摘要：以重庆?村的560个典型样本为分析素材，揭示了当前?村社会救助的现状表征，结果显示：目前?村贫困家庭的社会救助以最低生活保障制度为主要形式；政府对?村贫困家庭的社会救助投入并没有完全和该群体的实际需求相匹配；?村贫困群体从心理上对政府和集体保持着相当程度的依赖；政府对?村贫困家庭各个方面的救助质量具有差异；政府在救助政策的执行力方面有待提升。所以，?村社会救助的制度构建需遵循政府主导、战略谋划、因势利导、分类侧重、渐进推进这五大原则。
关键词：重庆；社会救助；?村；贫困家庭；制度构建
中图分类号：C91 文献标识码：A 文章编号：1673-9841(2012)02-0161-06
作为?业人口大国的中国，?村贫困群体的存在，给本就已经进入高风险发展阶段的社会经济带来了诸多不稳定因素。而作为一种特殊的、“底线型”的社会保障形式，社会救助制度近年来也引起了国内外学者的普遍关注。对于“大城市、大?村、大库区”特殊市情下的重庆市而言，关注和解决?村贫困家庭的社会救助问题尤显重要。那么，?村贫困家庭在接受社会救助方面的现状如何?是否呈现出一定的特殊性?这些特征能否为?村社会救助的制度构建提供启示?本文试图通过对560个重庆?村调查样本的分析对这此问题做出探讨。
一、当前重庆?村社会救助现状透视
(一)数据来源及基本情况
本文采用的数据来源于“统筹城乡发展的制度屏障及综合配套改革的路径选择――以重庆为例”课题组2008年对重庆市10个区县?村贫困家庭的人户调查。抽样方法为：在考虑了收入分布和乡镇中村组的规模后，按照等比例抽样方法进行多阶段抽样。即分别从10个区县中共抽取35个乡镇，每个乡镇选取1～2个村，并对每个村的?户进行简单随机抽样。共发放了560份纸质问卷，回收471份。扣除无效问卷后，有效问卷为417份，占整体发放调查问卷数的75％，占回收问卷数的88％。
调查共涉及10个区县、35个乡镇、67个村和560户家庭。调查的家庭中，家庭成员数的分布为：1人的家庭占比22％，2人的家庭占比30％，3人的家庭占比26％，4人的家庭占比15％，5人的家庭占比7％；调查者的性别比例是男性56％，女性44％。文化程度情况大致为：大本及以上2％，大专11％，高中或中专7％，初中30％，小学41％，文盲或半文盲19％。
(二)?村社会救助的现状特征
1 最低生活保障仍是?村贫困家庭救助的主要来源
目前?村贫困家庭都或多或少地享受了相应的政府救助，但程度各异，享受低保的家庭比重最大，占比54％；其次是医疗救助，比重为48％；第三为临时救助，比重为41％；第四为学费减免，比重为22％。以下依次为就业培训、结对帮扶、法律援助、意外事故和假日救助。在享受的政府救济钱物金额方面，被调查家庭享受的均值为333.46元。又进一步对享受低保和非享受低保的群体做出了分类描述性统计指标分析。笔者发现：享受低保群体的政府救助总金额均值为481元(中位数为400，众数为750，标准差398)，非低保群体的均值为191元(中位数和众数均为200，标准差279)，前者是后者的2倍多。可见低保仍然是目前贫困家庭救助的主要来源。
2，?村贫困家庭的主要困难是因老、病或残丧失劳动能力
在问到“目前您家面临的主要困难”时，45％的贫困家庭认为是“因年老体弱丧失劳动能力”，其次是“因病或因残丧失劳动能力”，比重为32％，第三是“因子女教育”(15％)，以下依次为“因遭受自然灾害(5％)”、“因发生意外事故(2％)”以及其他(2％)。进一步的调查显示：2008年的医疗支出最高值为20000元，最低值为50元，均值为2054元，中位数和众数值为500元。偏态系数为正数且绝对值大于1，该分布为高度右偏分布，表明有更多的贫困家庭医疗支出小于均值，应该说支出较低，但即便如此，这些家庭仍有81％的人表示负担不起一般的疫病医疗费用。
3 ?村贫困家庭的生活照顾主要来自政府和子女
当问及“平时您家的生活照顾主要依靠”时，35％的家庭选择了政府，说明政府在解决?村贫困家庭实际困难的工作中已经起到了相当大的作用。选择子女的比重为26％，选择亲戚的比重为21％，表明传统的“养儿防老”等体现亲缘文化的意识目前已经逐步淡化。以下依次为其他(11％)、村集体(5％)和社会(2％)。
4 家庭需求与实际供给之间呈现出一定的不匹配和不对称现象
为了进一步了解家庭需求与实际供给之间的匹配情况，本研究选取了“去年您家享受了哪些政府救助和优惠政策”问题作为政府救助的供给指标，选取了“平时您家面临的主要困难是什么”问题作为政府救助的需求指标，将这两者结合起来进行比对分析，笔者发现：在最低生活保障方面，家庭需求与实际供给之间完全匹配的比重为51％，另有12％的人没有低保需求也没有获得低保，两项合计占比63％。这也就意味着将近四成的?村贫困群体在低保的需求与供给方面，存在不匹配和不对称现象。具体而言，有30％的人是有需求而没有相应供给，也就是显示出较明显的“需求有余、供给不足”特征。特别要指出的是有9％的人是无需求但有供给，这说明了在?村贫困家庭的最低生活保障方面存在着资源配置不当的现象。
二、?村贫困家庭对社会救助的意愿与评价
(一)?村贫困家庭对社会救助的意愿
1 面临生活困难时最希望得到政府和村委会的帮助
调查显示：?村贫困家庭中在面临生活困难时，一半以上的人最希望得到政府的帮助，其次是村委会，两项合计比重达到了70％。可见对于这部分群体来说，依赖政府、依赖集体的意识仍然根深蒂固。
2 最需要加强医疗和基本生活方面的投入
被调查的?村贫困家庭希望政府加强投入的救助项目反映出较明显的优先序列，最强烈的诉求是加强医疗和基本生活方面的投入，以下依次为教育、就业、法律和其他，这说明政府在这两方面(尤其是医疗)的投入力度仍需加强。而法律方面占比很少，可能是由于?村贫困家庭的基本生活困难而无暇顾及其他，导致法律意识淡薄。
3 最希望政府采取物质性的救助方式
在问及“您最希望政府采取什么方式帮助您家脱离贫困”问题时，36％的家庭选择了“减免医疗费”，其次是“直接给予现金或实物”(26％)，两项合计占比62％，说明了?村贫困家庭在对政府救助形式的诉求方面更倾向于物质性的救助。以下依次是“资助子女完成学业(19％)”、“提供技能培训和致富门路(12％)”、“提供低息贷款和优惠政策(7％)”以及“其他(0％)”。
(二)?村贫困家庭目前对政府工作的评价
1 政府救助能够切实解决?村贫困家庭的实际问题
调查显示：37％的?村贫困家庭认为政府救助“帮助非常大”，56％认为“有一定帮助”，两项合计占比93％，只有5％认为“没有帮助”，2％“说不清楚”，说明政府救助能够有效缓解?村贫困家庭的实际困难。
2 各救助项目的救助质量呈现出一定差异 享受不同社会救助项目的?村贫困家庭，对政府救助工作的评价并不完全相同，满意度相对较高的是?村最低生活保障，相对较低的是免费就业培训，说明了政府对?村贫困家庭各个方面的救助质量是不相同的。
3 不同救助项目的政策执行效率各不相同
76％的被调查家庭基本认可了政府在救助政策和优惠政策方面的执行情况，但仍然有21％认为“一般”，2％认为“不好”，甚至还有1％的人认为“很不好”，说明了政府在政策的执行力方面还有待提升。更进一步的调查显示：享受不同社会救助项目的?村贫困家庭，对政府救助政策和受惠政策执行的评价并不相同，评价最高的是?村最低生活保障，评价最低的是免费法律援助，说明了政府在各类政策的执行效率方面是有明显差异的。
4 政策执行力不足的主要原因是程序复杂
关于“政府的救助政策和优惠政策执行得不好的原因”这一问题，大多数被调查的?村贫困家庭认为“程序复杂”是头号原因，其次是“不了解政策”，以下依次是“救助不及时”、“过程不透明”、“执行不公平”和“政策矛盾”。
三、?村贫困家庭社会救助制度构建的思考
马斯洛的需求层次理论揭示出了人类需求呈不断发展的态势，与此相对应，实践中的社会救助内涵也应不断扩展和衍生。从前文重庆例证的分析可以看出，目前?村社会救助制度的主要形式是?村最低生活保障、医疗救助和临时救助，其特征是主要考虑生存方面的单一生活救助，而对于较高层次的需求如贫困家庭的住房、子女教育、法律援助、技能培训等还未能充分考虑，反映出了救助水平低、救助覆盖面窄、救助内容有限、救助质量不足等问题，不能适应贫困者需求的变化，弱化了社会救助制度与时俱进的保障功能。因此，有必要对?村社会救助的制度构建做出原则性和对策性的探讨。
(一)基本原则
我国正处于社会主义经济体制的转型时期，制度转型要求坚持政府的保护性职能，可能还必须建立一个最低社会保障体系来确保起码的结果平等。根据这一思想，社会救助制度体系建设应以政府为主导，一方面要对弱势群体包括?村贫困者进行制度性保护，以解决他们因残疾患病、缺少劳动力、教育负担过重、自然灾害等各种原因造成的生活贫困问题，另一方面还需要转变观念和做法，由分配型走向发展型、从生活救助为主过渡到能力扶助为主。具体而言，需要把握好以下原则：
1 政府主导原则
从以上的调查分析结论可以看到，无论从客观上还是主观上，?村社会救助与政府的关系都是密不可分的。事实上，鉴于社会保障制度政策性和社会性的特征，政府的角色也一直处于核心和主导地位。无论是事后救助、事中监控或事前预防，都依赖于政府相应职能的有效发挥。因此，在社会救助体系的制度供给、财政支持、政策实施、管理运营、督促检查等方面，政府都应该充分发挥其主导、统筹的作用。
2 战略谋划原则
?村社会救助体系的构建应具备前瞻性，对其制度成本效益的考虑要从长远战略的视角去思考，将现有的事后救助的重心逐步转向事中监控乃至事前预防。在这种战略谋划思维下，才有可能诱导更科学的资源配置。社会保障的投入已经不是一个经济能力的问题，而更多的是发展优先次序的选择问题。加大预防性的投入，构建更多预防性的制度和机制，有助于降低治理成本，提高资源配置的效率，以期享有更大的效益。
3 因势利导原则
借鉴李永生对于?村低收入群体的分类，可将?村贫困家庭分为“输血型”和“造血型”。前者指只能靠政府和社会的救济保证其基本生活，后者指只是暂时困难，通过帮扶可以摆脱贫困。?村反贫困不能只靠单一的事后救助，而更要重视对贫困的预防，即要从社会救助向社会保护转变。因此，要坚持因势利导，对不同的贫困者进行区别对待，既要做到“授人以鱼”，缓解真正贫困者的实际困难；更要尽量“授之以渔”，强调个人的自助精神，引导和帮助其脱离困境、创造新生活。
4 分类侧重原则
对于构成社会救助体系的各种制度，应按照“目标不同、重点不同”的方式进行构建和管理。例如，对于?村最低生活保障制度，实行“应保尽保”、“城乡统筹”原则，体现最基本的人文关怀；对于?村医疗救助制度，实行“政府与市场相结合”、“公费与缴费并存”原则，体现公平与效率的基本要求；对于?村临时救助制度，实行“政府主导、动员全社会”原则，充分发掘中国社会亲缘文化的力量，等等。
5 渐进推进原则
由于受到诸多社会条件的制约和影响，?村贫困家庭的社会救助制度应按照渐进式推进方式展开。可先从制度最容易接轨、受众呼吁最高的关键环节入手，率先实现重点突破。当然，也还必须考虑到不同区域、不同保障需求的具体情况，建立多层次的、富有弹性的制度框架。
(二)机制构建
在基本原则的框架内，还需要积极构建?村贫困家庭社会救助的机制，即以一定的运作方式把事物的各个部分联系起来，使它们协调运行、发挥作用。?村贫困家庭社会救助机制的建立，包含体制和制度两大关键要素。体制主要指社会救助组织职能和岗位责权的调整与配置；制度从广义上讲包括国家和地方的相关法律、法规以及社会救助组织内部的规章制度。只有通过与?村贫困家庭社会救助相应的体制和制度的建立，?村贫困家庭社会救助机制才有可能在实践中得到体现。为确保?村贫困家庭社会救助机制尽快建立和完善，以下机制的构建十分必要：
1 政府主导机制
?村贫困家庭社会救助的主体虽然是多元化的，但政府这一特殊主体在其中却应起到主导作用，其职责包括：对?村贫困家庭社会救助理念的倡导和引导；设计并制定具体的制度和相关法律法规；?村贫困家庭社会救助资金的筹措与配置；组织和实施?村贫困家庭社会救助；构建完善的?村贫困家庭社会救助体系，等等。
2 社会救助资源组织机制
?村贫困家庭社会救助是一项具有很强专业性的工作，必须有政府的强力介入协调好各种社会力量才能健康发展，因此有必要构建社会救助资源的组织机制，即以资源筹集和有效提供服务为目的，以第三部门为主体，以社区为基础，依靠政府政策协调企业、单位、个人共同发挥作用，整合政府救助、家庭救助、集体救助与社会救助等各方面力量，汇聚各种形式的救助资源，为?村贫困家庭提供有效的救助。
3 政府与非政府组织的协作机制
政府与非政府组织是社会救助的两大主体，政府是社会救助的首要主体，非政府则是社会救助的重要补充和日益壮大的力量；政府救助强调公平，非政府救助更突出效率。因此，可针对二者的优势和劣势，从我国的具体情况出发，在?村贫困家庭社会救助中建立一个在政府主导与推动下的、双向互动、资源共享的协作机制，通过项目帮扶、个案帮扶、特定帮扶等协作方式将?村贫困家庭的社会救助落到实处。
4 社会救助资金筹措机制
作为社会救助的责任主体，政府应首先保证财政投入这一救助资金来源的主渠道，并确保与财政收入同步增长，使贫困群众能够拥有同样享受经济社会发展成果的机会。在此基础上，充分发挥组织机制和协作机制的作用，构建起以政府救助为主、民间救助为辅的官民结合的资金筹措机 制。例如：充分利用现有的资金获取渠道，确保并逐渐增加政府的资金投入，形成财政投入的稳步增加机制；制定相关的鼓励政策，充分调动团体、个人、企事业单位捐赠的积极性，建立经常性社会捐助机制；通过大力发展慈善事业、福利彩票事业和建立各类救助基金等方式，建立多渠道的救助资金筹措机制等。
5 社会救助信息沟通与管理机制
?村贫困家庭的社会救助工作，不仅需要多渠道融资，还需要多层次的体系设计，涉及的信息广泛而复杂，这些信息的整合，需要建立全面系统的救助信息沟通与管理机制。例如：在救助实施之初对?村贫困家庭救助对象的需求调查与评估机制；在救助资源发放过程中，为确保救助对象的有效筛选，对救助对象的提名、民主评议以及评估机制；一些高层次的社会救助，比如心理辅助、法律救助等，对专业人才的需求与培训机制；对?村社会救助工作效率的监督与反馈机制，等等。
6 社会救助工作运行与推进机制
借鉴国内一些地方的有益探索，建立“政府推动、民间协作、社会参与”的统筹运行机制，按照“政府牵头、部门配合、社会参与、社团运作、依托社区、综合帮扶”的工作原则，动员全社会力量共同参与?村社会救助帮困活动。在这个过程中，从“渐进推进、合力推进、目标推进”三个维度搭建起一个全方位的?村贫困家庭社会救助工作推进平台，做好组织依托、人员开展、经费保证、物质条件、信息沟通等各项工作，确保?村贫困家庭社会救助体系建设工作顺利落实。
(三)政策建议
1 转变社会救助的制度理念，构建激励性与救助性并重的制度体系
中国现行的社会救助仍然过于强调“社会救济”而非“社会保护”，导致在对贫困者的困难解决上“治标不治本”。社会救助的目的应该不仅仅在于保障贫困者的基本生活水平，更为根本的应该是通过一系列措施帮助贫困者依靠自身和家庭的力量摆脱困境，从源头上预防和消除贫困。因此，应将社会救助制度体系的功能定位于社会保险制度的必要补充和人民生活的“最后一道防线”，在关注没有能力参加社会保险人群的同时，强化制度的激励性和引导性作用，诱导贫困者充分发挥个人自助精神，积极走出贫困、开创未来。
2 强化政府责任，规范完善?村贫困家庭的社会救助体系
和英、美等发达国家相比，我国现行的?村社会救助项目比较单一，主要还是生活救助，重在保障贫困者的最低生活需求，不能解决其他方面的特殊生活困难。尽管也试行了一些专项救助，如医疗救助、学费减免等，但效果尚不明显。因此，作为?村社会救助制度构建的核心和关键，政府应明确责任范围，借鉴发达国家的经验，建立受助者资格审查制度，对社会救助的内容及受助者进行分类，对不同类别的贫困者实施不同类型的制度，做到既能“救穷、救急”，又能有的放矢地实施“能力救助”，规范和完善?村贫困家庭的社会救助体系，使不同区域、不同需求的救助对象都能够享受到合适的综合性社会救助。
3 尊重?民意愿，注重客观需求，提高社会救助服务的有效性
社会救助的实施对象是?村中低收入这个特殊的弱势群体，其抗风险能力很弱，主观上对传统社会救助项目具有较强依赖，对现代意义的社会救助模式持有观望甚至是排斥心理。因此，社会救助项目的规划、设立和实施必须要以人为本，充分尊重?民意愿，注重客观需求，才能调动?民参与的积极性，提高社会救助服务的有效性。
4 提升政府政策实施的执行力，让受惠政策真正落到实处
政府执行的过程贯穿了政府救助政策实施活动的全过程，执行力的强弱和政策受众对政府的评价密切相关，直接反映了政府治理的绩效。因此，为了提升执行力，政府应积极从政策受众的角度思考问题，例如，简化程序、采取灵活多样的方式向?民宣讲相关政策、及时向需要的群体提供适当的救助、尽量将整个救助过程公开化透明化、体现公平公正原则，等等，都是政府在提升自身执行力过程中需要切实做到的。
5 充分调动各类社会资源，发挥非政府组织的作用，解决社会救助资源匮乏问题
社会救助资源不足、资金短缺已经成为目前制约?村社会救助工作开展的最大瓶颈，而仅靠政府的财政投入显然不足以支撑。因此，必须要将各类社会资源充分调动起来，重视和发挥非政府组织在社会救助中的作用，开展多种经常性、自愿性的民间慈善救助活动募集救助资金，通过多种渠道、采取多种形式参与社会救助，为解决社会救助资源匮乏问题创造一种良性机制。
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责任编辑
张颖超