摘要：日益加剧的老龄化趋势，要求加快建设社会养老服务体系。我国当前 “以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑”的社会养老服务体系表述，没有揭示养老服务的本质特点，存在着核心功能不够明确、目标人群较为模糊、内部诸要素呼应性较差、运行机制开放性不足等问题，在实践中也碰到了一些困难。通过需要理论阐释养老服务的特质，从系统论出发，社会养老服务体系可以重构为“为老人提供有效照护，以居家为基础，机构为支撑，社区为平台，社会服务为依托”。这种体系表述揭示了照护是养老服务的核心；前置了养老机构的支撑作用；明确社区是综合性照护服务展开的平台；引入社会服务以发挥市场机制配置资源优势；强调服务传递的载体是资金和设施。
关键词：老年需要；系统论；社会养老服务体系
中图分类号：C913?6 文献标识码：A 文章编号：0257-5833(2012)03-0068-08
建立完善社会养老服务体系是应对老龄化社会的要求。目前，政府提出的社会养老服务体系，在实践中取得较好成效。但随着老龄化程度的加剧和这项工作的深入开展，碰到了不少新的问题，亟需进一步探索创新。本文从系统论角度分析该体系存在的问题，从需要理论角度阐释养老服务的特质，力图以此重构我国社会养老服务体系。
一、当前社会养老服务体系的源起和意蕴
有关养老服务体系的含义，以往学界很少涉及，直到近几年才有探讨。目前使用的表述主要是由政府有关文件提出的。2000年2月，国务院办公厅在文件中明确，“在供养方式上坚持以居家为基础、以社区为依托、以社会福利机构养老为补充的发展方向”①的社会福利社会化路子。由于养老服务在社会福利中占有重要地位，这一概括逐步演变为专指养老服务体系，并于2006年前后最终确定为 “以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充的服务体系”②。
2010年前后，有关体系的研究和表述开始增多。在政府方面，国家发改委、民政部于2009年开始在全国实施“基本养老服务体系试点”，确定了一批试点省份。对“基本”两字，国家发改委认为，政府提供的服务是基本的：“在大力增强政府提供基本养老服务能力的基础上，引导各种所有制投资主体进入养老服务市场，鼓励发展各种性质、各种业态的养老服务机构，形成多元开放、层次多样、竞争有序、监管有力、覆盖城乡、体系完善的社会化养老服务格局”
苏国：《“十二五”期间大力推进养老服务体系建设的建议》，《宏观经济管理》2011年第2期。
。2010年，温家宝总理《政府工作报告》中明确，要“加快建立健全养老社会服务体系”。党的十七届五中全会强调要“优先发展社会养老服务。”据此，在2010年11月召开的全国社会养老服务体系推进会上，民政部长李立国说，要“立足基本国情，着力构建与经济社会发展水平相符合、与人口老龄化进程相适应，以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充，资金保障与服务提供相匹配，无偿、低偿、有偿服务相结合，政府主导、部门协同、社会参与、公众互助相结合的社会养老服务体系”
李立国：《积极贯彻优先发展方针 加快构建适应老龄化的社会养老服务体系》，《中国社会报》2010年11月12日。
。2011年，民政部对此又作了进一步的修正，“以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑，资金保障与服务保障相匹配，基本服务与选择性服务相结合，形成‘政府主导、社会参与、全民关怀’的服务体系”
民政部：“困难群众生活救助和养老服务体系建设”记者会，2011年3月8日(https://www?china?com
。梳理政府的表述，这几年有四个明显变化：一是增加了“社会”两字，表明需要以全社会之力做好这项工作，即充分发挥政府、家庭、机构和社区等的作用；二是改机构的“补充”为“支撑”作用，对养老机构的作用作了进一步的肯定；三是强调了服务的性质和价格问题；四是指出服务保障要和资金保障相配套。
从学界看，对养老服务体系也有几种讨论。一是同意或接近政府的提法，这是主流意见。大部分学者在论述养老服务体系时，都采用政府的表述。有的虽有不同，但基本接近。如刘益梅提出“要建立社会化养老服务体系”
刘益梅：人口老龄化背景下社会化养老服务体系的探讨，《广西社会科学》2011年第7期。
，就包括以居家养老为基础、机构养老为补充，多主体、多元化、多层次提供服务的涵义。二是宽泛意义上的提法。金双秋、曹述蓉认为要建立健全“养老服务机构体系、老年人服务制度体系、老年人供养服务体系、老年人医疗服务体系、老年人再就业服务体系、老年人继续学习服务体系、养老服务人力资源开发体系”
金双秋、曹述蓉：《完善养老服务体系的构想》，《社会工作》（学术版）2011年第1期。
，以完善养老服务体系。这就把有关的为老年人服务的内容都包括在内了。三是更为广义的提法。即把养老服务体系看成是一个大系统，特别是把社会养老保险作为内容列入，认为这是重要的经济保障。“建立一个由个人、家庭、社会、企业和政府共同组成的养老服务保障体系, 是我国养老服务体系的基本模式。” 强调“我们应当提倡一种混合经济模式, 整合政府、非政府、社区和企业各机构的资源, 提供各种有差异的、不同模式的服务, 来构建我国养老服务体系以及实践我国养老服务事业。”
刘畅：《我国养老服务体系的构建――基于系统论的视角》，《兰州商学院学报》2010年第1期。
有的虽然肯定“我们要构建以居家养老为基础、社区照料服务为依托、机构养老为补充的具有中国特色的养老服务体系”，但在行文中仍然用大量篇幅论述了养老保险问题
张晓霞：《江西基本养老服务体系建设的现状及完善对策》，《江西社会科学》2011年第2期。
。也有学者分析了家庭、居家、机构等各种照顾系统的不足，提出“需要建构一个多样化、个性化、家庭化的养老服务体系”
范灵璐、郑梓桢：《不能自理老年人照顾方式调查与养老服务体系的建构――以广东省为例》，《贵州社会科学》2008年第7期。
学界的上述提法有的不能反映养老服务体系的本质特征，有的甚至大而无当。资金问题是养老服务体系中十分重要的因素，但不能由养老保险制度来解决。社会养老保险制度的主旨是解决人老后的基本生活风险，不可和养老服务混为一谈。老年人作为社会人，在社会生活中需要各种社会服务，不能把各种供养、教育、再就业、医疗等服务都放在体系中谈，否则就很难抓住养老服务体系建设的根本。相比之下，政府的提法更接近于养老服务的本身涵义。这一体系的设计及其实践，使得我国的养老服务事业取得突破性发展，其历史性贡献不可磨灭。到2010年底，全国有各类养老机构39904个，床位314?8万张，收养老年人242
民政部：《中国民政统计年鉴2011》，中国统计出版社2011年版，第172、115 页。
。大力推进居家养老服务方面，截止2010年，有各类社区服务设施15?3万个、城市便民利民服务网点53?9万个②；建成含日间照料功能的综合性社区服务中心1?2万个，留宿照料床位1?2万张，日间照料床位4?7万张
引自国务院办公厅转发民政部等文件《社会养老服务体系建设规划（2011－2015年）》（国办发60号）。
；大大提升了社区养老服务能力。
一是第一次从体系高度提出了养老服务问题。新中国的养老服务，发端于福利院、敬老院，靠这些机构承担农村五保和城镇“三无”对象供养和服务问题。改革开放后，推进社会福利社会化，吸引社会资本建设养老机构，共同承担社会养老服务。在进入老龄化社会后，社会养老服务需求不断迫切，仅靠养老机构难以满足。因此，才在20世纪90年代后期，发展起了居家养老服务。养老服务体系的提出，把机构养老、居家养老服务联在一起，有了整体推进的基础。
二是第一次从居住角度对养老服务进行了划分。老年人居住在家庭（里），接受居家（社区）养老服务；居住在机构，接受机构养老服务。大部分老人是住在家里的，因而居家养老服务是基础。入住在机构的老年人人数相对较少，因而是补充性的。
三是第一次引入社区服务改造传统家庭养老服务。始于1987年的城市社区服务发展起来后，为居住在社区内的老年人提供服务逐渐成为重要内容。这些服务简便、成本较低，在一定程度上替代了原先由家庭成员提供的服务，受到了老年人欢迎。
四是第一次提出了服务性质的划分。把服务分为基本服务和选择性服务，比一开始提出的“无偿、低偿、有偿服务相结合”要更清楚。这是对政府提供的服务和市场提供的服务的区分，明确政府提供的服务是基本性的，是老年人必需的服务。
二、系统论视角下的社会养老服务体系发展困境
尽管如此，我国目前的养老服务事业发展还存在不少问题，无论服务供给，还是服务质量都远不尽如人意。其很大原因在于体系设计没有从系统论角度揭示养老服务的本质，特别是缺乏功能的设定，以及围绕这一本质形成的各要素的相互呼应。笔者曾专门撰文讨论过这一问题，肯定政府部门的提法,但认为不能仅仅以居住角度来布局养老服务，养老服务需要进一步研究
董红亚：《中国政府养老服务发展历程及经验启示》，《人口与发展》2010年第5期。
从系统论的角度看，体系是由若干要素以一定结构形式联结构成的具有某种功能的有机整体。这种功能，源于目标任务的设定。一般来说，系统内部存在多元要素，既有多样性，又有差异性，是内在的统一。开放是体系生命力的源泉。不存在一个不受外部环境影响的自给自足的系统，如果没有外部信息、资源的输入，系统可能遭受熵变，使系统逐步丧失自我控制能力，最终走向分裂或解体。良好的开放性系统，能够使内部各要素紧密协作，产生协同效应，提高绩效水平，实现“整体大于部分之和”的目的。社会养老服务体系作为一种系统性的存在,它的功能是满足老年人的服务需要，保障他们的生活质量和生命质量。围绕这一目标定位，体系要和外部实现各种资源的交换，并将其转化为服务产品，提供给老年人。只有这样，整个社会养老服务体系才能实现预定的目标和任务。以此观照现有社会养老服务体系，其问题是：
一是核心功能不够明确。养老服务的本质，即为老年人提供有质量的服务，是社会养老服务体系的核心功能。但现有体系只是反映了老年人的居住方式――是在家庭还是在机构，没有对“养老服务”这一基本问题做出解释，明确其核心功能，致使养老机构发展缺乏分类，居家养老服务浅表化，由此模糊和淡化了养老服务体系的建设目标。由于没有明示养老服务的本质，围绕养老服务的供给主体、方式、性质、标准、资金给付等各要素，就失去了为之努力的目标，并进而导致体系内各要素的离散和紧密性的降低。
二是目标人群较为模糊。现有体系看起来是为全体老人服务的，但又是不清晰的。在实践中出现了两种偏向：其一，把服务目标定在10%老人，弃90%于不顾。一些地方提出的“9073”、“9064”的养老服务格局，90%的老人在家自主养老，由家庭提供服务；7%或6%由社区提供养老服务，即由政府购买服务；其余的3%或4%到机构养老。有的还据此提出了居家、社区、机构三种养老服务方式。如果这样的提法能够成立，那就意味着政府和社会不需要解决90%老人的养老服务问题。这不仅有违积极应对人口老龄化的原则，也不符合社会利益和社会发展规律。其二，直接导致机构福利反导向。一方面，公办机构目标人群入院率低。公办的福利院、敬老院本来是为无依无靠的城镇“三无”和农村五保对象，以及家庭无力照料的老年人提供的。但实际上，全国556?3万农村五保对象、89?3万城镇“三无”对象，进入养老机构的只有187?1万,其中五保为177?4万，约为总数的31%，而“三无”对象不到9%
民政部：《中国民政统计年鉴2011》，中国统计出版社2011年版，第24、90、204，48页。
。从失能老人入院率看，2010年，全国养老机构收养的老人中，自理的为190?8万人，介助(半自理)为35万人，介护(不能自理)为16?8万人②，自理和介助、介护老人比约?4∶1。?需要指出的是，不少介助、介护老人，是由长期在院的自理老人转化来的。可以说，由于缺失入院评估和审核，没有对入住老人的条件限制，从一开始，大量老人都是身体健康者，国家投资的福利设施，被经济条件、身体条件都比较好的老人享受着。这就带来了另一方面的问题，由于福利机构床位的排他性质，经济条件和身体条件比较好的老人入住机构支付费用远低于市场交换的费用，却较长时间（入住后长则30年以上）享受着国家提供的公共资源。
三是内部诸要素呼应性较差。现有体系安排中，服务主体、服务对象、服务内容、服务方式以及保障措施等各要素大多交代不清。特别是国家、社会和家庭三个供给主体职责不够明晰，或者说是基于此的家庭、社区和养老机构三大平台缺乏呼应，甚至相互隔阂。具体表现为由政府推动的机构服务和居家服务，因为主管部门的不同，有各自服务对象，政策的相互隔绝，服务对象和内容层次定位不清；也表现为家庭成员提供的照护服务得不到支持或支持很少的问题，致使体系整体有效性不足。落实到具体中，“以居家养老为基础”，只说明了绝大部分老人住在家的现实情况，其服务要“以社区服务为依托”,由此把居家养老服务转化成了社区服务，实际上混淆了在社区服务和由社区提供服务。居家养老的核心是老人就地养老，养老不离家、养老不离社（村），强调的是在社区接受服务；并不是说，养老资源也来自于社区，都由社区来提供。把机构养老定为“支撑”，按有关部门的解释，是考虑到入住机构的老年人都是家庭无法提供有效照护服务的，只有机构才能提供专业服务。因此机构是独立存在的，和居家没有直接联系。在政策执行层面，不少地方由民政、老龄工作部门分别执掌机构和居家养老，各自出台政策，力度各不相同，补助资金和服务不能共享，既限制了老年人在居家和机构间转移的选择自由，又导致了社会力量对彼此支持热情的差异。
四是运行机制开放性不足。现有体系实际上把居家老年人的服务限定在社区的地域内，由社区居委会或社区居家养老服务站提供，排除了市场化机制。尽管有不同的理解，但基本的共识是社区服务是依托街道和居民委员会，发动社区力量开展的具有社会福利性质的居民服务业
邓伟志、李一：《中国社区建设的实践与探索》，浙江出版联合集团浙江教育出版社2009年版，第91页。
。从其发源来讲，社区服务都是一些便民服务店，具有规模小型化、管理人员就近弱势化、经营简单化等特点，若把养老服务的供给主体限制在社区，就难以实现专门化和专业性。在现代社会，市场化不足，意味着资源不能得到有效整合，服务质量难以提高。可以说，把养老资源局限在社区内，是目前社区养老服务浅表化、无法深入的重要原因之一。社区工作人员辛苦组织、提供的服务内容主要集中在简单的保洁、文化娱乐方面，广大老年人需要的社区照料、康复等福利服务严重匮乏
王振耀：《社会福利和慈善事业》，中国社会出版社2009年版，第135页。
；大批居家的失能、半失能老人得不到专业的服务，有效需求没能得到满足。另一方面，养老机构自成一体，比较封闭，既不对居家养老服务提供支持，又不和社会进行充分的资源和信息交换，服务质量也就无法提高。封闭有余开放不足的运行机制，即不能利用市场机制配置养老服务资源，结果必然是服务质量的差距。
三、老年人需要和满足――养老服务的本质分析
老年人的服务需要和其他年龄段的人群相比，具有异质性。既有相同点，也有不同之处，即具有特质性。养老服务是针对老年人的特质性需要而给予的满足，也就是养老服务是各类供给主体根据老年人的特点提供的提高老年人生活和生命质量的有偿或无偿的活动。围绕这一过程形成的复合系统即为社会养老服务体系。
一是老年人服务需要的内容丰富，工具性需要渗透全方位。丰富性是指老年人需要的内容涉及生活的方方面面，可概括为物质需要、精神需要和工具性需要
凯瑟琳?麦金尼斯―迪特里克（Kathleen McInnis-Dittrich）、隋玉杰：《老年社会工作 生理、心理及社会方面的评估与干预》，中国人民大学出版社2008年版，第91页。
，尤以工具性需要最为突出，即需要更多地借助各种工具和辅助设施。由于身体机能的下降，老年人难以通过自身努力做好原来由自己的手、脚、眼等完成的基本生活需求，必须全部或部分交由他人来做，或借助其他设施设备来完成。一少部分人还由于智力的衰退造成失智，完全需要他人服务满足其基本生活需要。因此，在老年人的服务需要中，作为社会化内容的工具性植入十分重要，它渗透在老年人需要的方方面面及其需要满足的全过程。没有社会力量的帮助，老年人的工具性需要难以得到有效满足，并直接影响到他们的生活质量。
二是老年人服务需要的层次多重，缺乏型需要更为突出。著名心理学家马斯洛将人的需求划分为生理需要、安全需要、归属和爱的需要、尊重的需要、自我实现需要等五个层次，其中前四种需要为缺乏型需要，只有在满足了这些需要后，个体才能感到基本上舒适。自我实现需要为成长型需要，旨在促进个体的成长与发展。这些需要由低到高，具有逐级满足的递进性
马斯洛：《动机与人格》，许金声等译，华夏出版社1987年版，第40-64页。
。这种需要的一般性理论，对于老年人群体来说，却不完全适合。也就是说，老年人需要并不完全按马斯洛的需要层级理论发展递进。其原因是，按照撤退理论，老年人从成年期参与的社会活动、担任的主要角色退出了，因而其自我实现需要减弱，甚至消失。反而缺乏型需要，特别是低层次需要中生理需要、安全需要、归属和爱的需要，走上了前台，重新起着主导地位。对其中一部分失能老人来说，有时候生理需要还可能更急迫。因为他们无法通过自己而必须借助他人实现这些最基本的需要。
三是老年人服务需要的线性变化，专业化方面上具有递进性。从本质上看，老年人的基本需要基于他们的身体条件。每一老人个体，其生理机能的衰退及疾病的发展都是一个程度不断深化及反复的过程。建立在这一基础上的需要及满足，也因此不断变化。但这种变化又是有规律可循的。初始阶段，由他人提供一般性生活服务；继而寻求专业机构服务，并逐步趋于更多的照护服务。总体看，老年人需要的实现在借助社会力量方面随着身体机能衰退专业性不断提高。
四是老年人服务需要的方式多样，选择上偏重社区人文性。从居住形态的角度看，老年人的服务需要可以在家庭内完成，也可以走出去，在社区完成，或直接到机构中完成。但由于长期形成的安全性感受，其中最主要的是社区的人文文化氛围，也有部分出于成本较低的因素，老年人更容易接受居家式需要的满足。换而言之，老年人居家接受服务时，因处于熟悉的社区中，更具有心理安全和低成本的优势，更能接受这样的实现方式。
概而言之，养老服务的本质是照护，即照料和护理。对于所有老年人来说，生活照料满足其基本的工具性需要、缺乏型需要；对其中的失能老人来说，在生活照料的基础上，护理更为突出，而这种护理具有专业性。就老年人服务的方式来看，他们需要在熟悉的社区获得综合性、连贯性的服务。
四、以满足照护需要为核心重构社会养老服务体系
基于上述老年人养老服务需要特征，有必要重构社会养老服务体系。未来一个时期，为适应人口老龄化，我国应着力构建为老人提供有效照护，以居家为基础，机构为支撑，社区为平台，社会服务为依托，制度、设施、标准、补贴、队伍等各要素相互支持互为补充，政府主导、社会参与、全民关怀的社会养老服务体系，切实提高老年人的生活质量和生命质量。体系构造如下图。
这一体系是对原有体系的进一步完善，既是对养老服务本质特征的回应，也是对实践困境的破解。其特点在于：
第一，揭示照护是养老服务的核心。照护，即日常生活照料和专业护理。老年服务需求包括生活照料、护理、教育、文化娱乐、法律咨询等内容，但就最急迫和必须的服务而言，是正常生活所需的照料以及家庭照料所缺乏的专业护理；尤其从政府职责来说，承接的是家庭无法又无力承担的服务内容，确保的是老年人及家庭的基本服务需求。明确社会养老服务内容的核心是照料护理，有利于重组各类服务提供主体，形成新的基础、支撑、平台和服务机制；组合服务制度、设施、标准、资金、队伍等要素，在新的目标下形成各个部分所不具有的整体力量。在此目标导向下，建立养老机构分类扶持政策，大力发展护理型机构；加强社区日间照料中心的建设，由此夯实居家服务的基础地位。
第二，前置养老机构的支撑作用。随着人口老龄化程度加深和高龄化趋势，养老服务发展初期的粗放型模式已难以为继。要实现有效照护，必须发挥机构的作用。通过养老机构，提高照护服务的技术含量，增加有效性。肯定养老机构的支撑作用，并把它的位置提前，是要明确机构不仅直接承担着部分特定对象如失能（智）老人的服务，还必须承担对居家老人养老服务的支持，进而对整个体系起到支撑作用。这一作用的发挥建立在观念解放、深刻理解社会发展、再造机构职能基础上。
一是从社会现代化高度看待机构在家庭养老服务社会化中的作用。工业革命后，社会进入现代化，出现并不断强化了家庭小型化、住房板式单元化和就业异地化等
董红亚：《中国社会养老服务体系建设研究》，中国社会科学出版社2011年版，第19页。
，家庭养老服务难以为继，需要进行创新。这种创新，从社会化角度看，有两类形态：一类是彻底社会化，即家庭不再承担养老服务，由社会全面完成，表现为老人到专业的养老服务机构接受养老服务。一类是一般社会化，即老年人仍然居住在自己的住房里或和家庭成员同住，他们所需服务部分由家庭成员提供，部分由社会提供；也可能全部由社会提供。在社会提供服务的背后都有机构的影子。在现代社会，服务的组织化是重要特性之一，不存在单纯地由家庭独自承担社会服务的情况。
二是从社会服务高度大力发展各种性质多种形态的养老机构。养老服务是社会服务的重要组成部分，也遵循着社会服务的基本规律。在社会服务领域，机构无所不在，有着多种形态。落实到养老服务，不但要建设综合性住养和专业化照护并存的传统养老机构，也要发展以专业化照护为主的养老机构，它们可以是企业，也可以是民办非企业单位、社区日间照料中心等。特别是要发展企业性质的养老机构。这类机构至今凤毛麟角，2010年底统计，全国只有92家
民政部：《中国民政统计年鉴2011》，中国统计出版社2011年版，第178页。
。缺乏养老服务企业，是导致养老服务领域竞争不激烈、服务质量不高、活力不足的重要因素。
三是要从职能再造高度扩大机构服务范围和提升服务质量。机构要从办在远离社区逐步向社区靠近，直至融入社区，成为社区型养老院。20世纪70年代后，西方国家深感机构远离社区的弊端，开始“去机构化”，实行aging-in-place，在老人居住地附近设立各类养老设施或机构，为生活能够自理或部分自理的老人提供住养或日托
王思斌：《英国的社区照顾与中国的社区服务之比较》，载夏学銮编《社区照顾的理论、政策与实践》，北京大学出版社1996年版，第30页。
。此类“社区照顾”模式，是机构存在于社区内，是居家养老的组成部分。要一改以往养老机构雷同化模式，分类管理，提高服务质量。着眼入住老人身体状况，把养老机构分为护理型、助养型、居养型机构，分别专门照护失能、半失能和自理老人，重点支持发展护理型机构。通过分类管理和专门化服务，不断提高机构为老服务质量。
第三，明确社区是综合性照护服务展开的平台。老年人长期居住在社区，环境熟悉、生活便利，他们更愿意在社区接受相应的服务。作为一个地域概念，社区又能放置各种养老服务设施，设立养老机构，提供各种各类服务。因此，无论对老年人，还是各类机构，社区都是一个重要的服务平台。在这一平台里，设施、服务、资金、队伍能够得以整合，老年人能够从中获得综合性的、连贯服务，有利于提高他们的生活质量。要逐步实现“星光老年之家”向居家养老服务站及综合社区照料中心的提升发展，整合社区各类设施和服务机构，提供综合服务。
第四，引入社会服务以发挥市场机制配置资源优势。在市场经济条件下，服务是一种产品，也是一种商品。养老服务虽有其特质性，但同样具有服务的共同特性。引入社会服务，使得居家养老服务不再局限于过去的社区及其服务，也不再局限于过去由社区仅对居家老人进行支持；使得养老机构走上集团化、连锁模式，或外包部分职能，如和医疗机构合作，将专业医护交由医院完成，将清洁卫生等任务交由家政服务公司完成。原有体系设计尽管也强调市场化，但由于分隔了居家和机构，实际上相当于用行政手段进行指令性配置，切断了市场对资源的配置。尊重市场，还表现在尊重机构之间的竞争。已有公办机构由政府部门直办、直管，投资是政府的财政性资金，收养对象却为全社会的老人，建设成本较低，收费价格也低，客观上造成民办机构无法按市场形成的价格收费。换句话说，养老机构的收费对市场价格不敏感，缺乏弹性，因而造成资源配置的不合理和浪费。养老机构床位的总量不足和空置率较高并存的问题即是其中的表现。
第五，强调服务传递的载体是资金和设施。服务是物质的，又是精神的。对养老服务来说，这一点尤为重要。老年人得到服务，解决了其因身体机能衰退而必须借助他人的需要后，他们的心理就会得到极大的满足。这种依他性，有两个重要而具体的载体：资金和设施。资金用来购买服务，其来源既可以是个人的，社会的，也可以是政府的；政府的资金既可以直补供方，也可以直补需方。以往的体系建设，资金比较多地源于政府，在传递途径上一般由政府到机构，多用于设施建设，特别是养老机构的建设。这往往造成低效益。新的体系要建立服务补贴制度，改过去暗补机构为明补老年个人，由老年人根据自己的身体状况自主选择服务方式，可以用于居家，也可以用于机构服务。同时，明确政府购买的服务是基本服务。服务的另一传递者是设施。严格意义上，服务一般不以实物形式出现，而是满足他人某种特殊需要的劳动形式。但在现实生活中，服务是与实物紧密结合的。这种实物从广义讲，包括养老院、居家养老站、老年食堂、无障碍通道、老年学校、老年活动中心、信息服务平台、一键通呼叫器等一切与老人相关的东西。没有这些实物支持，服务就难以提高质量。
通过这些要素引入和重新组合，全新的社会养老服务体系将更加明确以老年人的服务需求提供服务，一改以往主要根据服务供给进行的提供。如下图：
（责任编辑：薛立勇）
Analyzing and Reconstructing the Social Care Service System In China
Dong Hongya
Abstract:Currently, the ideal of Social care service system of the elderly is “home care-based, relying on community service, agencies-supported,” it doesn’t reveal the nature and characteristics of the social care service, and have encountered some difficulties in practice?This paper attempts to explain the characteristics of the social care service system in theory, and reconstruct a more effective social care service system from “care for the elderly, home care-based, agencies-supported, community as a platform, relying on social services”?Keywords:Elderly Needs; System Theory; Social Care Service System