。当前，我国反腐倡廉制度建设和创新的着力点应以防止利益冲突为核心，在教育制度、监督制度、预防制度和惩治制度等方面加大创新力度。
根据《党章》精神完善党内法规制度建设，是有效防止利益冲突的前提。坚决反对腐败、从严预防腐败、严肃惩治腐败，是党必须抓好的重大政治任务。反腐倡廉制度创新作为党的制度建设的重要方面，防止利益冲突制度建设首要的任务是不断完善党内法规制度。其一，以完善党的民主集中制为核心，按照科学执政、民主执政、依法执政的目标要求，进一步完善党的代表大会制度、党的集体领导制度、干部人事制度和组织生活制度，健全党内的各项组织制度；其二，以完善决策机制为手段，按照决策科学化、民主化、制度化的基本要求，发扬党内民主，完善各级党组织的内部运行程序制度和机制；其三，以完善党内民主监督制度为基础，对党的工作程序、决策程序、工作职责、工作纪律、生活作风等方面制定出具有约束力的制度，健全党内监督、群众监督和党同群众联系的各项制度，用党内民主规范和监督党的权力的运行。
重视发挥国家廉政立法的基础性作用，是防止利益冲突的根本。目前，我国反腐败领域尚没有制定出台一部统一的纲领性法律，惩治和预防腐败的法律法规虽种类繁杂，数量多达1200余件，但制度与制度之间互相抵触、互不协调，缺乏系统性、配套性和可操作性。由于各反腐败机构之间职能重叠交叉，没有形成治理腐败的合力，有法不依、执法不严、自由裁量权过大的问题较为突出。国家反腐败法律作为专职反腐败机构发挥作用的核心规则，本来是有效防止利益冲突的基础性法规，但长期以来还是一个制度空白。在治理腐败需要不断加强国际合作的新形势下，我国也要适应国际社会通则，积极推进法律制度改革，扫清反腐败国际合作的法律障碍。因此，坚持依法治国、建设社会主义民主政治、立足于防止利益冲突，应就预防和惩治腐败的基本原则、执法主体、职能职责、惩防措施、惩治程序和法律责任的综合性、全国性的专门法律法规加快论证，使治理腐败从目前主要依靠党和政府的党风廉政自律要求，上升到国家的法律强制，增强反腐倡廉法律的权威性和统一性。一是健全和完善我国反腐倡廉基本法律，尽早出台国家《反腐败法》，形成以国家法律为主体的反腐败法律体系。二是分拆现行《刑法》中对于惩治腐败的条文，出台独立的反腐败刑事法律，加强对腐败行为的依法惩治；三是加快反腐倡廉的行政法治建设，建立和完善统一的行政程序法规，推进政府依法行政立法。
完善权力运行制约和监督机制，是防止利益冲突的核心。在党的领导下，形成当代中国合理的权力制衡框架结构，是进一步加强监督制度建设的核心。只有从制度上不断完善科学合理可行的权力结构和运行机制，才能确保权力行使不偏离正确的轨道，有效防止由于利益冲突恶化导致的腐败问题发生。目前，以防止利益冲突为出发点，对权力运行全过程实施监督，推进制度创新。一要尽快出台国家《监督法》，扩大监督主体范围，明确监督的重点对象，创新监督的发法和渠道，问责监督不力的主体责任。以加强领导干部特别是主要领导干部用权行为监督为重点，不断创新完善决策权、执行权、监督权既有制约又能协调的权力结构和运行机制，不断提高权力运行程序化和公开透明的水平。二是进一步完善民主决策机制、决策失误纠错改正机制和责任追究制度，继续探索权力运行风险防控机制，在重大事项廉政风险评估和防控机制上取得新突破。三是借鉴部分地方推行的“一把手”不直接分管财务、人事、审批、执法等容易造成利益冲突领域的有效制度，使党政主要负责人切实负起党风廉政建设的首要责任。四是有效发挥党外监督、专门机关监督、群众监督、舆论监督和网络监督的积极作用，不断拓宽权力监督的渠道和覆盖面，形成全方位立体化监督制约体系。
完善以公职人员财产申报核查公示为核心的防止利益冲突制度，是堵塞反腐倡廉制度漏洞的有效途径。通过财产申报核查并向社会公示防止利益冲突，是国际社会预防腐败的通行做法。当前，在反腐倡廉制度创新中，不仅要加快党内法规制度和国家反腐倡廉法律体系建设，而且要及时出台一些有效、管用、可行的具体制度，及时堵塞反腐倡廉建设的制度缺口，促使一些在国际反腐败实践中被证明是行之有效的法律制度在中国也能够发挥应有的作用。尽快出台国家《防止利益冲突法》，构建具有中国特色的利益回避制度，切断公职人员履职中的血亲姻亲关系以及公职人员与所处理的公务之间的显性和潜在利益关系，加强对在职公务人员的兼职限制和辞退后的从业限制监控等。同时，严格贯彻落实并不断完善现行《官员财产申报公示法》这部防止利益冲突的核心法律制度，使各级各类干部如实申报个人经济和财产，包括收入、住房、投资和负债以及配偶、子女从业等重大事项，有关部门要加大核查力度，一定层级的公职人员还要公示申报情况，自觉接受社会监督。
提高制度执行力是防止利益冲突的内在要求。目前，防止利益冲突制度的重点还在建设，而各项制度颁布之后就贵在落实。制度的生命力在于制度的贯彻落实，只有树立制度的刚性权威，做到有制必依、违制必究、执制必严，才能真正实现制度面前没有特权、制度约束没有例外。只有不断完善腐败案件及时揭露、发现和惩治机制，建立腐败问题易发多发领域调查分析和专项治理制度，才能有效防止利益冲突恶化后导致腐败的发生。各级党的组织尤其是纪检监察机关要加强对防止利益冲突制度的建设、创新和宣传教育，树立制度刚性原则，增强制度执行的自觉性和坚定性。同时，还要加强对制度执行情况的调查研究、评估完善和督促检查，提高制度执行效率，发挥反腐倡廉制度在反腐败斗争中的基础性作用，不断提高反腐倡廉建设的科学化水平。
责任编辑：心远