[摘要]政策议程的设置至关重要，对议程的控制实质上就控制了最终的政策选择。不决策是出于偏见的动员的考虑，通过权力的隐蔽行使而对政策议程加以控制。权力控制是不决策的根本属性，中心一边缘结构是其存在的根基，正因为此，参与治理由于无法推动实质性的民主，而不能撼动不决策。只有实现合作治理，通过合作淡化控制色彩，通过平等的话语空间取代等级制，通过实质民主的增进构建不决策的新解。
[关键词]政策；议程；不决策；参与治理；合作治理
[作者简介]向玉琼，南京大学政治学博士后流动站工作人员，南京农业大学公共管理学院讲师，江苏南京210014
[中图分类号]D6 [文献标识码]A [文章编号]1004－4434(2012)01－0056－06
议程设置至关重要，因为如果问题不能被提上日程，那么它就不会被考虑，什么都不会发生。即使社会问题存在而且引起民众的关注，但一直没有被提上政府的议事日程，没有针对这一社会状况提出解决方案，这一问题就不能被称之为政策问题。政府实际上并没有针对这个社会问题作出任何努力。并非所有的社会问题都能成为政策问题，但如果是因为权力的控制而阻止某一问题进入政策议程，阻碍某一问题的解决或状况的调整，那就发生了“不决策”(non-decision)。“不决策”是议程设置中经常使用的策略。
一、“不决策”内涵分析
政策过程不是一个简单的技术问题，而是一个复杂的政治过程。事实上，权力运作最突出的表现就是在政策过程中，“不决策”这一概念也正是在研究权力运作时提出来的。针对亨特和米尔斯声称发现了统治精英的研究，达尔建议，对权力结构有兴趣的研究者应该考察实际的决策到底是如何作出的，在决策过程中假设的统治精英的偏好是否优先得到实现，这才是检验统治精英是否存在的方法。达尔的研究得益于他对权力的界定：“A能够使B去做B原本不愿意去做的事情，就意味着他对B拥有权力。”这一定义使人们注意到这样一个事实，权力所反映的是政治主体之间的关系，而权力运作应该从具体的决策过程中来观察。但达尔对权力的定义却遭到巴克拉克和巴拉兹(Bachrach and Baraz)的质疑。巴克拉克和巴拉兹认为权力不仅仅涵盖关键性的决策和实际的行为，“当A运用自己的能量去创造或加强社会政治价值以及制度规范，从而限制政治程序的范围，使得只有那些对A相对无害的问题才进入公开考虑，此时A也行使了权力”。这体现了权力的两面性。权力不仅体现于最终的政策抉择，而且体现在“议程操控”和“偏好塑造”上。权力的行使不仅发生于公开的冲突之间，而且也通过其所谓的“不决策”而得到隐蔽行使。权力的运作不仅在于发生了什么，而且在于没有发生什么。
巴克拉克和巴拉兹在界定“不决策”的概念时借用了沙茨莱德关于“偏见的动员”的概念。“偏见的动员”指的是“一系列的主流价值、信仰、仪式和制度过程等系统、协调地运作，以谋求某些人或集团的利益，而不顾牺牲其他人的利益为代价”。受益者往往处于有利地位去维护和促进其利益的实现。而通常情况下，社会中的既有利益维护者是少数或者精英团体，但这也并不表明偏见的动员一定不会对大多数人有利。维护偏见的动员的主要途径就是不决策，就是对那些显见或潜在的挑战决策者利益的行为进行压制或者阻碍的决定。在1963年发表的第二篇文章中，巴克拉克等将“不决策”界定为“通过控制共同体占主导地位的价值、理念政治制度和程序，从而将实际决策的范围限制于‘安全’的问题的实践”，他们认为“占主导地位的价值、人们所接受的游戏规则、团体间现存的权力关系和暴力工具等单独或共同地有效限制一定的不满发展成为要求决策的成熟问题”。在1970年的著作中，他们将不决策调整为“一种方法。通过这种方法把现存利益和特权分配的格局进行调整的需要，在其尚未发出声音时就使其窒息，或使其隐蔽起来，或在找到相关的决策舞台的有关途径之前将其消灭；即使以上这些都失败了。那么也要在政策过程的实施阶段使其荒废，将其摧毁”。显然，在巴克拉克和巴拉兹看来，不决策受到私利的驱动，背后必然有着特权的行使，不决策意味着政策的排斥功能的发挥。
不决策可以采取多种方式或手段。第一种最为直接，最极端，使用暴力阻止要改变既有格局的声音进入政治程序，包括运用一些恐怖手段，如骚扰，监禁，打击，甚至谋杀等。第二种方式也非常直接，但不那么极端，主要是使用权力阻止问题的发生。针对具有潜在威胁性的要求进行正面或者负面制裁，包括了从恐吓到奖赏的一系列手段。不决策的第三种方式相对不那么直接，是利用政治系统中具有偏重的规则或程序来制止具有威胁性的需求或问题。例如，可以通过给一些要求贴上诸如意识形态的、不符合爱国主义或者人道主义的、或者是现行体制的反动者等标签来加以否决，也可以将要求或者问题提交委员会进行细致而冗长的研究从而拖延决策，或者通过耗时而仪式性的程序使得要求扭曲。诸如此类的手段都能非常有效的将那些积极寻求创新的想法隔离于政治系统之外。还有一种有效的策略是运用象征性呼吁，基于系统规则，将某一要求扭曲或者改造成一种无害的要求。第四，重塑或者加强偏见的动员以阻止对现行价值分配的挑战。另外也可以增强现有障碍，或者建立一个新的限制条件，以反对挑战者扩大纷争范围的行为。
这四种方式从最直接最极端到最不那么直接，甚至趋于无形。前两种方式对权力的使用非常直接，对于控制异议能起到立竿见影的效果，但也往往因为直接体现压制和恐吓而越来越被民主社会所抛弃。而后两种方式则是隐蔽使用权力，却往往能在不会激起治理客体的严重反感的情况下达到目的。事实上，制度、体制等本身就是具有排斥功能的。“宪法、法律、契约和政治中的习惯性的规则使得许多潜在的行动和考虑变成非法的。或不被注意；一些可供选择的方案在政治开始之前就被排除在议程之外。但是，政策过程的这些制约因素绝非全部来自外部的社会系统；他们是在政治制度的框架中发展起来的。”通过不决策。隐蔽行使权力，从而强化“偏见的动员”，固化既得利益分配格局，反过来又加强了权力的强度与效应，权力的隐蔽性彰显，如此反复。即使政策议程的确立似乎是一种共识，也不能完全排除权力运用的可能。这就是卢克斯提出的权力运作的第三面，即运用权力塑造人们的偏好，从而使公开的或隐蔽的冲突都根本不存在，但这并不意味着没有潜在的冲突。塑造人们的偏好而达到不决策的目的。也是一种常用的方式。“通过塑造人民的感觉、认识和偏好，使他们感到自己在现行秩序中的角色是不可替代的，是自然的和不可改变的，或是命中注定的，是有益的，从而心甘情愿地接受自己的角色，用这种方式来防止人民产生不满，无论从哪个角度看，难道不都是最高级的和最阴险的权力运用方式吗?因此，假如没有不满便等于存在真正的 一致，就从根本上排除了虚假或被支配的一致的可能性。”
可以说，政策议程建构领域就是一个隐蔽的权力竞技场。利害相关者往往会有意制造或巩固某种障碍，“使对团体内部现有利益和特权进行改革的要求在被提出之前或者在显现之前就被平息掉，或者在还未进入相关的决定领域之前就被扼杀掉”。
二、不决策：参与治理的无奈
事实上，不决策是工业社会常见的社会控制方式，通过隐蔽发挥政策的“排斥性”功能，成就了少数人维护既有秩序的目的。这是一种私利对公权力的俘获，少数人的话语霸权得到维护，多数人的想法被排斥却无声无息，实际上是一种非民主。而如何消解不决策?如何避免议程设置中少数人特权的专用?20世纪后期流行的参与治理理论是否能够做到?
参与治理是关于民主政治理论在实际治理过程中如何获得实践可行性的思考，希望通过多方参与、协同解决的方式来实现民主，维护社会的基本秩序。哈拉尔论证了参与治理的合理性。他说：“真正的权力不是一方对另一方实施的某种固定程度的控制，而是一种强烈的能力感，这种能力感能随着权威的广泛分布越来越给每个人提供管理能力。这就是参与的吸引力，这种吸引力使得参与在信息时代里几乎不可避免地被接受――参与给大家都提出能借此获得好处的手段。”而且，哈拉尔非常乐观地断言，这种民主的广泛参与式管理即将成为现实，“通过分享支配日常生活的大多数决定权认识到民主的全部潜力的时刻必将到来”。诸多理论如此美好的将参与治理设计成通往民主之路，似乎通过多方的参与、多种意见的汇集就能消除对偏见的动员的维护。但事实是否如此?
不决策以工业社会里中心一边缘结构的划分作为其存在的根基。政策过程依赖于一定的组织结构作为物质载体，更依赖于一定的社会结构和价值布局来获取政策权威，进而增强合法性。中心一边缘结构并非仅存在于组织结构中，整个社会结构、文化结构其实都有体现。工业社会都是“围绕着某一中心展开的，一个国家或一个边界清晰的社会。总会有一个或一些政治中心、经济中心和文化中心，各种类型的权力也从中心伸展开来，并以中心为根据地而实施着对整个社会的控制”。任何一个社会，只要存在等级的地方，就必然会有中心一边缘结构的划分，它的中心边缘结构越是清晰就越会显示出高度的有序特征，从而表明处于这个社会中心的权力控制力越强。管理型社会治理模式中官僚制的组织结构就是一种典型的中心一边缘结构，而官僚制向社会生活的每一个领域渗透。并在一切领域发挥着支配作用，这也使得中心一边缘结构出现于社会的各个领域，中心一边缘结构也由最初的组织结构普化为社会结构了。
现代国家发明了民主代表负责制的反馈循环民主模式，但这种环式民主“不仅从整个过程上看缺乏可信性，并且它的每一阶段的运作都不像传统理论所描述的那样有效”。环式民主按照逐级代表的设置进行，即使它在具体的事务上听取公众的意见，也只是一种姿态，至多也只是出于改善集权形象的需要。不仅不会对不决策形成抑制，相反在每一环节都可能创造了不决策产生的机会。而且委托一代理所无法避免的信息不对称带来了道德风险和逆向选择，便利了中心特权的行使。不仅环式民主无法驱除不决策，倡导更多参与的直接民主也无法根本消除不决策存在的空间。从表面上看。参与治理是出于矫正官僚制组织集权结构的要求而进行的设计，但只要中心一边缘结构所造成的不平等关系存在，参与无助于实质民主的实现。如张康之教授所言，在中心一边缘结构中，即使有公众参与，但“总会有主持或主导参与的一方和参与的一方，虽然在参与的过程中，会被要求通过对话、辩论、审议等方式达成一致，最后形成决策，然而最终‘拍板’决策的，无疑还是主持或主导参与过程的一方”。虽然大量的需求努力地进入决策系统，但中心总是努力排斥边缘性输入来削弱异议，最终处于中心的决策者通过各种技巧控制了政策输入，并引导舆论。“虽然公众参与从属于一种基于民主理念的行为取向，而且，一切关于民主的构想，一旦落实到行为的层面上，就必然会表现出对‘参与’的热衷。但是，它依然是在形式民主建构的方向上前进的，对于实质民主的实现来说，并没有积极的意义。”事实上，无论怎样动员或接纳公众参与，只要是中心一边缘结构不变，那么权力由少数人执掌和行使的现实就不会改变，参与至多只是给权力罩上了更加温和的面纱，使其呈现出愿意妥协的假相，而其中权力支配的性质并没有任何变化。
另一方面，即使通过参与能促进信息的输入，但边缘化参与自身也可能助长不决策。第一，边缘化参与自身就是一种过滤机制。边缘化参与由于其个体上的分散性，组织上的困难性，声音往往很难直接进入决策中心。这时可能通过找到一个中心化的个体或者团体来代表其利益，由此演化成中心的参与，也就是所谓的“内输入”；还有一种方式就是努力挤入中心群体，这种机会是有的。而且边缘一旦进入中心很容易被中心的主流文化、价值所同化，进而出于自身利益考虑维持一种偏好的动员。此时他们的参与也变成防御性的，用于保护现有群体的权力，使其免受边缘参与带来的冲击。第二，边缘可以通过制造舆论来影响中心决策，但塑造舆论本身就是不决策常用的一种方式。美国著名政治学家小V.O.凯伊在其最有思想的著作《公共舆论和美国民主》一书中写道：“就像我们经常看到的那样，政府努力去塑造公共舆论，为他们所倡导的政策寻求支持。如果这一努力存在的话，公共政策和公共舆论交叠的就应该表达为体现公共舆论的政府，而不是公共舆论形成的政府。”戴伊对这一观点作了进一步阐述，认为在政策影响、媒体影响、民意测验与公意的不稳定性等方面都体现出“公共政策塑造公共舆论比公共舆论塑造公共政策的情形更多一些”。由此可见。虽然公共舆论对政策议程设置形成冲击，但究竟是公共舆论塑造了公共政策，还是公共政策塑造了公共舆论的问题可能是关键。第三，出于搭便车的考虑，边缘很少努力去影响中心议程的设定。奥尔森演绎的集体行动的逻辑就是个人理性不是实现集体理性的充分条件，因为理性的个人在实现集体目标时往往有搭便车的倾向。“实际上，除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制性或其他特殊手段以使个人按照他们共同的利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们的共同集体利益。”正是这种搭便车的心理，可能使得某项政策即使对多数人的利益造成损害仍然存在。这是因为常有这种情况，社会大众所分担的损害很小，人数太多又使得形成免遭损害之集体行动的成本过高，而相对而言，进行创新的少数人的收益足够大，以至于他们更有热情去行动。这样，即使不决策非常明显，但边缘也很少联合起来去抵制中心的特权。
参与无法打破严格的等级结构，而仅沦为粉饰中心一边缘结构的神话。中心在既有的等级结构下会倡导更多的参与形成一种民主的局面，但实 际上参与没有撼动特权行使的根基，相反往往被用来制造民主的假象，甚至成为不决策堂而皇之的理由。“官僚制组织体系的固有格局并没有打破，仅仅增加了公众参与的向量，虽然在一时一地可能会显示出公众参与的意义，但从根本上来说，对于纠正官僚制组织的缺陷，并不具有实质性的意义。”
三、合作治理：不决策新解
通过公众参与去消解不决策最后往往被证明为是一种空想。参与无助于实质民主的实现，不会动摇中心一边缘结构的等级模式，也不会削弱权力运作的控制色彩。消解不决策需要的不仅仅是参与。更重要的是合作。参与不等于合作，关于这一点卡兰默有过非常精彩的论述。他说：“人们将行动者关系和合作伙伴关系的思考简化为‘参与民主’或‘公民参与’。这是一种短视，而且这类参与恐怕仅能改变代议制民主机制的皮毛。过不了多久，后者便会提出民间社团的合法性问题：或是当公共权力希望以他们制定的计划‘联合起公民’而得不到回应时又为之感到遗憾。”不决策是一种权力控制，而且体现了中心对边缘高超的控制能力，只有通过合作来消解控制色彩，通过平等的话语空间取代等级制，通过实质民主的增进构建不决策的新解。
控制是不决策的本质属性。要最终弱化权力的恶意使用，只能是淡化权力的控制色彩，增强合作意识。通过一些诸如工会等团体来进行参与的确对政策议程的设定产生了一定的影响，这在目前更多的体现着参与治理的特征。但实际上这不过是合作治理的起点。“合作治理理论从根本上排除了任何政府中心主义的取向，不仅拒绝统治型的集权主义的政府中心主义取向，也不赞成旨在稀释集权的民主参与型的政府中心主义取向。合作治理理论把社会自我治理这一新兴现象放在与政府平等合作的位置上来加以考察。”合作治理理论超越了政策议程设置中公众的参与。它以平等主体的自愿行为打破了公众参与政府过程的中心主义结构。在合作治理中，由政府部门和非政府部门――私营部门、第三部门或公民个人等众多行动主体彼此合作，在相互依存的环境中分享公共权力，贡献各自的知识与价值，共同管理公共事务。事实上，政策议程设置应该是一个合作的过程，而不应该是一个控制领域。
合作治理赋予议程设置多元价值诉求，从而避免了价值偏见带来的不决策。每个人都存在一定的价值偏好，不可能包含合作主体全部的价值诉求且将其放在平等的地位，但如果是坚守自己的价值观念的同时却排斥其他任何价值，那就是价值偏见了。偏见是带有排斥性的词汇，如果权力执掌者具有价值偏见，那就会带来权力的不公正行使，把不符合其价值偏好的问题隔离于政策议程之外。张康之教授提出，合作治理与传统公共行政的一个重要区别就体现为合作治理打破了公共政策政治目标的单一性，使政策走出单纯对政治机构负责的单线的线性关系形态。合作治理要求平等考虑所有的价值诉求，在议程设置过程中建立一个多元化、复杂化的目标体系，避免因为某方面价值的倚重而出现对问题的不均匀过滤。
合作治理要求政策议程设置是在多元主体的平等对话中进行，这避免了知识的局限带来的不决策。政策目标是多元化的，那么政策议程的设置不能只有政府一个单一主体，“人类对知识是有选择的，关键的问题是由谁来选择，由权力执掌者或权力体系来选择知识，在很大程度上会造就出伪知识。甚至会因而阻碍科学技术的进步和社会的发展”。在政策议程设置中，政府应与非政府的、非营利的组织，甚至与私人组织和普通民众开展广泛的合作，这种合作远远超越公众参与，而是给予每一个社会成员自主选择知识的机会。其中，多元主体的合作要求决策者要善于“倾听”。福克斯和米勒强调决策者“倾听”的意义。他们指出：“倾听是话语理论暗含的一种前提责任。不会倾听会造成不良后果。一个不会倾听的公共行政者会被认为是一个官僚分子，只忠诚于‘行政’。那些不会倾听的人会错过他们本该更好地了解的信息。不会倾听意味着让日常生活的意识形态不受一点挑战。在意识形态上专注于抽象的争论会使我们忽略情境。更糟糕的是，不会听的人就失去了在平凡的行为世界中做一名成员的资格，在这个平凡的世界里，参与者要了解其他人的喜好和恐惧，了解公共的利益，了解新的争论和策略。倾听就是工作，而且它也表明了一种关切的态度，体现了真实话语的一种愿望。”倾听是建构合作网络的重要环节，倾听是放下姿态，以平等、开放的态度去认真了解各方面信息，只有认真倾听，才能避免知识孤立带来的不决策。
合作治理意味着议程设置中主体之间相互依赖，彼此信任，达成议程建构的一致意见。议程设置中各个主体处于一个相互依赖的环境，没有哪个主体拥有足够的资源和能力可以独自处理某一公共问题，只有在各方进行协商、对话的基础上才能确定政策议程。议程设置过程中主体相互依赖，但一致意向的达成是在平等主体的对话基础上形成，并非单纯出于认同，认同“可能是通过强制、欺骗、诱导和煽动等方式获得的，事实上是把少数人的意向强加给了所有的行动者，而且行动的过程以及行动的结果都会表现为少数人的意志的实现。并以集权驱动的方式进行”。在议程设置中，行动者相互承认彼此意向，在平等而对抗性的交流中体现话语的正当性。不平等的对话是矛盾的说法，“不平等的主体间的交流或者是命令或者是默许”，不会出现真正的对话。而信任与真诚则是话语的必备条件。信任是合作的基础，只有在信任的氛围中才能出现真实的表达，才可能实现真正的对话。另外，各主体之间相互依赖，但同时也应保持各自的自主性。自主性是共生的前提，但在共生环境中也需要自主性作出牺牲，但这“仅仅意味着融合，即融合为一个统一体，同时，又在融合为统一体的过程中获得更大的自主性”。所以，议程设置中各主体合作，但仍保持自主性，反而会在合作中获得更大的自主性。
合作治理消解了中心一边缘结构，网络结构成为议程设置的载体，从而真正消解不决策存在的根基。中心一边缘结构所承载的控制属性是不决策产生的根源。而合作治理抛弃了这种支配一服从的组织架构，代之以一种构成性组织，组织成员的平等性、创造性与自主性得到充分张扬。张康之教授将网络结构比喻成石榴仁的排列，“错落有致的石榴仁密密麻麻地排列在一起，有一些石榴仁是直接排列在外皮内的。有些石榴仁是排列在较单层的位置上，分布均匀，而且个个成熟饱满，有一个由内到外的层次结构”。这就是消解了中心一边缘结构的网络式组织结构。网络结构不再具有中心的绝对权威，在议程设置过程中，多元化的治理主体而对共同的问题，依靠彼此的优势和资源，通过对话树立共同目标，增进理解和相互信任，就共同关心的问题采取集体行动，从而最终建立一种共同承担风险和责任的治理网络。网络结构不具备封闭性，政策共同体与政策联盟所固有的组织的封闭性在这里被打破，网络结构是一个完全开放式的组织，就如同福克斯和米勒所创建的“能量场”的概念，呈现出一个源头多元化的公共氛围，犹如太阳黑子，它可以从任何的和所有的点上燃烧起来。
但合作治理并不意味着议程设置是所有人或者多数人吵吵嚷嚷的过程，事实上，政策制定的人数总是非常有限，议程的设置最终总是由少数人来确定。现代社会中，政策议程设置权力掌控在位于社会中心的决策层，边缘努力挤入中心就是为了获得权力，而且权力具有封闭性和排他性，权力执掌者必然努力巩固中心一边缘的结构划分，处于中心的必然是少数人，这给了他们不决策的机会。而在合作治理模式下，人数已经不是重要的问题，权力主体不能以自己的意志来驾驭公权力，权力不再是一个可以由少数人独占的东西。在议程设置的具体环节可能还需要得到权力的支持，但在宏观的层面上则要求一种非支配性的合作去实现对社会的共同治理。合作排斥了少数人对权利的占有，不会产生出等级划分。最终实现的正如张康之教授所描述的，“治理者与被治理者的界线走向消融，普遍的治理者与被治理者的一体化让治理活动成为一种：既不是参与精英所组织的治理活动。也不是排斥他人治理的自治。合作治理可以被看作为所有社会成员共同的治理，它既是‘他治的’也是‘自治的’。是他治与自治的统一”。
合作治理也不代表所有的问题都能进入政策议程。事实上，“如果某一系统要想持续下去，那它就不得不采取一些措施，以控制输入”。任何政治系统都是有一定的通道容量的，合作治理并不反对对政治流量的适度控制，只是要求在对政治流量进行缩减时，不会是有预谋的行为。任何信息进入政策议程都可能经过层层过滤，而如何设立公平的过滤器，使得最有代表性的意见能够不被扭曲的进入国家权力中心并能够转化为国家意志的意见才是最能代表公意或最接近于公意的。
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