一、目前我国住房公积金制度存在的缺陷 （一）公积金定位模糊 这一问题包括两方面：其一，住房公积金目标群体的确定。对于这一问题，现有政策法规没有给出一个明确的答案。在1994年《建立住房公积金制度的暂行规定》中提到实施住房公积金是为了提高职工解决自住住房能力。1999年《住房公积金管理条例》提出的是提高城镇居民的居住水平。从最初的让职工买得起房，到现在要满足城镇居民提高住房条件的要求，自始至终也没有明确公积金服务的目标群体到底是高收入职工还是广大中、低收入职工。究其根本原因在于住房公积金政策的核心定位是住房金融还是住房保障？
其二，公积金管理中心定位模糊。按照《住房公积金管理条例》，公积金管理中心被定位为“不以营利为目的的独立的事业单位”，隶属于地方政府。但在实践中，公积金管理中心却并不是一个“不营利”的单位，在保值增值的名义下，许多地方的公积金管理中心正扮演着“准金融机构”的角色。事实上，公积金管理中心的定位使其无法按照现代金融机构的监管规则进行控制，缺乏有效监管，只能靠其自我约束。正是现行制度的缺陷，造成公积金管理的低效与腐败现象的出现。
（二）公积金归集存在的问题
1.缴存对象界定
《住房公积金管理条例》规定各类单位及其在职职工都应该缴存住房公积金。这一规定将公积金强制缴交的对象确定为各单位的在职职工，将单位在职但不在编、内退职工及下岗职工排除在外。这一规定至少将四部分人排除在体制外：一是个体工商户；二是困难企业中相当一部分下岗职工；三是“没有单位”的城市居民；四是在城市工作的农民工。虽然，现在有些城市已经开始了公积金个人汇缴业务，但由于上述职工中后三类大部分属于低收入群体，自身收入本来不高，这使他们比较看重既得利益，在没有法律强制规定的情况下，基本上不会主动考虑个人汇缴。这部分低收入群体将不能享受住房公积金制度“低贷低存”原则和“低息加免税”的优惠措施。
2.缴存额确定
职工住房公积金的缴存额是用工资基数乘以缴存比例。将缴存额与职工工资挂钩，势必导致收入高的人群住房公积金汇缴也高，享受的优惠政策也多；相反,收入低的人群住房公积金汇缴低、享受的优惠政策也少。当然，公积金缴存差异和不公平还表现在地区之间、单位之间、个人之间。
(三)公积金贷款存在的问题
1.贷款利益享受不均
在公积金使用时，由于我国职工收入水平和住房需求状况差距较大，公积金存款人和贷款人往往不能很好地匹配。很多公积金存款人可能一直都不会提出公积金借款申请，没有申请公积金贷款的公积金存款人或申请比重较小的阶层，常常是中低收入家庭和贫困阶层；将公积金低存低贷用足的人和阶层，却是社会中的高收入者。如果公积金的储户参加低息存款并相应地取得低息贷款，或按市场利率参加住宅储蓄并相应获得利息收入，就不会存在不公平和非互利的原则。然而在目前公积金使用情况下，非但互助互惠不能成立，反而形成大多数中低收入者用自己的低息住房储蓄补贴少数高收入者获得低息购房贷款的扭曲局面。造成现实中收入越高、越有能力购房的人，越能享受到住房公积金的好处；越买不起房的人，越是无法享受到住房公积金之福利，这显然不合理。住房公积金“助富”而不“济贫”，这不仅对于低收入者不公平，也与住房公积金制度设计初衷相悖。
2.各地公积金使用率不均衡
直至2007年末，全国大多数地方的住房公积金中心由于对贷款的诸多限制条件，住房公积金的使用率较低。全国2007年末个贷率只有52. 83% ,沉淀资金占缴存余额的比例为22. 76%，造成大部分地区住房公积金的资金过多闲置，这主要出现在我国中西部地区。住房公积金贷款作为地方政府拉动居民住房需求的重要措施之一，若地方政府调整其使用规则，放宽公积金贷款的限制，将导致公积金使用率过高。这在我国不少地区尤其是沿海发达地区比较突出，截至2007年末杭州的个贷率为78. 4% ,天津2007年末的个贷率为81. 3% ,同期南京为83% ,苏州为84. 26% ,上海为86. 3%，而常州的个贷率更高达97. 73%。这么高的住房公积金贷款率，意味着资金流向很可能入不敷出，将使得当地住房公积金面临着较大的支付风险即流动性风险。在这种形势下，若贷款需求仍呈现刚性，不断上升，而资金供给来源却不足，就很容易发生支付危机。满足贷款要求的却贷不到款，符合提取条件的却拿不出，一旦发生这样的情况，将对住房公积金的信誉度构成实质性伤害。
（四）公积金的增值及监管
1.公积金增值积累
根据《住房公积金管理条例》，住房公积金沉淀资金只能用于购买国债或成为受托银行的巨额存款。虽然从公积金管理中心的角度，这些资金表现为银行专户存储，但从银行资金管理角度，这些沉淀的公积金存款在一定程度上必然统一纳入银行信贷资金调度范围。如何尽量使公积金留在住房领域内发挥其功能效用，成为我们亟待解决的问题。
2.公积金监管体系不完善
《住房公积金管理条例》规定，住房公积金的管理实行“管委会决策、中心运作、银行专户、财政监督”的运作机制。实践证明，这种同级多头监管实际效果并不好。因为住房公积金管理委员会不是常设机构，管委会决策常常流于形式；管理中心是一个隶属于当地政府的行政化机构，同级财政部门只对管理中心提供的财务报表进行审查，监督非常脆弱；银行与管理中心的关系就像银行与储户的关系一样，公积金管理中心是银行的大客户，完全掌握着资金调度的主动权，作为托管银行对资金的流动起不到实质的监督作用。
二、完善我国住房公积金制度的几点思考
（一）将住房公积金中心定位为专业政策性住房金融机构
住房公积金目标群体模糊的根本原因在于住房公积金政策的核心定位是住房金融还是住房保障。如果住房公积金的核心定位是住房金融，那么其目标群体主要应是中等和中高收入群体；如果住房公积金的核心定位是住房保障，那么其目标群体主要应是中低收入群体。住房公积金政策的目的之一是住房保障，但其核心定位应该是住房金融。公积金中心应定位在将扶持中低收入群体解决住房问题为首要任务的基础上兼顾高收入群体，即政策性与效益性兼顾。住房公积金管理中心是住房公积金制度具体实施的职能机构、办事机构，它是“不以营利为目的的独立的事业单位”，但并非表明它不能“营利”，资金通过银行储蓄有其自我增值的能力，住房公积金缴纳归集的资金必然有自然兹息，这部分形成住房公积金的增值收益。同时住房公积金管理中心也是社会金融体系的一部分，具有一定的金融特点，但其金融作用事实上很多都是被禁止的。
综合上述两点考虑，可将住房公积金管理中心的行政化管理框架变成真正服务于政府住房政策目标的政策性住房金融机构―――成立国家住房储蓄银行总行。国家住房储蓄银行应实行标准的金融机构运作准则，逐步形成全国集中决策、分散管理、资金统一调拨的特殊住房金融体系，纳入国家统一的金融监管体系。
（二）扩大政策覆盖面，合理确定缴存额
对现有制度中公积金缴存对象的界定进行延伸，将排除在体制之外的四部分人纳入强制缴存对象。从长远看，住房公积金要从职工的长期住房储金转变为每个城市就业者都能享有的住房保障资金，继续力推公积金制度向非公有制经济领域延伸，要把公积金制度的覆盖面扩大到外资、民营、私营企业和个体工商户，把进城务工农民和其他外来人员等各类城市就业者全面覆盖进公积金制度框架内，维护职工的住房公积金合法权益，支持职工住房消费。
现行规定职工住房公积金以职工工资为缴存基数，为防止部分高收入职工过高缴存公积金的福利腐败问题，可在以工资为基数的基础上实行超额递减比例和高额限制的政策。此外，可以通过改变现行住房公积金缴存与工资收入挂钩的办法解决。通过合理确定住房公积金的缴存额、严格限定最低缴存基数的下限、控制过高的缴纳基数和比例、对超过控制数的住房公积金计入个人所得税的纳税基数等措施，调整住房公积金缴存制度，使住房公积金的缴存更加公平、合理。
（三）统一管理模式，均衡公积金利益
在资金的使用上更好地体现向中低收入职工倾斜的目标。可以适当放宽对中低收入家庭的贷款条件，允许公积金用于支付购房首付款，使这部分家庭能切实利用住房公积金制度来改善居住条件。对中低收入家庭购房实行优惠贷款政策，通过采用增加贷款品种、提高贷款额度、灵活还款方式、降低贷款成本等方法，加大支持力度。对不同收入阶层实行差别利率政策或者财政贴息保护，向购买自住、小户型、低总房款的低收入职工提供更加优惠的低息贷款，以增加对中低收入职工住房保障的支持力度。对低收入者账户中资金从未提取、使用过公积金的缴存人，可以在其退休时给予不低于同期存款利率的利息补助。
统一住房公积金管理模式，增强住房公积金流动性。沿海经济发达地区由于公积金的使用率高，资金的使用出现缺口；而西部欠发达地区住房公积金使用率低，存在大量的缴存沉淀资金，面临较大的流动性风险。地区割裂的管理体制导致即使一些地方确实有富余和闲置的住房公积金沉淀资金也很难被急需的其他地方利用起来。另一方面，我国劳动力资源流动频繁，公积金政策的不统一影响了公积金管理部门的公信力，不利于住房公积金事业的长远发展。近年来，不少业内人士均为住房公积金制度的进一步发展和完善献计献策，普遍的共识就是要统一住房公积金管理模式，统一操作流程，进一步提高住房公积金的管理及运作水平，努力缩小地区发展的不平衡，使住房公积金管理更规范、更高效。
（四）加强监管，促进住房公积金的保值增值
住房公积金制度要发挥住房保障作用，应尽量使公积金资金留在住房领域内发挥资金效用。为此，可以考虑由地方政府发行特种住房公积金债券，定向由地方住房公积金增值资金和沉淀资金购买，募集的资金主要用于地方住房保障领域，比如用于建设廉租住房，投入开发中低价位商品房或经济适用房，这样在住房公积金和地方住房保障体系之间建立起另一个制度化的资金融通桥梁，既可使富余住房公积金发挥住房保障作用，又可通过设定合理的利率水平，使住房公积金资金得到保值增值。住房公积金增值收益资金来源于住房公积金沉淀资金投资后的收益，应明确归住房公积金管理机构所有。公积金管理机构可以将部分增值收益用于发放低收入的住房公积金缴存人的住房补贴。这部分低收入职工可定位为收入较低，又不符合廉租住房和经济适用住房保障的条件，还买不起政策性商品住房的这一类“夹心层”。这些职工只有通过领取住房补贴，才能解决住房问题，住房公积金制度应发挥主要作用。
加强对住房公积金的监管，做实住房公积金管理委员会。强化公积金管理委员会的实际权力和责任，管委会工作要接受社会监督，资金流向要经过管委会同意，财务情况要及时向管委会和财政部门汇报。如果公积金出现问题，管委会成员要承担连带责任。要加强信息系统建设，实行全国联网由主管部门和人民银行实行动态监管。应该建立健全住房公积金的信息公开制度。公开年度住房公积金存款的财务报表；单位或个人向住房公积金管理中心缴存、提取住房公积金的情况；利用住房公积金进行资金运作的情况等，以加强公众对公积金的社会监督。
齐婧/责任编辑