作者简介：?何传新（1967- ），男，山东泰安人，中共泰安市委党校副教授，主要研究方向为农村经济和农业经营管理。 摘 要：农村土地流转是当前农村工作中的新问题。在新形势下，通过研究和分析目前农村土地流转中存在的问题，我们探讨土地流转的合理方式和途径，逐步使土地流转走向制度化、规范化。
关键词：土地流转；所有权；使用权；途径
中图分类号：D922.61 文献标识码：A 文章编号：1004-1605（2012）03-0071-03
随着农村改革开放的不断深入，农村土地占用和征用中暴露出的问题越来越突出。在新形势下，如何合理配置资源，搞好土地的流转已经成为或即将成为农村工作的热点。为此，研究和分析目前农村土地流转中存在的问题，探讨土地流转的合理方式，对指导我们今后的工作有着十分重要的意义。
一、目前农村集体土地使用权流转的主要形式
随着农村经济的发展，城市化进程的加快，农村乡镇企业、农民个体私营经济、民营经济所占的比重越来越大，一部分农民开始走出农村，走向城市。这导致经营用地征用不足的问题，同时又使农村土地部分闲置和撂荒。因此，形成了国家、集体征用和占用土地和农村土地在农民之间使用权的流转。其主要形式主要有：
1.农村集体组织以集体土地使用权作价入股、联营的方式兴办乡镇企业；农村合作经济组织将农民承包的土地或集体的机动地通过位置的置换，用来发展乡镇企业，致使集体土地的使用权转移到乡镇企业。
2.因乡镇企业间的兼并、合并、重组和股份制改革而发生使用权人变化。随着乡镇企业的体制变革，更有部分乡镇企业土地使用权直接转移到个人手中。
3.因农业产业结构调整，农村土地承包经营权发生转移。搞好产业结构调整，部分村重新调整了耕地，有的村实行奖励政策，农民每发展一亩蔬菜可以多种几亩耕地而不用缴纳承包费，将集体的土地使用权无偿地转移给个人。
4.近郊农民的宅基地因出租、抵押、转让而使得使用权人发生变动。
5.农民之间的流转。一部分农民因从事个体私营经济而无暇从事农业生产，通过双方协议，将自己的承包地转让给其他农民。
二、集体土地使用权流转中存在的问题
1.农地所有权不明晰。表现在两个方面：其一是集体土地所有权不明确。农村土地归集体所有，这在我国有关法律中均有规定，但在实际执行中却会遇到许多具体问题：农村集体有乡、村、组三级，到底哪一级是集体土地所有权的主体并不明确。在不同的法律中集体所有权主体也很不一致：在《宪法》中被笼统定为集体所有；在《民法通则》中被界定为乡（镇）村两级所有；而在《农业法》、《土地管理法》中则是乡（镇）、村或村内农业集体经济组织所有。其二是农民的农地所有权不清晰。现行的农地集体所有制，其土地所有权人人有份，共同占有，但每个人的那份土地所有权到底是多少，没有也不可能量化。现行的法律制度在确定农村集体土地所有权的权利内容的行使上有明显的不完全性。如规定集体土地除用于农业生产或农民宅基地建设外可用于兴办乡镇企业或者乡(镇)村公共设施、公益事业。但是土地与地上建筑物分属不同的主体，即农民集体组织将土地租赁给企业使用，而地面建筑物、构筑物由企业自建或与本村集体组织联合修建。这就造成在产权关系上由多个法人实体共有，一旦发生经济纠纷或因企业倒闭破产，各方利益难以得到保证。这也是农村集体土地建设用地使用权不能合理规范流转的重要原因。
2.农民土地使用权不稳定、不完整。普遍性的行政性统一调地，使得农村土地使用权屡屡转换，严重损害了土地承包经营权的稳定性，农民缺乏稳定感。现在实行农村土地使用权一定30年不变的政策，赋予了农民较长期的土地使用权，这无疑对稳定农地承包关系，调动农民生产经营的积极性起到重要作用。然而，农民长期使用权的获得是政府“赋予”的，这种“赋予”是通过行政手段实现的，依然体现了它的行政性。这种行政性统一调地本身具有不稳定性。
目前，我国农户的土地使用权很不完善。深化农村土地使用制度改革的核心内容是进一步完善农户的土地使用权。目前，农户土地使用权在诸多方面或多或少地被侵犯。有关方面或是随意动地，无视农民的占有权；或是强行开发利用城镇郊区的土地，而终止农民的承包合同；或是在农民收益高时强制提高承包标的额；或是随意剥夺农民的租赁权、继承权。农村土地金融制度也不完善，仍不允许农民以农地使用权作抵押获得银行贷款。在对集体土地建设用地的使用上，《土地管理法》作了如下规定：“农村集体土地所有的土地使用权，不得出让、转让或出租用于非农建设，但是符合土地利用总体规划，并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形，致使土地使用权依法转移的除外。”这个规定的实际操作性较差。
3.农村土地管理不规范。农村土地管理处置权掌握在国家手中，国家用行政手段严格控制着农地所有权的流转，农村集体不能充分行使土地的处置权。根据我国有关法律的规定，农地非农化时，农村集体组织不能直接将农地所有权和使用权出让给非农用地建设单位，而必须先征归国有，然后再由国家或政府将使用权转让给用地单位。这就是说，农村土地产权虽然属于农村集体，但集体却无权直接进行交易，农地转为非农用地的过程基本上由国家靠行政手段“一手遮天”来实现。这种靠行政手段实现的农地所有权的流转，在实践中带来了一系列问题：首先是利益分配不当。国家征地时的价格是不完全竞争价格，比较低；国家征地后的转让价格却是市场价格，非常高。政府转手即可获得高额收益，作为农地产权所有者的农民却只得小头，而这个小头又要由集体与农民来分，这显然是分配不公。其次是操作成本高。再次是土地利用不合理现象较为严重。有的征地并非是真正为了“公共目的”的需要，造成不合理用地；有的农地被征用后长期闲置，大量耕地被抛荒。
农村土地处置权掌握在少数村干部手中，而他们在行使权力时随意性较大。有的村镇随意买卖土地，过多留机动地；有的村镇规划不合理，出现大量空壳村，从事二、三产业的农民进城后土地撂荒。乡镇企业一旦经营不善，停产倒闭后，因债权债务关系使集体经济组织难以收回出租的土地，或收回后又难以及时出租等，这又造成建设用地闲置，存量土地不能有效利用。
城市建设无限制占地，招商引资随意送地，各类园区、开发区大量圈地，造成管理混乱。据全国非农业建设用地清查，截至2002年底全国各类开发区达2586多个，有一半以上是盲目建设的，占地3.6万平方公里，相当于一个台湾省；据2003年底清理各类开发区时调查，全国共有开发区8699个，全国征而未用的闲置土地达11.6万公顷。一方面是大规模征地，一方面则是农民权益得不到保护，征地补偿过低，且层层截留，农民失地失业、失去社会保障。从政策上看，征地补偿执行标准没有考虑农业产出逐年增加因素，也没有考虑物价因素，更没有考虑今后土地升值因素。
4.农民的土地收益权受到侵害。各级政府与农村集体以各种名义随意分享土地收益，侵害了农民的土地收益权。一方面土地产品必须首先完成国家的征、派购任务，然后才能用于自身的收益分配。由于征、派购的价格低于市场价格，农民的收益自然受到损害。另一方面，村镇往往不顾土地承包合同的限定，随意变更合同条款，任意加收承包费，损害了农民的利益，加重了农民负担。特别是对于机动地、荒山荒滩的承包，如出现收益高、效益好的现象，村集体就会以种种名目撕毁合同，或减少承包期限，或增加承包费用，迫使农民收益减少。由于集体土地不能直接参与市场经营活动，如房地产开发，农村集体组织就丧失了这部分土地收益。由于受到市场机制的调节和政府征地资金的限制，对农民的就业安置以及对农村集体经济组织的财产补偿也难以从根本上解决农民失去土地后的经济来源和基本生活保障。此外，由于国家征地的强制性，集体土地所有者在如何处分自己土地时缺乏地位。
三、对农村集体土地使用权流转的思考
1.在法律和制度方面进行创新。农村集体土地所有权的不完全性从根本上讲是国家意志在立法上的表现；它体现了国家对土地资源以及土地市场的垄断。但垄断是不宜于市场经济发展的，因此，在当前社会主义市场经济条件下，应在法律上重新确立集体土地在各项权利上的内容和赋予其更完善的权利行使能力，在倡导国家在土地市场占主导地位的同时，将集体土地使用权纳入有形的土地市场。这些都有待于在法律规范、政策制度方面进行创新。
2.科学界定农村集体土地所有权主体，在此基础上建立严谨的组织结构和明晰具体的产权形态、完善的收益分配制度。这是推行农村集体土地“资产化、产业化”政策的前提，是农村集体土地有偿使用、合理流转的前提。
3.在稳定土地承包关系的基础上建立健全土地流转制度。长期稳定土地承包关系，并不意味着绝对不变，还要在稳定土地承包关系的前提下，根据资源优化配置的要求，进行土地承包经营权流转。新的《农村土地承包法》于2002年颁布，其中明确规定：通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让，或以其他方式流转；同时，要求按照“明确所有权，稳定承包权，搞活使用权”和“依法、自愿、有偿”的原则，实行土地使用权的有偿转让。根据土地承包法的规定和要求，（一）应该按照土地承包法规定的原则和程序进行规范的流转。承包期内发包方不得单方面解除承包合同，不得借少数服从多数强迫承包方放弃或变更土地承包经营权。土地承包经营权流转的主体是承包方，而不是发包方或其他组织。承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式；（二）要尊重农民的自主权。土地是农民的命根子，承包方是否真正愿意放弃经营土地，这是进行流转的前提。土地是否流转，流转采取哪种形式，应由农民自主决定。要鼓励农民按照市场经济的原则与接包人进行谈判协商，集体在流转中只起中介、服务的作用。（三）土地承包经营权流转应当是有偿的。农户的土地收益包括承包土地直接经营的收益，也包括流转土地的收益，土地流转的转包费、转让费、租金等，应由农户与受让方或承租方协商确定，流转收益归农户所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。
4.对农村集体土地推行“资产化、产业化”制度，实行“公司化、企业化”管理模式。对集体土地实行资产化、企业化，有利于壮大农村集体经济实力，有利于缓解因征地拆迁带来的社会矛盾和社会问题，可使农民的现实利益和长远利益获得保障，从而能从根本上给农村经济组织和广大农民相对稳定的保障。
5.逐步发展适度规模经营。为实现农业现代化的目标，土地流转的方向就是要实行集约经营，逐步发展适度规模经营。自20世纪90年代初期，国家虽有提倡，但经过了几起几落。有时为了强调家庭承包责任制，就忽视了土地适度规模经营，其实这两者并不矛盾。稳定承包责任制是基础，在此基础上，实行土地流转，发展适度规模经营是下一步发展的方向。土地规模经营，要同农村工业化、城镇化水平相适应，同农村劳动力转移相同步，不能脱离当地经济社会发展水平，超越条件强行推进，盲目追求规模扩大。强制推进生产规模的扩大，势必会造成部分农村劳动力失去土地。
6.积极推进农村剩余劳动力转移，为土地流转提供条件。积极发展乡镇企业，扩大就业人员；积极推进农业产业化，提高效率，吸收剩余劳动力；推进小城镇建设步伐，大力发展二、三产业；降低城市门槛，鼓励农民进城；鼓励农民向国外流动。
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