摘 要： 一个国家民主化的宏观策略体现了该国民主化的根本方向与核心原则。中国民主化的宏观策略是一种可管理导向的积极民主化策略，这种策略给中国地方治理中的政府与社会协商实践造成了种种主客观困境，使得地方政府不能很好地举办协商活动，社会力量也不能有效地参与。为走出困境，就必须在坚持审慎而务实策略的同时，不断克服怀疑主义，建立和健全保证协商有效性的管理机制。
关键词： 地方治理； 政府； 社会； 协商困境； 民主化
中图分类号： D082 文献标识码： A 文章编号： 1673-9973(2012)01-0047-05
On the Deliberative Dilemmas between the Government
and the Civil Society in Chinese Local Governance
――Based on the Chinese Macro-strategy of Democratization
YANG Shou-tao
(School of Government, Peking University, Beijing 100871, China)
Abstract: The national macro-strategy of democratization prescribes the fundamental direction and the core principles of democratization. The macro-strategy of democratization in China is positive but manageable, which causes many subjective and objective dilemmas to the deliberative practices between the government and the civil society in Chinese local governance. The local government can not do well in organizing deliberation, and it is difficult for the public to participate effectively. In order to solve these problems, it is necessary to overcome skepticism and build relevant mechanism to guarantee effective deliberation under the precondition of adhering the prudent and pragmatic strategy of democratization mentioned above.
Key words: local governance; government; civil society; deliberative dilemmas; democratization
一、导言
自西方协商民主理论引入中国之后，各种既有的和新兴的相关理论与实践可谓是蓬勃发展，从人民政协到政务透明、协商式行政，再到基层民主，无论是学界还是政界，都为协商民主理想的实现做过艰辛的探索，并取得了不少理论研究成果、累积了若干实务经验。另外，西方协商民主理论引入中国后，其理论意义与实践价值也得到了中国共产党及中国政府的认可，党和政府不仅在《中共中央关于加强人民政协工作的意见》与《中国的政党制度》等文件中肯定了其价值①，还在实践中力推基于透明、公开、咨询为特征的协商民主实践。
然而，当前事关公共生活的协商民主实践也因受到政府权力的影响而存有很多令人不满之处，这在地方治理中的政府与社会协商领域表现得尤其明显：比如，对于2011年广州市出租车运费调整听证会，人们就曾有不少质疑与不满①；又比如，对于被国内外研究者广泛关注并获得了不少赞誉的浙江温岭民主恳谈会，许多乡镇“对民主恳谈会的召开缺乏兴趣和动力，即使在各界的压力下召开的民主恳谈活动，其恳谈效果也难以令人满意”[1]141。总之，对于当前中国地方治理中的政府与社会协商实践来说，它们既遭遇着民主的失败也遭遇着协商的失败（suffers from failures of both democracy and deliberation）[2]，尽管它们为协商民主理想的实现做出了有益的探索，但它们“不是真正意义上的民主决策”[3]。
面对地方治理中政府与社会协商实践的这些问题，有研究者冷静而客观地分析了其成因：有的将这些问题归咎于政府与社会之间的不平等关系，如孙存良在分析中国政府与社会协商对话制度时就提到了这种不平等[4]；还有的认为这一切皆源于政府主管部门扮演政府与社会协商活动主办者导致的角色冲突，如国家一级律师、广东省人大代表朱列玉在接受《新民周刊》记者采访时就针对中国目前的听证乱象阐述了这种观点[5]，而台湾行政院研究发展考核委员会更是就相关政府主管部门发起和主持政府与社会协商活动的现象、问题与改进措施做了若干阐释[6]。无疑，这些分析为后继的理论研究与实务操作提供了重要的参考价值，但政府与社会之间的不平等只表明政府部门具备主观地影响政府与社会协商活动的可能条件，分析促使这种可能成为现实的因素才是更为重要的，如果不去研究这些因素，换个协商主办部门也不可能很好地解决问题，毕竟政府部门相对于社会的强势有利于它们对新择的主办方施加压力，而要讨论这些潜在的因素，就必须从中国民主化的宏观策略说起，因为它规定了中国民主化的根本方向与核心原则。
二、中国民主化的宏观策略
所谓民主化的宏观策略，就是关于民主化根本方向与核心原则的整体性规定，这涉及到要不要民主，以什么样的方式实现民主，如何处理民主与秩序的关系，政党在民主化进程中的角色等若干方面。关于中国民主化的宏观策略，胡锦涛主席在建党90周年庆祝大会上的讲话对此有过明确的阐述，他指出：“我们要继续大力推进社会主义民主政治建设……同时，我们也要看到，我国社会主义民主法制建设与扩大人民民主和促进经济社会发展的要求还不完全适应，社会主义民主政治的具体制度方面还存在不完善的地方……发展社会主义民主政治，必须坚持中国特色社会主义政治发展道路，关键是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。我们要积极稳妥推进政治体制改革……”[7]。具体地说，这一民主化的宏观策略至少包含了以下几层含义。
（一）中国不仅不拒绝民主，而且积极地、大力地推进民主政治建设
根据胡锦涛主席所指出的，在中国共产党的领导下，社会主义的中国一贯坚持民主，并将积极发扬民主：一方面，中国共产党始终高扬人民民主的光辉旗帜，尤其是改革开放以来，中国共产党总结了发展社会主义民主的正反两方面经验，明确提出了没有民主就没有社会主义、就没有社会主义现代化的论断。同时不断扩大人民有序的政治参与，使人民获得了内容广泛的当家作主权利。另外，中国共产党不仅坚持和完善其领导的多党合作制度，深入开展政治协商、民主监督、参政议政，还建立健全了深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制；另一方面，中国共产党将继续坚持国家一切权力属于人民的原则，不断健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。
（二）中国民主化进程是一个稳妥的、可管理的渐进过程
由于社会经济发展水平较低、公民参与民主生活的能力与理性还有待提高、民主化的制度工具尚需不断完善，民主化也需要稳定这一保证。也就是说，中国民主化的宏观策略强调积极推进的一面，同时也注重“稳妥”的一面，这意味着中国的民主化是一种可管理的民主化，它要走的是一条有序而不混乱、渐趋而非冒进的民主建设路子。正如胡锦涛主席在建党90周年庆祝大会上的讲话中论述改革发展稳定关系时所指出的：“正确处理改革发展稳定关系，实现改革发展稳定的统一，是关系我国社会主义现代化建设全局的重要指导方针……稳定是硬任务；没有稳定，什么事情也办不成，已经取得的成果也会失去。这个道理，不仅全党同志要牢记在心，还要引导全体人民牢记在心。”[7]
（三）坚持中国共产党的领导是中国民主化进程不可或缺的条件
中国的民主化必须坚持中国共产党的领导，这在中央与地方、在政界与学界都有公开而鲜明的阐述。在中央，几乎历届领导人历次讲话都提及了党对民主化的领导，胡锦涛主席在建党90周年庆祝大会上再次强调了这一基本原则，他说：“发展社会主义民主政治，必须坚持中国特色社会主义政治发展道路，关键是要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一……要坚持发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，保证党领导人民有效治理国家”；[7]在地方，几乎每一个党政领导在讲话或发文时都不否认这一原则，比如湖南省常德市市委副书记曹儒国在论及协商民主发展时就明确地指出：“坚持中国共产党的领导核心地位，确保中国社会主义民主政治的正确方向，是积极稳妥地推进协商式民主的前提”[8]；而在学界，也有一大批学者对这一原则表示赞同，如复旦大学副校长、复旦大学国际关系与公共事务学院教授林尚立在《协商政治：中国特色民主政治的基本形态》一文中就阐述过这样的观点[9]。
总之，中国民主化的宏观策略以将人民当家作主作为本质和核心的社会主义民主为取向，不断探索和创新具体的民主化方式，同时认同并施行稳妥与可管理的民主化原则，坚持中国共产党的领导。笔者把这种民主化策略概括为可管理导向的积极民主化策略。
三、宏观策略导致的政府与社会协商困境
在前述可管理导向的积极民主化策略指导下，地方政府部门就地方治理举办或推行政府与社会协商活动时，一方面必须考虑中央关于透明公开、充分与民对话、推行种种志在汇聚民意吸纳民智等协商规范的强调，另一方面则必须思量具体操作是否会影响稳定的维持、必须顾及行政效率、必须在协商民主实践与其它各种事务之间找到恰当的平衡。这种必须积极行动而又必须谨慎行事的双重要求必然导致种种源于主客观因素的政府与社会协商困境，进而出现官员态度傲慢、政府干预和控制协商、政府对协商结果置之不理等有悖于协商民主理想的现象。
（一）在可管理导向的积极民主化策略指导下，地方政府部门不能很好地举办或推行政府与社会协商活动
1. 在举办或推行政府与社会协商活动时，地方政府部门往往因为客观上没有获得足够的授权与自主性或主观地考量严格按照规则办事等官僚经历（bureaucratic experience）而太多地受制于组织内的规则、层级与控制（rules， hierarchy， and control within the organization）[10]，他们首先考虑的是协商活动的开启与推进是否会不符稳妥与可管理的要求，而不是如何尽量按照协商的理论预设去提高协商的有效性，这在一定程度上限制了地方政府部门主观能动性的充分发挥。
2. 除了举办或推行政府与社会协商活动之外，地方政府部门往往还担负着若干复杂的政务，比如经济、社会管理、例行会议与公务接待等，而现有的制度安排又没能实现各种政务之间的有机关联，结果地方政府部门本就有限的人财物及信息与时间等资源和精力就难以合理地向见效慢且直接收益低的政府与社会协商活动倾斜。从目前的情况来看，中国地方政府部门考虑与付出最多的就是与经济建设相关的各种事务，加之政绩评价机制的扭曲和问责监督机制的失灵①，经济建设往往被地方政府部门简约为单纯的经济增长，导致“各级政府GDP主义盛行，非经济方面的发展大多被严重忽视”[11]，在这种情况下，就出现了吴兴智在其博士学位论文《公民参与、协商民主与乡村公共秩序的重构――基于浙江温岭协商式治理模式的研究》中分析浙江温岭乡镇层级的政府与社会协商活动时所提到的问题：“当乡镇政府部门认为公民参与剥夺了原来由他们所掌握的各项资源或妨碍了他们完成上级政府的任务目标，他们对公民参与的态度经常是消极甚至是抵触的”[1]141。
（二）在可管理导向的积极民主化策略指导下，公民社会不能有效地参与地方政府部门举办或推行的政府与社会协商活动
1. 可管理导向的积极民主化策略导致了公民社会发展的一系列困境，比如，何增科曾分析称中国民间组织发展面临着八大制度困境，即注册困境、定位困境、人才困境、资金困境、知识困境、信任困境、参与困境、监管困境[12]121-165。
2. 可管理导向的积极民主化策略意味着公民社会对政府与社会协商活动的参与只能是有限的参与，也就是说，在地方治理实践中，地方政府部门在举办或推行政府与社会协商活动时，既鼓励源自公民社会的参与和论辩，又期望能管得住这种参与力量，在这种参与受限的条件下，公民社会在政府与社会协商活动中的作用不仅是有限的，而且各种性质的公民团体作用极不平衡，慈善与教育方面的公民团体相对于那些更多地涉及政治体制的公民团体而言，将有更多更自由的参与机会[13]，这就是熊布思林（Shaun Breslin）在分析中国民主化时所说的管得住的参与（managed participation）[14]。
总之，在可管理导向的积极民主化策略指导下，中国地方治理中的政府与社会协商活动面临了一系列主客观困境，从地方政府部门这一方来说，因为自主性不足、官僚组织中的规则与层级和控制影响、政务繁杂等因素，不能很好地举办或推行政府与社会协商活动。同时，地方政府部门外作为政府与社会协商活动重要参与方的公民社会力量则由于发展及参与受限而不能有效地参与协商活动。这种状况作用于政府与社会之间的实质性不平等并相互强化，最后使得那些有悖于协商民主理想的现象在政府与社会协商活动中产生、存续并严重化，比如常见的官员态度傲慢、政府干预、控制协商和政府对协商结果置之不理等。
四、走出政府与社会协商困境的对策探究
中国推行的是可管理导向的积极民主化策略，在这种策略的指导下，地方政府部门就地方治理举办或推行的政府与社会协商活动所面临的一系列主客观困境，使得地方政府部门没能很好地举办或推行政府与社会协商活动、公民社会力量不能有效地参与协商民主实践，进而引发了若干有悖于协商民主理想的现象。为走出这种困境，笔者提出一些建议以供参考，这些建议既涉及对宏观策略及其所致困境的态度，也涉及一些解决问题的原则性主张，具体分为以下四点。
（一）肯定这种民主化策略的合理性
在中国民主化的宏观策略中，可管理导向遭到了不少研究者的怀疑与批判，他们呼吁扩大政治空间的开放度，甚至大力倡导西方式的竞争选举民主，这种呼吁与倡导本身是合理的，其价值不容置疑，但其付诸实践需要一定的社会与政治条件，比如改革与相应的基本制度建设进入巩固期而非发起和转型期，又比如亨廷顿在《变革社会中的政治秩序》中提到的“一定水准的政治组织”[15]，再比如公民性的成熟，等等。而在当下，“中国社会发生着剧烈的社会转型”[16]，这在客观上需要“一条在不失去对政治制度的控制的同时处理政治改革和经济开放的途径”[17]，如果不“由权威政权内部力量发起……有控制性地开放政治空间”[18]，而是任由“一佚民主建立，效率和福利必将如影随形般地自动跟进”[19]这种不切实际的幻想为所欲为，则必将“增加捣乱分子和反动势力的力量”[15]、秩序丧失，那么，自由与民主就无从谈起。所以，可管理导向的积极民主化策略体现了一种审慎的态度、是一种务实的选择。
（二）正确看待民主化策略导致的政府与社会协商困境
这种民主化策略中的可管理导向未必就会导致前述地方政府部门举办或推行政府与社会协商活动的困境、造成公民社会力量参与协商民主实践有效性的丧失，关键是各种保障制度尚未建立和健全，如针对地方政府部门举办或推行政府与社会协商活动的创新性保障制度、公民个体与团体及媒体利益表达和监督权保障制度、地方政府部门及其工作人员政绩评价与问责监督制度。所以，可管理导向和其导致的政府与社会协商困境之间并不存在根本性的逻辑矛盾，后者只是政府与社会协商活动“实施中的危险”[20]。因此，就地方政府与社会协商甚至中国民主化的整体而言，我们应该而且可以“保持乐观”[12]8。当然，保持乐观的同时要有所行动，否则，所谓的走出困境就只能是一种口号，而提振地方治理中政府与社会协商的有效性、推进民主化以实现人民当家做主的民主本意也是不可能的。
（三）想改善草根民主，就要克服存在于政府官员中有关地方自治的怀疑主义[21]
克服怀疑主义的建议不仅针对政府间处于上级的党和政府部门――尤其是中央各机构，也针对政府与公民社会间的政府一方。就前一方面而言，其核心就是要赋予地方政府部门以更多举办或推行政府与社会协商活动的自主性，尽量减少地方政府部门举办或推行政府与社会协商活动时的左顾右盼与瞻前顾后心态及行为，从而在一定程度上降低地方政府部门与社会协商时态度傲慢、干预和控制协商过程、随意否定或不理睬协商结果的可能性；至于后一方面，说到底就是要积极引导公民社会力量参与协商。对此，新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年与美国波士顿大学中国政治专家约瑟夫?费尔史密斯（Joseph Fewsmith）在分析中国公民社会与非政府组织发展时曾指出，如果中国想以建设性的方式向俄罗斯学习，那么要学的不是俄罗斯政府如何控制公民社会与非政府组织，而是公民社会与非政府组织在俄罗斯是如何被构造（been constructed）的，以及它们在俄罗斯是如何为民主政治发展做贡献的[10]，说得更直接一些，就是期望政府能积极主动地转变其职能，通过政策倾斜、资金支持、人才培养等办法来提升公民社会与非政府组织参与公共事务管理的能力，同时通过法治化及制度化措施保证公民社会与非政府组织形成及发展的自主性和有序性，以最终形成更具公共关切和理性的公民性，创造和完善公民社会力量有效参与协商活动的条件。
（四）建立和健全保证协商有效性的管理机制
以上指出了克服怀疑主义的重要意义，但要补充说明的是，克服怀疑主义不等于放任自流。与此同时，还必须建立和健全旨在保证政府与社会协商有效性的管理机制。这种管理机制至少包含以下两方面的管理目标：一方面，对地方政府部门而言，要防止“授予他们管理上的独立性等于是给了他们追求自身利益的特许”[22]这种可能的出现；另一方面，对公民社会力量而言，要警惕和预防于建嵘在其《抗争性政治：中国政治社会学基本问题》一书中所指出的黑恶势力侵蚀国家治理基础等参与异化现象[23]。这些都是中国地方治理中政府与社会协商实践健康发展必须解决的问题。然而，这里只是简单地将其提出，对其解答也超出了本文的讨论主题，超出了笔者的分析和阐释能力。
当然，要彻底地走出困境，仅仅依靠上述建议中的一条或几条是不可能成功的，即便将它们全部有机地整合起来，也未必奏效，唯有经过理论界与实务界持续的艰辛探索，建立起各种制度的及技术的条件，才能真正对中国地方治理中政府与社会协商的未来持乐观态度。
五、结语
综合全文所述，中国民主化进程采取的宏观策略是一种可管理导向的积极民主化策略，这种民主化策略坚持人民当家作主的民主本意，不断探索和创新具体的民主化方式，它强调民主化进程的稳妥性与可管理性，坚持中国共产党的领导。但由于种种主客观原因，这种民主化策略在具体施行过程中产生了若干“实施中的危险”，给中国地方治理中的政府与社会协商实践造成了不少困境，集中表现为：（1）地方政府部门不能很好地举办或推行政府与社会协商活动；（2）相应的公民社会力量不能有效地参与政府与社会协商活动。诸种困境通过政府与社会之间的实质性不平等这一变量作用于地方治理中的相关协商活动，结果产生了很多有违协商民主理论预设的现象，比如常见的官员态度傲慢、政府干预和控制协商、政府对协商结果置之不理等，加之政府部门及其工作人员对协商民主理论及其价值和实务操作的认识不够，协商主体由于经济条件和教育背景限制而导致的协商能力不足，协商主体的利益追求缺乏应有的公共关切因素等，这些现象就变得更加频繁和严重。
笔者的分析旨在冷静而客观地探讨这种民主化策略所造成的相关困境，以便更好地发挥协商民主理论及其应用于实践的应有价值，而不是要促生和渲染悲观情绪，更不是怀疑甚至否定协商民主理论及其应用于实践的重要意义。正如苏珊C.斯托克斯（Susan C. Stokes）所言：以更具批判色彩的眼光来看待协商及其效果，目的是辨识出那些会使协商产生有违民主理论视角之结果的情况，它们就像生理病状一样，如果我们希望协商免受其危害，就必须对它们有所了解[24]。
另外，笔者的分析也不是要指责中国民主化的宏观策略，更不是要片面而激进甚至粗暴地批评说中国没有民主――毕竟不同地区的民主政治安排会因该地区的历史、公民及其邻近地区之情况的不同而各不相同[25]，而且民主不是一个有或无的问题，它是一个程度问题[26]。笔者认为，在发生着剧烈社会转型的中国，在利益多元化等社会复杂性日益增加、收入差距等经济社会不平等现象渐趋恶化、人民群众的维权意识和民主意识日渐增强、经济与文化等多领域的全球化不断深入的今天，采取可管理导向的积极民主化策略体现了一种审慎的态度、是一种务实的选择。现在需要做的就是根据笔者建议不断克服怀疑主义、建立和健全保证协商有效性的管理机制，通过理论研究与实践探索逐步创建和完善各种制度的及技术的条件，以尽量避免这种民主化策略造成的困境、实现并维持协商实践的有效运作。
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[责任编辑、校对：任山庆]