中图分类号：D925.3文献标识码：A文章编号：1003-2738（2012）01-0199-01 摘要：行政诉讼起诉期限作为相对人提起行政诉讼的法定期间，行政诉讼起诉期限关系到维护行政秩序，保障行政效与保护公民诉权的平衡，在行政诉讼法中占有重要地位。我国《行政诉讼法》、《最高人民法院关于执行《行政诉讼法》若干问题的解释》(以下简称《若干解释》)也对其作了具体的规定，本文起诉期限的几个问题展开阐述。
关键词：行政诉讼；起诉期限；复议期限
行政起诉期限是指公民、法人或者其他组织对行政主体的具体行政行为不服，向人民法院提起行政诉讼，可由人民法院受理并对具体行政行为进行合法性审查的法定期限。行政相对人的起诉必须在法律规定的期限内提出，超过法定期限，当事人将因起诉时效届满而丧失诉权。由于行政行为的复杂性，行政诉讼中的起诉时间条件也较为复杂，《行政诉讼法》、《若干解释》也对其作出了规定。
一、关于期限的法律规定
《行政诉讼法》中对行政诉讼的起诉期限的具体规定如下：
直接起诉期限。《行政诉讼法》第39条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出。法律另有规定的除外。”因此，直接起诉的期限一般为3 个月，从利害关系人知道作出具体行政行为之日起计算。而法律另有规定的，依其规定。
经复议后起诉期限。《行政诉讼法》第 38条 2 款规定：“申请人不服复议决定的，可以在收到复议决定书之日起15 日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起15日内向人民法院提起诉讼。法律、 法规另有规定的除外。”这里，经复议后的起诉期限为15 日，从利害关系人收到复议决定书之日起计算。而法律、 法规另有规定的，依其规定。
《若干解释》在《行政诉讼法》规定的基础上，又根据行政相对人是否知道其诉权和起诉期限作出了补充性规定。该解释第41条规定：“行政机关作出具体行政行为时, 未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2 年。”第42条规定：“公民、法人或者其他组织不知道具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为，作出之日起超过20 年、其他具体行政行为从作出之日起超过5 年提起诉讼的，人民法院不予受理。”
此外对于非因起诉人自身原因而延误了法定起诉期限的，《若干解释》第43条作出了特殊的规定，这可以视为法律对期限的一种宽容，对权利人获得有效期间的一种优惠。①
二、起诉期限的立法目的
行政诉讼的目的是对行政进行合法性控制和为相对人提供权利救济，因此，只要行政行为可能违法或侵犯相对人权益，原则上都应允许相对人诉诸法院，而不应该对其起诉规定任何期限。然而，行政起诉期限规定，是行政行为确定力中的形式意义的确定力即不可争辩力在行政诉讼中的反映，也是行政诉讼基本原则。①同时，行政是一种迅速反应于社会生活的组织活动，它所面对的是社会上瞬息万变的公共事务。基于行政效率的要求，行政活动需要行政事务得到及时、迅速的处理，这就要求行政相对人的救济权只能在一定的时间内提出。因此，起诉期限制度也便产生了。
行政诉讼法设定起诉期限，既是对相对人行使诉权的一种限制，促使其尽快行使诉权，也是对相对人行使诉权的一种保障，只要在法律规定的起诉期限内之内，人民法院就必须受理。法律规定了起诉期限，会促进当事人及时保护自己的权利，法律不允许“躺在权利上睡大觉的人”要“为自己的权利奋斗”。
三、起诉期限在我国的实践中存在的问题
虽然我国行政诉讼法对起诉期限作出了规定，还通过最高法院的司法解释，使行政诉讼起诉期限的有关规定更加详细、具体，但在司法审判实践中对行政诉讼起诉期限的确认和适用上仍存在一定的问题，具体体现在以下几个方面：
1.诉期限是否为起诉条件之一？
在行政诉讼的过程中，起诉期限是否为起诉条件，很多学者都对此持有不同的观点。一些学者认为起诉期限不应成为行政诉讼的起诉条件，《行政诉讼法》第41条具体规定了起诉的“四要件”：（1）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民法人或其他组织；（2）有明确的被告；（3）有具体的诉讼请求和事实根据；（4）属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖。既然法律并没有将起诉期限作为起诉的法定条件，我们就不能断定起诉期限是起诉的条件，而是将其作为法院受理案件后进行审查的对象。②
还有一部分学者认为虽然法律规定了起诉的“四要件”，但离开了起诉期限，仅凭这些要件，当时当事人向法院起诉，法院也不一定受理。在一定程度上，起诉条件和受理条件是一致的，只有起诉符合受理的条件，起诉才会被法院受理。 因此法院在受理案件时要审查的事项自然应当属于起诉条件的范围 。
笔者比较认同“起诉期限不是行政起诉的必要条件”，应当对起诉期限做一种倡导性理解。在实践中，起诉人的起诉行为是否超过有关法律规定期限的情况是复杂的，法院只有在立案后，经过审理才可能查明原告的起诉是否超过法律规定的起诉期限。把起诉期限作为诉讼开始的条件是要求法院在受理起诉人的起诉时就必须查清案件的有关事实，然而，在起诉人提起诉讼时就要求法院对其是否超过起诉期限作出结论是不太现实的，这样也不利于对公民、法人或者其他组织权利的保护。③
2.申请行政复议的期限与提起行政诉讼的期限存在冲突。
《行政复议法》规定的提起行政复议的期限为自知道具体行政行为之日起60日内，而一般直接起诉的期限为3 个月。从表面上看，复议申请期限与起诉期限没有什么本质上的联系，但实际上有内在关系，而且在一定程度上相互矛盾：一是由于复议申请期限明显较短，在当事人可以任意选择行政复议或行政诉讼的情况下，当事人原本已选择诉讼而放弃复议的案件，在复议申请期限届满后，实际上仍然可以提起行政诉讼，这就钻了法律的漏洞，违背了一直主张当事人寻求法律救济的时间和机会应当是一致的法治精神；二是在一些复议前置的情况下，复议申请期限的限制实际上剥夺了当事人及时取得司法救济的权利，破坏了当事人取得法律救济的时间和机会应当一致的基本法治原则。行政复议法规定的复议申请期限明显短于起诉期限，在复议前置的情况下，当事人在超过复议申请期限后就不能再提起诉讼，实际上，当事人超过复议申请期限也不一定就超过起诉期限。这样当事人失去行政复议和行政诉讼的救济机会，也就等于从根本上失去了与此相关联的法律上的全部权利。
3.对起诉期限的起算点的理解冲突。
我国《行政诉讼法》第39条规定的起算点是自当事人知道具体行政行为作出之日起，而《若干解释》第41、42条规定的起算点是从当事人知道或应该知道具体行政行为内容之日起。而对“知道”和“应当知道”如何理解就显得相当重要了，但法律却回避对这个问题的解释。
而在现实生活中，对于“知道”“和应当知道”的理解带有浓厚的主观色彩，缺乏统一的标准来衡量，故在实践中很难操作。现在我们大多数在实践中都是灵活处理。在行政法治的理念下，行政机关有义务将作出行政行为的事实、理由与依据合法的告知当事人，就有了通知之日或公布之日，此时应理解为当事人“知道或者应当知道”。对于行政机关不作为的情况下， 行政机关不予答复或者拖延履行，就等于它不作为，因此以其行为的时间来计算起诉期限是不可能的。④
注释：
①张树义：《寻求行政诉讼制度发展的良性循环》[M]，中国政法大学出版社2000 年版，第198 页。吴佩周：《论行政起诉期限》[J]，杭州商学院学报，2003年第1期。
②张弘：《行政诉讼起诉期限研究》[J]，法学，2004年第2期。
③夏永全：《行政诉讼起诉期限在诉讼程序上应用之研究》[J]，成都教育学院学报，2006年2月，第20卷第2 期。
④黄茂云、朱淑娇、潘伟杰等：《行政法学》[M]，上海人民出版社，2005年版，第551页。