内容提要：改革开放以来，我国城市基础设施建设虽取得了显著的成就，但还存在诸如城市基础设施建设投入资金缺口较大、投融资主体单一、投资不平衡、城市建设投资公司的市场主体地位没有真正体现、城市基础设施商品性体现不充分、资金使用效率不高、设施维护运作不合理等种种问题，严重阻碍了新时期我国城镇化推进的速度和质量。因此，必须以投融资市场化改革为目标，通过转变投融资理念，调动生产积极性；通过改革投融资体制，拓宽筹资渠道；通过统筹规划资源，协调发展不同城市；通过重塑投融资主体，理顺产权关系；通过改革价格机制和强化资金管理体制，确保资金合理高效使用；通过创新管理方式，完善管理体制。
关键词：基础设施建设；投融资；现状；对策
中图分类号：F832.41 文献标识码：A 文章编号：1003-4161（2012）01-0117-06
一、引言
城市基础设施是为企业生产和居民生活提供基本条件、保障城市存在和发展的各种工程及其服务的总称［1］。它既为物质生产，又为人民生活提供一般条件的公共设施，是城市赖以生存和发展的基础。城市基础设施通常也称为市政、公用基础设施，主要包括市政建筑和公用事业两类，即自来水、煤气、公共交通、园林绿化、环境卫生、道路等［2］。1959年Mschauer.Dd对基础设施与经济增长关系进行过专门研究，结果表明：公共基础设施，特别是交通、水和能源供应，对地区经济发展有十分重要的作用［3］。城市基础设施建设是促进经济高速发展的重要因素，也是经济快速发展的重要保证。然而，近年来随着城市人口的迅速增加，我国城市的基础设施和公共服务业供求不足，严重阻碍了城市的发展，造成这一状况的直接原因是有效投入不足，即建设资金短缺，而深层次的原因则是城市基础设施投融资体制及其运行机制改革相对滞后。
目前，国内学者对城市基础设施建设投融资的研究主要集中在融资模式和渠道创新方面。黄如宝［4］（2006年）认为城市基础设施的巨大需求对投融资提出了更高的要求，通过投融资模式创新，逐步建立城市基础设施领域的多元化、多层次投融资体制，才能从根本上解决我国城市基础设施投融资的问题。郭晓玲［5］（2010）认为在城市基础设施建设投融资过程中应该结合该城市基础设施的差异性。陈伟强［6］（2002）从当前国际上通行的项目融资模式入手，通过分析我国项目融资中存在的问题，提出了在基础设施建设融资中可以采用BOT、ABS等项目融资模式。姚少华［7］（2003）则提出了资产证券化在西部基础设施建设运作的具体办案设计和相应的配套措施。廖佳丽［8］（2006）研究了国内外比较先进的几种融资模式（包括BOT、ABS、PPP等模式）对城市基础设施建设融资的借鉴意义。国内学者的研究成果对于我国城市基础设施投融资体制和模式进行深入分析，对于国家投融资理论的研究做出巨大贡献。然而，国内学者对于城市基础建设融资模式以外的其他问题，如城市基础设施商品性、投资公司主体地位、资金使用率、投资平衡等方面综合性分析研究较少。本文在借鉴已有研究成果基础上，对城市建设投融资可能涉及的问题进行综合分析。
二、我国城市基础设施建设及投融资现状
改革开放以来，随着我国城市化步伐不断加快，各地城市基础设施建设取得重大成就，主要表现在：第一，城市交通运输业快速发展，道路拥堵状况逐步缓解。2010年末，全国城市公共交通车辆运营数38.1万辆，比上年增加了1.2万辆?①。第二，城市供水行业高速稳定发展，居民生活及企业生产用水得到有效保障。2010年我国用水普及率为96.68%，城市供水总量507.9亿立方米，与上年基本持平。第三，城市污水处理能力提高，生产生活污水得以妥善处理。2010年我国城市污水处理率82.31%，比上年提高7.04个百分点。第四，燃气使用逐渐普及，市民居住环境明显改善。2010年，城市燃气普及率92%，比上年增加了0.6个百分点。第五，城市绿化建设得到加强，植被覆盖率显著提高。2010年末，我国城市园林绿地面积为213.4万公顷，人均公园绿地面积为11.2平方米，同比增长6.6%。近年来就总体状况来看，我国公用基础设施总量快速增加，但是由于我国人口多，人均享用水平仍然较低，部分资源型设施供应质量差，严重污染环境，危害居民健康。2010年，我国人口路网密度为2.1公里/万人，与国外发达国家6公里/万人～10公里/万人的路网密度相比差距甚大。2010年，全国拥有城市绿地面积约213.4万公顷，城市人均公园绿地面积仅为?11.2平方米。全国仍有近18%的污水未经处理直接排放，严重影响着城市水资源的可持续利用。可见，各地城镇基础设施建设水平与我国社会、经济的发展状况相比明显滞后。
在城市基础设施建设投资方面，最近几年国家加大对基础设施的投资力度。目前，我国城市建设资金仍然以政府投入为主，其他形式的投入为辅，由于金融危机，外资资金投入明显下滑。从资金额度变化来看，最近十年全国市政公用设施建设固定资产投资总额不断上升。资金来源合计从2000年1 849.5亿元增加至2010年14 293.6亿元（见图1）；维护建设资金从2000年269.8亿元增加至1 344.3亿元。从投资的行业来看，2010年我国城市公用建设固定资产投资合计?14 293.6亿元，同比上涨30.13%，其中污水处理及再利用最为显著，同比增加15.38%，燃气、垃圾、排水和道路桥梁等行业投资同比增加分别为?59.6%、?50.59%、?23.54%和35.25%。从融资的方式来看，我国城市建设资金的融资模式主要采取BOT、TOT、BOO、BOOT、ABS等模式，基础设施的商业化运作能力较弱，引进民间资金、民营企业及外商企业的资金较少。从国家相关政策来看，国家对城市基础设施建设给予大力支持。国家“十二五”规划提出“统筹地上地下市政公用设施建设，全面提升交通、通信、供电、供热、供气、供排水、污水垃圾处理等基础设施水平。深化城市建投融资体制改革，发行市政项目的建设债券。”［9］从城建资金的管理来看，由于城建资金分散性的特点，资金使用缺乏监督，造成我国的城建资金严重浪费。传统的城建资金管理模式和手段已不能适应形势发展的需要，城建资金管理工作面临着新挑战，城建资金管理方法和管理模式有待创新。目前，我国一些地方进行创新改革城建管理模式已经初见成效，但是尚未在全国范围内形成一整套有效的资金管理机制。
三、我国城市基础设施建设投融资所存在的主要问题
近年来我国城市基础设施建设虽取得了巨大成就，但就目前状况来看，其建设水平与我国社会、经济的发展状况相比明显滞后，仍存在许多不容忽视、亟待解决的问题。主要包括：
（一）城市基础设施建设投入资金缺口较大
改革开放以来，我国城市基础设施建设投资力度虽不断加大，尤其是20世纪90年代以来，每年增长幅度约在20%左右，但由于历史欠账较多，加上政府财力投资不均匀，许多城市在环境基础设施建设方面都呈现旧账未还又欠新账的窘况［10］。2010年我国城市市政公用设施建设固定资产投资完成额14 305.9亿元，占国内生产总值的比重为3.57%，但与联合国建议的一国的基础设施投资一般占全社会固定资产投资总额的9%～15%的标准相比还有较大差距，仍存有很大的资金缺口［11］。
造成城市基础设施建设资金短缺除了投资总量不足外，还有一个重要原因就是已有资金的使用效率低下。这主要是由于：首先，重复建设。各地大搞形象工程、政绩工程，竞相修建宽马路、大广场、华丽的建筑、漂亮的公园等实际利用率很低的设施，结果造成巨大的浪费。其次，运营维修不当［12］。重建轻养导致一些不必要的生产成本的增加，资源损耗严重。再次，管理水平不一。全国自来水企业全员劳动生产率高低相差数十倍，公交系统人车比平均为11∶1，高低相差4倍，单位公里成本高低相差7倍。道路和绿化养护实行竞争招标的城镇，节约资金均在30％左右。因此，通过改革提高资金使用效率的潜力很大。
（二）城市基础设施建设投资资金来源集中化，投融资主体单一
图2 中国2010年城市公用建设固定资产投资来源比例数据来源：中国城乡建设统计年鉴2010。
20世纪90年代以来，我国城市基础设施建设资金来源主要有城镇维护建设税、公共事业附加、中央财政拨款、地方财政拨款、国内贷款、利用外资、自筹资金和特殊政策类收费等。首先，预算内资金占城建资金的比重较大。图2显示，2010年我国城市公用建设固定资产投资合计14 293.6亿元，其中，中央财政拨款?206.0亿元，占总额1.44%，地方财政拨款4 465.6亿元，占总额31.24%，国内贷款4 615.6亿元，占总额32.29%，此三项合计9 287.2亿元，占总投资额的?64.97%。其次，非预算内资金比重较小，2010年，企业自筹占城市公用建设固定资产投资21.4%，债券占?0.34%，而外商直接投资只占0.8%，其他投资约占?7.87%，此类资金大多是靠政府举债，且部分举债资金的借贷还是以政府财政作担保的，并非真正意义上的其他非国有资本的投入。也就是说，城建资金主要来源仍为政府财力或以政府财力为担保的银行借款，企业自筹或外来资金直接投入城市基础设施建设的比重相对较少，还没有真正实现投融资主体多元化。
（三）城市基础设施建设投资存在不平衡问题
首先，大中小城市间城市基础设施建设投资不平衡。虽然目前中小城市对城市化的贡献率高于大中城市，但受到地方财政实力、经济发展潜力等因素的影响，我国城市基础设施投资明显倾向于大中城市。由于投资力度不足，小城市基础设施建设薄弱，城市化只是人口堆集形态的低水平城市畸形扩张。其次，地区间城镇基础设施建设投资不平衡。2009年，我国东部地区公用基础设施建设投资总额大约是西部地区的?4.3倍。根据陈继松［13］对浙江省的调查，欠发达市县城市数量占全省市县总数的33.8%，而其城建投资仅占全省城建投资总量9.4%，2001年全省25个欠发达市县的城建投资为21.77亿元，还不及杭州市当年的城建投资总量。从投资行业来看，欠发达市县城市目前的投资重点在供水、道路桥梁、防洪及旧城改造等方面，排水、绿化和环卫等方面的投资仅占16.4%，比2001年浙江省平均水平低15.2个百分点。
（四）城市建设投资公司的市场主体地位没有真正体现
近年来，国家为了扩大内需，拉动经济增长，加大了对城市基础设施建设的投入。各地地方政府为了能多渠道地筹集城建资金，纷纷组建了城市建设投资公司(简称城投公司)［14］，作为政府投资建设经营城市的载体，负责筹集、使用、偿还城镇基础设施建设资金。但是就全国各地城投公司实际运营情况来看，其主要职能是作为政府向金融机构贷款，特别是向国家开发银行贷款的工具，并没有真正成为城建投融资的主体。具体表现:第一，城投公司在工程项目前期准备阶段没有投融资决策权，实质上是“政府决策，公司筹资［15］”，即公司作为政府“统借统还”的法人实体向银行贷款，贷款多少并不是根据公司承担债务能力的强弱来确定，而是根据当年地方政府城建资金需求量和财政能力而定。第二，项目实施和运营阶段实施“收支两条线”的财务管理制度，由政府部门统筹安排资金的使用与偿还，公司对自己借入的资金没有处置权，仅起“出纳”角色。第三，公司的领导层由政府官员兼任，政企不分，没有按照现代企业制度的要求建立法人治理结构。这种体制上的弊端造成城投公司仅充当政府职能部门的配角，无法发挥政府投融资主体的地位，使得“谁投资，谁决策，谁负责”的投资风险约束机制和责任机制难以落实，公司的权、责、利相互脱节，多数城镇建设投资公司陷入举步维艰的经营困境。
（五）城市基础设施商品性体现不充分，价格改革滞后，财政负担重
首先，受传统观念的影响，自来水、燃气、热力、公交等城市基础设施建设提供的公用产品长期处于低价运营状态，价格与价值背离。为了维持这些城市基础设施的正常运营，政府每年都要向其建设企业提供巨额补贴，这既增加了政府的财政负担，也在一定程度上掩盖了企业经营不善、效益差等问题，不利于国家对企业经营状况进行考核以及城市基础设施建设企业激励机制的形成。其次，由于没有形成规范合理的定价机制，城市基础设施产品价格与其实际生产成本脱离。尽管国家有明文规定：“城市基础设施建设产品的调价本着居民用户保本微利，工业用户略有盈余的原则”，但经政府部门审批后最终出台的价格仍与成本相去甚远，需财政补贴支持。最后，城市基础设施产品的低价格还在一定程度上鼓励了消费，抑制了供给，使城市基础设施的供求矛盾雪上加霜。
（六）城市基础设施建设的管理维护与运作不合理
虽然国内城市基础设施建设的维护建设资金投资力度在不断加强，但是管理维护与运作方式还存在许多问题。首先，城市建设信息匮乏和建设运营经验不足造成我国城市设计规划和管理系统落后。2011年6月的暴雨造成我国北京、武汉等大城市发生严重内涝，充分暴露了我国现代城市排水系统规划设计和管理系统的严重落后［16］。其次，我国基础设施基本处于非经营性管理模式。管理单位不讲经济效益，部分单位只花钱不赚钱，出现严重亏损状态。目前，供水行业也开始实施阶梯水价，可是同类其他基础设施管理方式仍需改进。最后，由于法律体系的不健全和法律知识的缺乏，投融资方面的纠纷案件纠纷层出不穷，愈演愈烈。2004年深圳市重大建设项目――某公路一标段（合同段工程造价逾1.2亿元）在招投标过程中，因?0.25元引起重大争议。
四、我国城市基础设施投融资改革的原则、目标及建议
（一）我国城市基础设施投融资体制改革的基本原则
城市基础设施改革的总原则是实现城市基础设施投融资体制由计划经济经济向市场经济转变，通过市场化改革，提高城市基础设施投融资效率，转变政府职能，使城市基础设施投融资步入良性循环。城市基础设施投融资体制改革的原则是：城市基础设施适度超前；城市基础设施商品性原则；打破垄断，放宽市场准入；坚持谁投资、谁所有、谁受益、谁承担风险；充分发挥市场对投融资活动的调节作用，实行政府宏观指导协调、企业自主投资、银行独立审贷；积极培育多元投资主体，鼓励公平竞争，政府依法保障各类投资者权益和公众利益。
（二）我国城市基础设施投融资体制改革的目标
我国城市基础设施投融资体制改革的目标是：创新投融资理念，打破传统投融资体制拓展投融资渠道，建立多元化的产权结构，有效地增加城市建设的资金投入；通过投融资体制改革，实现垄断经营向开放竞争的市场格局转变，通过运营体制改革，实现国有经营向特许经营转变；通过价格形成机制和财政补贴机制的改革，实现由计划机制向以市场机制为主配置资源的转变；通过改革政府管理方式的改革，实现政府由直接经营管理者向市场管制者角色的转变。
（三）我国城市基础设施建设的对策及建议
1?创新城市基础设施投资理念，调动政府、社会积极性
传统理论认为，市场机制在城市基础设施这一公共物品领域存在着“市场失灵”，因此政府承担城市基础设施的主要供给符合逻辑选择。但是大量的城市基础设施属于私人物品和准公共物品，即使在纯公共物品领域，公共物品的政府供给也并不等于公共物品完全是政府直接生产。而我们传统的观点往往将两者混为一谈，这就使得政府直接生产占据了庞大的财政支出，同时垄断性生产在财政投资方面也产生了显而易见的弊端。其实政府供给公共物品的职能，只是指政府必须负责向社会最终提供一定数量和质量的公共物品，而并非像传统模式下那样，政府不仅供给公共物品的所需资金来源，而且还使公共物品的生产直接在其管制下进行。所以，公共物品的政府直接生产只是政府供给公共物品的形式之一，政府在公共物品的供给上最主要的职责应是决策、控制和监督。在基础设施建设时应调用民间力量，转变政府直接生产经营公共物品的单一模式，实现公共物品生产形式的多样化。
2?创新城市基础设施融资体制，加大资金投资力度，形成多元化的筹资渠道
目前我国大力引入外资，但城建资金融资渠道仍十分狭窄。城市建设规模的增长主要还是依靠政府动员财政性资源来应对市场需求的模式来实现。因此，为了建立符合市场化经济要求的城市建设投融资体制，应采取以下措施：第一，不断加大公共财政的支持力度。政府对城市建设的投资力度应该随着经济发展逐渐加大，更重要的是要创造一种机制，通过财政投资调动社会投资，从而促进城市基础设施建设的发展。第二，进一步扩大资本的市场融资。通过市场化改革、政企分开，推进有益的公用事业、企业上市融资，发挥资本市场的融资功能，积极进行发行市场债券的研究探索，采取政策支持保险基金等参与有盈利的基础设施投资。 第三，争取政府和银行的低息贷款及发行债券筹资。政府财政贷款及世界银行、亚洲开发银行等的低息贷款，对于约束公共企业经营和管理，具有一定的积极意义。第四，通过采取国际上通行的BOT、TOT等规范的融资方式，更加广泛的吸引民间资本对城镇基础设施的投资，进一步扩大社会投资的范围。 第五，进一步完善城镇土地和基础设施开发机制，将城市基础设施建设和土地开发结合起来，形成良性互动。
3?统筹规划，协调不同城市的发展
我国经济发展不平衡，大中小城市间差异较大，所以按照统筹规划、合理布局、完善功能的原则，明确各类城镇在国家经济和社会发展中承担相应的职能，形成合理的城镇化建设体系，促进大中小城市和小城镇协调发展。特大城市要以国家级或跨省区的区域经济中心和高科技制高点的基地为目标，逐步打造具有国际竞争力的城市。一般性大城市进一步完善功能，更好地发挥区域性辐射带动作用。中小城市不仅要加大基础设施的投资力度，更要注重建设的质量，促进城镇化健康发展。
4?重塑城建投融资主体，理顺产权关系，实现城建投融资、建设与运营的良性循环
首先，组建真正具有资本运营能力的城镇投资发展公司（简称城投公司），使其具备企业法人地位。政府应赋予城投公司以下主要职能：①城市建设的融资主体。国家授权城投公司依托政府的财政支持和庞大的城建存量资产，多渠道地筹集城建资金。②城建资金的投资主体。授权城投公司统管政府每年的城建资金，为发挥城建资金的规模效应和积聚效应创造条件。③城建存量资产的运作主体。授权城投公司对城建存量资产进行统筹安排，大力开展资本运营，盘活存量资产，实现城建资产的保值增值。其次，改革政府职能，做到政企分离、政事分开，使城镇建设管理部门与所属的企业真正脱钩，使企业经营自主权真正到位，即政府只以监督者和市场环境的维护者等身份出现，集中精力做好决策性、监督、协调和指导等工作，把生产的具体职能让渡给企业和半行政性的机构去做，把服务交给社会推行。具体而言，就是要进一步合理分解政府行政职能，借助当前机构改革的契机，让市场在政府职能转变和政府机构改革中充分发挥作用，使最终由市场来决定社会资源配置。
5?改革城市基础设施政策性收费和价格机制，逐步建立与市场接轨的价格体系
城市基础设施价格体制改革的目标是产品与服务的有偿使用，并建立起以市场形成价格为主，必要的政策性收费为辅的价格体系［17］。通过充分运用价格导向机制，一方面做到对投资方向的导向，通过较低的税费、较高的产品服务价格，引导社会投资投向城镇建设的重点项目；另一方面做到对市民和企业消费的价值取向的导向，如通过增加收费或采取递进价格，鼓励节约资源，防止污染，保护环境。
6?改革和强化城市基础设施建设管理体制及投资风险约束机制，不断提高投资效益
一是推行建设项目法人责任制，建立投资责任约束机制，明确投资者的责、权、利，提高投资的经济效益和社会效益，遏制建设项目中的不正之风。二是推行建设项目招标制，除涉及国家安全的保密工程、抢险救火等特殊工程和一定限额以下的小型零星工程等之外的工程，都必须实行公开招标发包，择优选择承包单位。三是推行建设项目监理制，参照国际通行的“菲迪克”条款进行项目管理，实施投资、进度、质量三大目标控制，逐步建立起一整套完整科学的监理体系。
7?充分发挥市场机制作用，加强城市基础设施管理
城市基础设施建设需要关注的不只是投资的数量和投入的质量，还应该重视城市基础设施建设的管理、维护与运作。首先，行政管理部门应科学制定城市基础设施发展规划，并向承担建设的单位提供有效的组织信息与咨询服务。其次，对于不同性质的城市基础设施管理单位分别采取不同的管理方式：对于管理经营性的单位应确保其自负盈亏；对于非经营性的单位，用财政税收方式维持管理；对于从事准经营性的经营管理单位，可以根据具体情况或实行自负盈亏，或对不足部分给予财政补贴。再次，还需制定一套完整的城市基础设施的规范性法律法规文件，规定人们在城市基础设施使用和管理活动中的权利和义务，以及违反规定所承担的法律责任。
基金项目：
本文为国家社会科学基金“我国城镇化推进的制度性约束与创新研究（03BJL034）”及“ 山东省软科学：当前山东省城市化进程中的问题及推进策略研究”（2009RKA078）的研究成果。
注 释：
①中华人民共和国住房和城乡建设部：中国城乡建设统计年鉴2010 .注：文中其他数据来源与此相同。
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［作者简介］高强（1966- ）,男, 陕西绥德人, 中国海洋大学管理学院教授、 博士生导师。主要研究方向: 农业经济管理。
李鹏进（1985- ）,女，陕西榆林人，中国海洋大学管理学院硕士。主要研究方向：农业经济理论与政策。
［收稿日期］2011-12-5
责编：启方；校对：启方