问题的提出 上个世纪末，随着香港、澳门的顺利回归，两个崭新的特别行政区诞生於中国大地，根据一国两制方针和基本法实行港人治港、澳人治澳，高度自治，经历着史无前例的社会变革。在一国两制事业成功推进的同时，港澳地区也伴生着随社会变革而出现的一些深层次认识问题，譬如存在人心回归及对国家认同方面的问题，存在对一国两制方针和基本法如何正确认识的问题。人们注意到一种现象，香港社会个别言论总倾向於把香港视?中国主体地区之外的独立或半独立政治实体：对待一国两制，只讲两制，不提或少提一国；对待法律，只提基本法和香港本地法律，不提或少提国家宪法；对待基本法，只提高度自治，不提或少提中央的权力，甚至把二者对立起来。这些看法在法律上不能成立，在法理上说不通，在实践中也是有害的，不利於准确全面地认识和实施一国两制方针，有必要从理论上予以澄清。本文试图从内地学者的视角，从国家对香港/澳门的管治权入手，谈谈对上述问题的认识，以就教於各位。
所谓国家管治权，通常可以理解?国家基於主权和宪政体制，对国家内的领土、居民、事务行使的管辖权和治理权。当今世界各主权国家，都毫无例外地拥有这种管治权。具体到中国，具体到港澳地区，国家拥有哪些管治权呢？其根据是什麽呢？要回答这一问题，有必要首先对国家主权概念和中国的宪政体制有一个基本的了解。
一、国家主权与中国对香港/澳门恢复行使主权
现代意义的国家主权概念源起於16世纪的欧洲，後被国际社会及学界广泛使用。据西方学界颇具声誉的《布莱克法律词典》解释，所谓主权，就是「任何一个独立国家藉以实行管治的最高的、绝对的、不可加以限制的权力；是（国家）最高的政治权力机构，最高的意志；是对宪法和政府及其管理的至高无上的控制权；是政治权力自给自足的渊源，（国家）所有特定的政治权力都由此而派生；是国家拥有的不受外国支配的管理其内部事务的权利和权力的一种国际上的独立地位；也意味着一种至高无上的独立的政治社会或政治形态」 （［美］Black’s Law Dictionary ， West Publishing， 6th. ed ， 1990， p.1396）。在这里，国家主权被界定?国家内「最高的、绝对的、不可加以限制的权力」，在各说纷呈的学界代表了一种主流观点。
尽管冷战结束以来，国家主权原则受到重大冲击，但实践中几乎所有国家都毫无例外地坚守和维护着自己基於主权的权益，主权至今仍然是国家权力的法律基石。现代国际法仍然承认主权是国家的 根本属性，是国家构成的核心要素之一，也是国家区别於一般地区或政治实体的主要标志。而管辖权则是国家主权的核心内涵。正如西方学界同样权威的《牛津法律大辞典》在「国家」一词的解释中所述，「国家的必然结果就是拥有管辖权」，而「管辖权包括了立法权、行政权和司法权」。该辞典还指出，现代国家的管理职能正日趋扩大到社会生活的各个方面，不仅仅是传统形式的管辖，也包括大量的社会事务管理（［英］戴维?M.沃克：《牛津法律大辞典》，法律出版社2003年版，第1065―1067页）。因此，不妨用「管治权」来涵盖国家基於主权的管辖权和治理权更?恰当。
上述两部词典关於国家主权的诠释或许可以用作我们考察主权和国家管治权问题的一个学术基准。中国对香港、澳门恢复行使主权，本质上就是彻底结束英国、葡萄牙对港澳地区的殖民统治，而由中国恢复行使管治的权力。中国对港澳恢复行使主权，是维护国家统一和领土完整的具有重大政治、法律意义的国家行?，是一种实质上的而非名义上和形式上的举措。中国收回港澳，绝不是图个名声、摆个样子，而是意味着实实在在地恢复行使国家对港澳地区的「最高的、绝对的、不可加以限制的」主权权力，意味着全面地切切实实地实施国家对港澳的管治。其中包括确定国家管治港澳的方针政策，决定香港、澳门在中国宪政体制中的法律地位和行政区划，制定在港澳地区实行的宪制性法律，规定在港澳地区实行的制度，等等。这些权力既是国家主权概念的题中应有之义，也是中国作?主权国家的既有权力。香港、澳门回归中国，处於中国主权之下，受中国管治，这是一个确定的法律事实，是一个基本前提。而承认中国对香港/澳门恢复行使主权，就不能回避、否认国家拥有对港澳地区的管治权力。至於如何具体管治，那则是第二位的问题。
二、「一国两制」方针是国家管治香港、澳门的基本国策
对中国而言，如何治理回归後的香港、澳门，是与决定收回港澳同时加以考虑的问题；而维护港澳地区长期的繁荣稳定，则是与维护国家统一和领土完整同等重要的目标。鉴於港澳的历史和现实情况，鉴於港澳和内地的差异，国家并未试图按照既有方式在港澳地区采用全国一律的管治方式，无意把内地的制度和管治模式简单地强行移植到香港、澳门，也无意由中央派人直接管理港澳本地事务，而是采取了以邓小平?代表的老一辈领导人提出的「一国两制」方针，作?治理港澳地区的基本国策。具体地说，就是在确立港澳回归中国并处於中国主权之下的「一个国家」的前提下，允许港澳地区采用与国家主体地区（内地）不同的社会制度，长期保留和发展资本主义；同时，授权港澳地区在基本法框架下实行港人治港、澳人治澳、高度自治，这就是「两种制度」。质言之，「一国两制」就是国家（通过中央权力机构）在新时期治国理政、管治香港/澳门的一种方针和方法，是国家主权的一种行使方式。
「一国两制」方针包括「一个国家」和「两种制度」两个部分。这两部分各有其丰富内涵，彼此间不可分割、不可偏废，相辅相成，共同构成一个有机整体。同时也必须看到，二者之间有层级之分、主次之分、源流之分，并非等量齐观、平起平坐。在二者关系中，始终居於主导地位的是「一国」。这里「一国」的内涵，就是突出国家主权的地位和权力，就是彰显国家统一的管治权。正是因?首先有了「一国」，才得以制定和实施「一国两制」方针，才派生出 「两制」，才能产生香港/澳门基本法以保障「两制」的并存与发展。古语说「皮之不存，毛将焉附」，倘若没有「一国」，何来「两制」，何来港人治港、澳人治澳、高度自治？正因?「一国」是「两制」存在的前提和条件，是源头，「两制」才尤有必要置於「一国」的管治之下，受「一国」的制约。要想坚持「两制」，特别是港澳的这一制，当然必须首先坚持和维护「一国」。如果像有些人所主张的那样，脱离「一国」谈「两制」，片面强调「两制」，特别是港澳的这一制，忽略、架空甚至对抗「一国」，那无异於舍本求末，自毁长城。
「一国」与「两制」的关系本质上就是主导与被主导、决定与被决定的关系，集中表现?代表国家行使权力的中央机构和地方的关系。应该说「一国两制」方针本身就包含着「一国」对「两制」的统领关系，而准确全面地认识和把握「一国」与「两制」的关系，则是正确实施一国两制方针的关键。
三、中国宪政体制下的香港/澳门特别行政区
宪政体制通常理解?以宪法?基础的国家结构形式。香港、澳门回归中国，意味着彻底摆脱对英国、葡萄牙宪政体制的依附，重新纳入中国的宪政体制。中国如同世界上多数国家一样，采用的是单一制，即中央集权制的国家结构形式，用以规范国家整体与其组成部分之间的权力关系。远从两千多年前的秦王朝开始，中国就延续着中央集权制的政治传统。现今中国实行的单一制国家结构形式则是建立在宪法的基础上。在统一的中国境内，只有一部作?国家根本大法的宪法，只有一个国家最高权力机关和一个最高行政机关。在中国的宪政体制下，权力集中於中央。中央权力机构依法统一行使国家的管治权；同时出於国家管理的需要，把全国划分?若干不同的行政区域，分别由中央授权地方实行行政区域管理。中国内地现在就有22个省、5个民族自治区和4个直辖市，共计31个一级地方行政区域。香港、澳门则是中国行政版图上最新的两个一级地方行政区，它们和内地各地区一样，都有接收和服膺国家现行宪政体制管治的义务。香港、澳门处於中国的完全主权之下，处在中国的宪政体制当中。对港澳的管治是国家主权的行使者――中央权力机构的一种固有权力，而不是从外部强加给港澳的权力，也不是回归後才追加上来的权力，而是国家对自己所属领土始终存在的一种权力，是从港澳回归祖国、中国恢复行使主权的那一刻就开始存在的，是伴随着一国两制实施的全过程而存在的。
中国宪法和香港/澳门基本法规定了港澳地区在中国宪政体制中的法律地位：香港/澳门特区属於中华人民共和国不可分离的一部分，是中国的享有高度自治权的地方行政区域，直辖於中央政府。正是这种法律地位表明了港澳地区对国家的隶属关系，表明了国家的管治权力。在这一体制下，在坚持中央管治权的同时，港澳地区被允许实行同内地不一样的制度，可以享有超过所有单一制国家内地方行政区域权力的高度自治，可以说是中国现行宪政体制的两个例外，也是一种重大突破。然而这种例外和突破没有也不可能改变香港/澳门是中国的一个地方行政区域的法律地位，没有也不可能改变中央和港澳地区之间的管治与被管治、授权与被授权的关系。我们常常提到国家认同的概念，从法律逻辑上看，这种认同当然包含着对接受国家管治的认同。
四、国家对港澳地区管治权的主要内容
国家对港澳地区的管治权本质上是整个国家管治权的组成部分，是国家主权行使的具体体现。从宪政体制的角度看，这种国家管治主要是通过中央权力机构行使职权而实现的。这些机构主要包括全国人民代表大会及其常务委员会、中华人民共和国主席和国务院，习惯上统称?中央。
从宏观上看，根据宪法第31条、第62条、第89条以及香港/澳门基本法，中央对香港、澳门的宪制性权力至少包括三个方面：首先是确定对港澳地区恢复行使主权，制定对港澳的基本方针政策；其次是决定设立香港/澳门特别行政区，制定香港基本法、澳门基本法，规定在香港/澳门地区实行的制度；第三是按照基本法的规定，依法对港/澳特区行使属於中央的权力，处理涉及港/澳特区的事务。这三个方面共同构成中央管治港澳的宪制性权力，其中头两个方面可大致视?完成时性质的权力，而第三个方面则属於现在进行时性质的权力，也就是现在通常所讲的中央依据基本法对港澳地区所行使管治的权力。下面以对香港特区的管治权?例，以列举方式说明基本法明文规定或蕴涵的中央在第三个方面的权力。
1.对香港特区行政长官和主要官员的任命权（基本法第15、45、48、90条）；
2.决定全国性法律在香港特区实施的权力（基本法第18条）；
3.对基本法的解释权（基本法第158条）；
4.对基本法的修改权（基本法第159条）；
5.对行政长官产生办法和立法会产生办法修改的决定权（基本法附件一、附件二）；
6.对特区立法会制定的法律的监督权（基本法第17条）；
7.管理与香港特区有关的外交事务的权力（基本法第13条）；
8.管理与香港特区有关的防务的权力（基本法第14条）；
9.向香港特区做出新授权的权力（基本法第20条）；
10.宣布香港特区进入紧急状态的决定权（基本法第18条）。
除基本法明确规定的上述权力外，中央政府还享有一些蕴涵在基本法有关规定中的权力。例如，基本法第12条在涉及香港的法律地位时，规定香港特区「直辖」於中央政府，即直接受中央政府的管辖。这里对「直辖」的内容未作具体阐释，但比照宪法关於中央政府统一领导全国地方各级国家行政机关工作的规定（宪法第89条第4款），应可理解?蕴涵了中央享有对香港特区的一般性权力。又如第43条规定，行政长官依照基本法的规定对中央政府「负责」，这里也未对「负责」的内容作具体解释。但接下来第48条第2款明确规定行政长官「负责执行」基本法；该条还规定特区财政预算、决算报中央政府备案，报请中央政府任免主要官员，执行中央政府就基本法规定的事务发出的指令，处理中央授权的对外事务和其他事务，等等，表明中央政府享有对特区政府特定行政事务的监督权和指令权。
受单一制国家中央和地方权力关系的宪制性结构所决定，在香港与中央的关系之间不存在所谓的「剩余权力」问题。专属於联邦制国家权力结构的「剩余权力」理论不适用於香港。香港本身不存在固有权力，它所享有的本地管治权（自治权）被严格限制在基本法规定的自治范围内，只是由中央明确授予的权力。如果实践中存在涉及对香港本地的管治而基本法又没有明确其归属的权力，这些权力原则上都归中央保留或享有。虽然中央可以根据香港的需要和实际情况，随时决定把这些权力再追加授予香港特区行使（基本法第20条）。
依据澳门基本法，中央对澳门特区的管治权除个别地方外，与对香港特区的管治权基本一致。
五、国家管治权与香港/澳门特别行政区自治权的关系
1. 关於香港/澳门管治权构成的两个层面
以回归中国?标志划分，香港/澳门管治权的构成和性质发生了根本性变化。回归之前，香港、澳门分别处在英国、葡萄牙的殖民统治下，由英王/葡萄牙派遣总督直接管治香港/澳门，本质上是英人治港，葡人治澳，谈不上有港人治港，澳人治澳，更不存在高度自治。回归之後，中国对香港/澳门恢复行使主权，由中国人自己治理香港/澳门，有关香港/澳门管治权的构成也随之发生了变化。
根据「一国两制」方针和基本法，香港/澳门管治权的内涵包括了两个层次：一个是国家层面的管治权，另一个是地区层面的管治权。前者是由代表国家行使主权的中央权力机构对香港/澳门实施的管治，凡与香港/澳门有关而属於国家主权或中央职权辖下的事务，以及属於中央与香港/澳门特区关系的事务，概由中央负责管理或行使职权。後者是由国家授权的香港/澳门地区的地方管理，凡属於香港/澳门特区本地事务，由中央授权香港/澳门依照基本法自行管理，实行港人治港，澳人治澳，高度自治。
这两个层面的管治在权力来源和性质上有很大差别。第一个层面国家管治，主要彰显的是「一国」，是中央的权力，用以规范中央和特区的关系，是「一国」原则在管治权上的主要体现；第二个层面主要彰显的是「两制」，是香港/澳门特区的自治权，用以规范香港/澳门地区的内部管理秩序，是「两制」原则在管治权上的重要体现。第一个层面的权力是基於国家主权而产生的主权性权力，第二个层面的权力是经中央授权而产生的地方职能性治理权。这两个层次的管治权都是基於宪法和基本法而产生，都是实施一国两制、港人治港、澳人治澳、高度自治必不可少的。二者之间既密切关联、不可分割，又不可相互取代、有层级之分，共同构成一个完整的香港/澳门管治权概念。
2.正确认识香港/澳门的高度自治权
?了更好地认识国家对港澳地区的管治权，处理好香港/澳门高度自治与国家管治之间的关系，还必须对香港/澳门的高度自治权有一个清醒的实事求是的认识。港人治港、澳人治澳、高度自治仅仅是有关香港/澳门特区管治权的一个方面、一个组成部分，而绝不是香港/澳门管治权的全部。不能脱离一国两制、脱离基本法来孤立地解读和处理香港/澳门的自治权。
从权力来源和性质上看，香港/澳门享有的高度自治权并不是它们本身固有的一种权力，而是在回归 後被国家授予的权力；来源於中国，来源於一国两制方针，来源於中国的宪政体制。在这里，国家授权并不意味着国家权力本身的放弃或取消，而不过是国家权力行使的一种特定方式，授权仍然是主权者意志的一种体现。不妨说，香港/澳门的高度自治本身就是国家管治港澳的一种形式，其自治权本质上就是一种国家授权，是国家主权的派生权力，是国家授予的地区性职能性管理权。
从权力行使范围上看，香港/澳门的高度自治是有条件、有限度的。首先，港人治港、澳人治澳、高度自治的前提条件是一国，一个主权的、统一的中国；而参与港澳自治的理应是以爱国者?主体的港人/澳人。只有在认同和服膺中国主权、遵守中国宪法和基本法的前提下，才能恰如其分地行使香港/澳门的自治权。其次，权力和权利的行使不是单方面的，从来都伴随着相应的义务。香港/澳门在享有高度自治权的同时，也承担着维护国家主权、领土完整和核心利益的义务，港澳的高度自治不得损害国家的权益。基本法第23条就明确规定了香港/澳门对国家应担负的一种义务。最後，香港/澳门的高度自治是有限自治而不是无限自治或完全自治。也就是说，香港/澳门特区只是在基本法所规定的事项上和范围内，在不涉及国家主权、不涉及中央和港/澳关系、而单纯属於香港/澳门本地事务的范围内，才得以实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。香港/澳门特区「直辖於中央政府」，正是表明了港澳地区对中央的隶属关系，表明了对香港/澳门自治权的约束和限制。倘若像香港有些人所主张的那样，片面夸大香港的自治权，试图谋取不加限制的自治或完全自治，势必抵触国家主权原则，抵触「一国两制」方针，与国家宪政体制不符。真要依了那种主张，香港就有可能变成一个独立或半独立的政治实体，那就不再是「一国」，而有可能出现国中之国或两个国家了。
一国两制下香港/澳门管治权的正确行使，应该是国家管治权和香港/澳门特区自治权的紧密结合、同存同在，相辅相成，合力合?。一方面要确保国家对香港/澳门行使主权，中央权力机构要充分行使依法享有的权力；同时依法恪守不干预香港/澳门自治范围内的事务，确实保障港澳地区的高度自治。另一方面，香港/澳门特区依法实行港人治港、澳人治澳、高度自治，充分享用中央的授权；同时又须严格遵守一国原则，维护国家的主权、统一和利益。在这里，香港/澳门的高度自治不是脱离一国的自治，而是逐步融入一国的自治，不是特立独行的自治，而是受制於中央的自治。两类管治不同而和，缺一不可，和则双赢，分则两损。
国家对港澳地区的管治和香港/澳门特区的高度自治，本质上反映了一国与两制之间的关系、中央和地方的关系，是一国两制实施中的一个核心问题，也是港澳回归後中国宪政体制中出现的新问题。不论对於中央、对於内地还是对於香港、澳门，都是崭新的课题，没有现成经验可循。如何处理好二者的关系始终需要各方面不断地探索、磨合和改进，需要认真总结过去十几年来积累的实践经验，进一步加深对一国两制的正确理解，以有益於国家的长治久安和香港/澳门长期的繁荣稳定。