摘 要：协商民主理论为分析解决公民参与公共决策的理论和实践问题提供了良好的分析工具，从观念层面和制度层面对于我国公民参与公共决策提供了重要启示：要求我们从我国社会现实实际出发，增加政府公共决策过程中的协商性。具体来说，政府要树立公民本位的价值理念，完善公民参与政府公共决策的制度化渠道，实现政府决策信息的公开和透明化，提高公民参与政府公共决策的素质和能力。
关键词：公民；政治参与；公共决策；协商民主；公民本位
中图分类号：D63-3 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2012）04-0004-04
协商民主理论是20世纪晚期西方学界兴起的一种新的民主理论范式，代表了民主理论的发展与转向。协商民主理论对于政府公共决策问题的研究不仅具有很强的理论启示，而且对于当代中国政府公共决策的现实问题也具有重要参鉴价值。政府公共决策的“公共性”强调政府的决策过程应该以民主价值为依归，集中表现为政府公共决策应以该共同体内的公民参与为核心。协商民主理论为分析解决我国公民参与公共决策的诸多现实问题提供了良好的分析工具。
一、公民参与政府公共决策的正当性
1.保障政府公共决策的民主化。从参与政府公共决策的主体范围角度来说，公众参与集中反映了政府公共决策的民主性要求。公共决策民主化，即政府公共政策运作过程的民主化，主要是指政府在政策制定与执行过程中与公民保持密切联系，最大限度地让公民参与政府公共决策全部过程，使公民能够通过各种有效的政治参与渠道，充分表达对各种政府决策选择方案的意见与建议，进而使政府决策目标体现民情、民意和民智。协商民主理论家戴维?米勒曾对理想民主存在的条件进行归纳：理想民主的实现必须满足三个条件，即包容性、理性与合法性。其中，包容性是指所有与公共决策相关的政治共同体成员都应该在平等的基础上参与决策。[1]党的十七大报告明确指出：“要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权；推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统，增强决策透明度和公众参与度；制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见”。从执政党的纲领文件中已经体现出了这种积极导向。公民参与政府公共决策是保证其民主化的重要环节。通过对话协商，使公民的利益诉求得到重视和回应，而不是被排斥在公共决策的大门之外。
2.实现公民政治权利平等。从参与政府公共决策的主体权利角度看，公民应当作为机会平等的权利人进入到政府公共决策过程。一些协商民主理论家集中阐释了参与政府公共决策是公民应当享有的权利之一，参与公共决策的主体应当享有的权利主要体现为自由与平等权利，体现出公民本位的精神。如科恩曾指出，“说公民是自由的，意思是说，广泛的道德或宗教观念无法提供明确的成员资格条件，也无法提供行使行政权力权威的基础；说他们是平等的，意思是说，每个人都具有参与授权行使权力讨论的能力。”[2]“现存的权力和资源分配不能影响参与者在协商中的地位，有权者也不能因为手中的权力而增加其发言的分量”，[3]从这个角度讲，参与政府公共决策作为公民应当具有的自由和平等的权利，这与我国《宪法》关于公民权利的立法规定相一致。他们参与政府公共决策过程中，除了受到与协商相关规则的约束之外，不应当受到任何其他权威性的规则的排斥和限制。公民参与政府公共决策是他们自主自愿的行为。在参与公共决策之前，他们具有选择参与公共决策的权利，同样也有选择不参与的权利。在决策过程中，他们完全拥有自由交流、对话与协商的权利，享有对于政府公共决策平等的表达权、参与权和监督权，不能受到任何歧视性的待遇。
3.保证公共决策的合法性。合法性是政府公共决策的生命。公共决策合法与否，是一个政府能否保持稳定和长治久安的基础性条件。协商民主理论通常被看作是一种阐释政治决策合法性的理论，该理论强调赋予立法和决策合法性的过程。它通常把民意的聚合过程放在首位，侧重公民在做出选择的过程中认真思考并尊重对方意见的基础上积极讨论的结果，与投票民主相比，协商民主注重的是程序正当。因此，有人说，传统的代议民主注重的是结果中的民主，而协商民主注重的是过程中的民主。这种过程民主和程序正义，对公民参与公共决策提供了可能性和保障。[4]结果正如亨德利克斯认为的那样，“协商民主的吸引力源于其能够形成高度民主合法性决策的承诺。”[5]政府公共决策只有建立在政策实施对象广泛认同的基础上，才能获得其实施的合法性基础。在政府公共决策运行过程中，只有通过向各社会团体和公民开放决策程序，保证人们广泛参与理性协商过程，才能保证公共决策的合法性和合理性。由于政府占有信息资源的垄断性、政府的限制和公民权利义务不对等因素的影响，目前我国的公民还不能切实有效地参与到公共决策中，使得本来有参与积极性的公民也往往对政治开始冷漠。政府和各利益集团在政府公共决策中依然把持着“话语霸权”，而公民尤其是弱势群体，缺乏话语表达场所，很少听到他们表达利益诉求的声音。政府公共政策的制定、执行和监督仿佛与他们无关。某些政策的执行甚至引起了公民非制度化的抵制和反对。协商民主理论强调公民参与政府若干公共政策运行的各个环节，通过对话、协商和讨论公共政策的利弊得失，这样的协商过程能保障公民的知情权和参与权，政府公共政策的合法性势必将会大大增强。
4.缓解社会阶层利益冲突。冲突是常态的过程，只要有人类存在，利益冲突就不会消失。同样，政治活动也是如此。按照经济人假设和性恶论推理，社会各阶层在政治活动过程中都是自利的。参与和影响公共决策是为了实现自身利益最大化。在制定公共政策过程中，由于社会各阶层所代表的利益不同，就会存在利益冲突。协商民主理论并不是否认利益冲突的存在，相反，它正视这些冲突和矛盾的存在，并通过不同利益主体之间的协商和讨论来疏导和化解利益冲突。协商民主理论相信个体或者利益集团是理性的，他们在自利的基础上也会考虑到别人的意见。所以在协商过程中通过听取各方的意见，权衡比较后，对自己的利益实行偏好转换，从而减少彼此之间的利益冲突。在我国的政府公共决策过程中基本上是处于一种公民缺场和失语状态。公共决策的过程和结果表面上似乎与他们无关。不言而喻，这里隐含着巨大的社会冲突的风险。媒体报道的关于重大群体性事件频发所显现的一些非理性的抗争和参与只是冰山的一角。协商民主理论强调在公共政策运行过程中对话、沟通和协调，给公民以自由表达意愿和偏好的机会和平台，有益于将社会排斥变为社会支持，从而有助于将公民的合理合法的利益诉求纳入制度化的轨道加以解决，消除社会冲突的潜在根源。
二、公民参与政府公共决策的现实困境
协商民主理论从理论层面为公民参与公共决策过程提供可能性认证和正当性支持，但如果没有具体的制度设计加以推进和保障，那么这种理论只能是一种美好的愿望。应该说，协商民主理论的倡导者提出的公民陪审团、愿景工作坊、 协商日、公民会议和审慎的民意调查等实现方式，在我国也有具体相应制度设计与之接轨，如政治协商会议、政治团体活动、听证会制度、信访制度、民主恳谈会等形式，只不过这些具体的协商民主的实现途径，在现实过程中往往流于形式，或者为公民中的精英分子所操控，公民参与的效果并不理想，也面临着诸多现实困境。
1.公民参与政府公共决策过程的制度设计不完善。参与渠道是公民参与政府公共决策的基本条件。参与渠道是否健全、畅通，直接关系到公民利益的表达和公共利益的公正分配。在公共决策中，公民具有同等表达诉求、协商讨论、批判反驳的权利―即辩论共识权。哈贝马斯认为，“合法的决定并不代表所有人的意愿，而是所有人讨论的结果。”[6]所以辩论和交流为公共决策的认同提供了基础和前提。但是，在我国由于众多局限性因素的影响，导致公民参与政府公共决策的过程还不够透明，公民具有的辩论和商讨的意识还比较薄弱，致使公共决策的参与性不足。虽然我国政府为公民参与公共政策创设了一系列制度化渠道，如政治协商会议、信访制度、领导接待日、听证会及各种不定期的座谈会等渠道。但是，公民参与制度化公共决策的渠道还是较少，有的参与平台随意性比较大，形式化比较严重，其相关配套制度不完善，制度保障明显不足。因此，公民在公共决策参与过程中发挥的实效甚微，导致公民无法真正、有效地参与国家和地方事务的公共决策过程。
2.传统的行政文化限制了公民参与政府公共决策的过程。我国是一个官本位文化比较严重的国家。这与协商民主理论倡导的公民本位精神相去甚远。政府机关及工作人员对待公共决策多是从全能政府垄断模式出发，习惯于替公民和社会团体作主，对公共决策的多元主体缺乏足够的重视。从实践环节看，这些弊端主要集中在公共决策领域，表现为政府决策过程中缺乏必要的民主和论证环节，信奉政府“全能”，强调“官威”，把公民参与政府公共决策过程看成是一种恩赐或者权宜之计，并且认为公民理所当然应绝对接受和服从政府所制定的公共决策。由于政府部门及其官员存在理性上的认识局限以及公民参与意识的淡漠，难免造成政府滥用公共决策权力，助长“一言堂、家长制”行政文化甚嚣尘上，导致政府制定的公共决策偏离社会公共利益，为特殊利益集团所操纵。正如一些学者所言，“人民代表大会和政治协商会议参与公共政策过程不够深入，公共政策的审议、监督和评价不到位;民间思想库、法人组织、利益集团和公民个人，在公共政策参与中难以找到自己的位置。”[7]
3.政府公共决策相关信息不对称。信息资源的最大获取是公民参与政府公共决策制定的基石。没有相关的资料和足够的信息，参与政府公共决策就是空中楼阁。协商民主的参与是基于平等和对称性原则，所有人都具有同等的挑起话题、质疑、询问和辩论的机会；所有人都有权质疑话题的设置；所有人都有权对对话程序的规则及其应用或执行提出反思性的活动。[8]没有信息的透明和公开，就没有决策议题和辩论的内容，也就没有自身对参与内容和规则的设计。在政策制定的过程中，公民参与必须具备相关的公共事务的知识与信息。众所周知，社会中大部分信息是由政府机关掌握的，虽然我国《政府信息公开条例》已经出台，但有些部门出于对自身利益的保护而不愿真正公开有关政策的详细信息，阻碍公民对政府决策相关信息的获取与利用。公共决策信息资源封闭，造成政府政策信息的不对称和渠道不畅，在这种情况下，使公民不能准确理解政府公共决策的价值目标，缺乏对政策的认同感，从而不能对政策制定或政策调整发表正确的意见和建议。信息的不对称也使得参与讨论的公民和公民团体不能充分地行使自己的权利。
4.公民的参与能力与公共决策面临的效率和质量问题不相适应。效率和质量是政府公共决策的生命。某一类公共决策的出台都是针对社会出现的特定问题的，时效性要求较高。公共决策的时效性提出了以公共协商的方式参与公共决策在时间上的要求。从协商民主理论家们设计的协商方式来看，整个过程从议题的选择、代表的抽取、协商讨论的进行以及等待发起人的回馈等在短时间内是不能完成的。具体来说，参与协商过程的公民主要应承担以下责任：一是提供理由说服协商过程中所有其他参与者的责任，二是对其他的理由和观点作出回应的责任，三是根据协商过程提出的观点和理由，修正各种建议以形成共同接受的建议的责任。[9]但我国现实社会生活中，对于公民来说，部分人还不具备参与政府公共决策所需要的基本知识以及心理素质，并且对公共决策参与没有兴趣，从观念上并不认为参与政府公共决策是自己的权利，这容易使参与流于形式。
三、促进公民参与政府公共决策的路径选择
协商民主理论从观念层面和制度层面对于我国公民参与公共决策提供了重要启示，协商民主理论不是对我国现有政府公共决策制度的否定，而是要求从我国实际情况出发，增加政府公共决策过程中的协商性。
1.政府要树立公民本位的价值理念。公民本位是指政府在公共管理中，要以公民为根本和核心，把实现公民利益最大化作为政府工作首要的价值目标，确保公民意志在公共管理中的决定地位。[10]这个价值理念在我国宪法结构中也有体现。《宪法》规定：“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”协商民主理论强调公民参与公共决策中平等与自由的权利，就实现我国公共决策民主化而言，其最大启示就在于应该首先从观念上要求政府及其工作人员树立这种公民本位的价值观念。对于政府工作人员来说，只有树立公民本位的价值观念，才能祛除在公共决策中高高在上的光环，平等待人，真正做到为民服务。[11]108这样能够改造公共决策中政府官本位的强势行政文化和包办一切的管制型政府的思维。对于公民来说，则有助于真正树立起决策主人的观念，逐渐摆脱掉对公共决策参与的冷漠态度，更加积极地参与到决策活动中来，使最终形成的决策结果真正反映民意。这样，公民在参与政府公共决策过程中，与政府主体处于完全平等的地位，在实际上才有可能实现就公共议题进行公共协商和平等交流、讨论，进而提高公共决策的效率和质量。
2.完善公民参与政府公共决策的制度化渠道。公民有效地参与政府公共决策，仅仅靠政府工作人员转变思想观念是不够的，除此之外，它更加需要制度层面上的保证：一是在国家制度层面，完善人民代表大会制度和政治协商制度。应该根据社会阶层结构的变化，逐渐调整各级人民代表大会中各阶层公民代表的比例。同时应该进一步提高人大代表的议政与协商能力，建立人大代表与选民的联系、沟通、商谈机制，保证人民代表大会真正成为充分表达民意、维护公民权利的重要形式，“如确立人大主任接待日、建立人大代表联络区、开通人大信息网、开设人大信箱，建立、完善代表述职、评议制度等等。”[12]同时，增强人民政协工作包容性和协商性。二是在决策制度层面，健全政府公共决策过程中的制度安排。具体包括决策听证制度、决策公开制度、决策咨询制度与决策责任制度等。将与决策相关的具体内容进行公开明示，然后邀请相关团体、公民与专家进行咨询、协商与辩论，将民主咨询与民主监督合二为一，既保证决策结果符合民意，又起到了对决策过程的监督作用。[11]109三是在基层民主层面，努力探索有利于公民制度化参与的新形式。例如在城市社区，主要发展基层社区自治建设，实现社区管理的民主化，通过发挥居委会以及业主委员会的作用，确保公民按照公共生活的共同需求与意愿，针对社区管理存在的问题展开广泛的协商、交流与沟通，并在决策落实前达成一定程度的妥协与共识，形成大家都能接受的决定。
3.实现政府决策信息的公开和透明化。协商民主的魅力就在于决策者把自己和相关方案置于公众的监督之下，公民也在协商之中获得了知情权和参与权，增强了彼此的信任感。这种公开性主要表现为：首先，协商的过程是公开的，整个程序是公众知悉的；其次是协商参与者在讨论和对话过程中公开自己支持某项政策的理由和偏好；再次就是立法或政策建议是公开的，公众知道政策的形成过程。[13]信息的获取是公民参与政府公共政策的前提，同时政府信息的开放和透明程度也是民主治理型政府建设的重要指标。政府只有及时完全地公布相关决策信息，为公民提供便捷的信息获取渠道，才能使公民做出正确的判断。总之，要保证公民参与政府公共决策在一个完全开放透明的无扭曲的公共空间内进行。为此，必须不断加强透明政府建设，监督政府履行信息公开的义务，在公共决策信息供给中以公开为原则，以不公开为例外。增加电子政务的“政务”含量，及时更新政府网站的信息，方便公民利用网络技术等方式更快捷地获取有关政府公共决策的信息，增进政府与公民和公民团体间对话沟通、辩论和协商。
4.提高公民参与政府公共决策的素质和能力。 公民参与政府公共决策的效率和质量，在很大程度上取决于他们的文化素质以及对政治参与基本常识的了解和运用。公民参与政府公共决策的机会多少，在一定程度上也与其自身素质有关。当前，我国社会生活中，很多公民还不懂得或者不善于通过合法有序的制度化渠道表达自己的观点，倾听社会其他决策参与主体的观点，维护其合法权益。为此，要加强公民的素质教育，如文化教育、法律教育、政治技能教育、民主意识教育等，以增强公民的政治素质和政治参与能力，使他们熟悉和掌握政治生活规则和规范，真正培育出具有公共利益观念的现代公民，提高其参与公共决策的技能，这样，政府公共决策的有效形成和顺利执行才能成为可能。
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