[摘要]国内学者对职业资格证书制度的内涵、演变过程、意义、现存问题及完善对策进行了一定研究。为使研究不断深入，需树立问题意识，就相关“真问题”开展研究。 [关键词]职业资格证书制度 问题意识 研究综述
[作者简介]李红卫(1972-)，男，河北石家庄人，中国劳动关系学院教务处副处长，副研究员，北京师范大学教育学部在读博士，主要从事教育管理、职业教育、比较教育研究。(北京 100048)
[课题项目]本文系教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目“职业教育与城乡统筹发展研究”的研究成果之一。(项目编号：08IZD0028，课题主持人：俞启定)
[中图分类号]G710 [文献标识码]A [文章编号]1004-3985(2012)06-0022-03
促进职业教育发展是推行职业资格证书制度的一个重要目的，但效果并不理想。所以，有必要对职业资格证书制度及其实施进行深入研究。本文拟在对国内学者职业资格证书制度研究文献检索的基础上进行研究综述，为后续研究奠定基础。
一、职业资格证书制度内涵研究
准确理解职业资格证书制度的内涵，离不开对职业资格证书制度与就业准入制度二者关系的准确界定。概括而言。关于二者的关系，有“同一说”和“联系区别说”。职业资格证书是表明劳动者具有从事某一职业所必需的学识和技能的证明，是劳动者求职、任职、开业的资格凭证和用人单位招聘、录用劳动者的主要依据。据此职业资格证书看似劳动者从事某项职业的必备条件，所以有学者认为职业资格证书制度与就业准入制度含义相同。徐国庆认为：职业资格证书的本义是关于职业的最低准入条件的证书。而不是能力等级证书。某人一旦获得了职业资格证书，就意味着他获得了政府认可，可以进入劳动力市场。高卫东更是旗帜鲜明地指出：职业资格证书制度就是就业准入制度。马叔平、邢晖等在检索有关就业准入制度文献时发现这类文献较少，笔者亦有同感，但笔者不同意他们对此所做的归因，即原劳动与社会保障部有关实施就业准入的《招用技术工种从业人员规定》发布后，各地只有执行的责任，相关专家学者没有研究的必要了。笔者认为个中原因很可能是许多研究者将职业资格制度与就业准入制度混为一谈了。
有部分学者认为职业资格制度与就业准入制度有联系，但也有区别，“联系区别说”的依据是职业资格有不同的种类。金难认为：将责任迥异、难易悬殊的多种职业所需职业资格分为“重大资格”和“一般资格”“注册资格”和“免注册资格”等多种类别，实行多头管理是合乎客观实际需要的。“重大资格”的判别标准：一是对人民生命财产安全产生直接影响的严重程度；二是影响的权限范围――人数和地域面积大小。此类资格为“入门资格”或“起点资格”，即未获资格擅自以该职业身份从事活动便视为违法。吕忠民认为此类资格类似国外的License(许可、执照)，必须经过注册(Registration)的法规程序。一般性的从业资格则类似国外的Cearticafion(证明、证书)，一般不需要经过注册的程序。石金涛等则将职业资格明确划分为两种类型：一种属于从业资格范围。由各种协会向公众提供的服务型资格认定，是单纯技能型的资格认定，不具有强制性；另一种则属于执业资格范围，主要是政府根据相应的法律、法规，针对某些关系人民生命财产安全的职业而建立的准入资格认定制度，有严格的法律规定和完善的管理措施，如统一考试、注册和颁发执照管理等，不允许没有资格的人从事规定的职业，具有强制性。这里的执业资格制度即指就业准入制度。显然，职业资格制度与就业准入制度的内涵及外延并不完全相同，二者是包含与被包含的关系，即职业资格制度包含就业准入制度，或者说职业资格制度的外延要大于就业准入制度。吕忠民亦认为：准入资格制度是职业资格制度的一个分支。
二、新中国职业资格证书制度演变的历史分期研究
陈宇等认为我国职业资格证书制度源自新中国成立初期的学徒工定级考核，所以，《技能职业资格证书(制度与体系)》一书将新中国职业资格证书制度的发展史上溯至新中国成立初。该书的发展史起止时间为1949～2006年，分为三个历史时期：起源――工人考核制度的建立与流变(1949～1992年)；转型――国家职业资格证书制度的确立(1993～2003年)；发展――技能人才评价体系的建立与完善(2004年以后)。该书的关注点主要是技能职业资格证书制度，特别是职业技能鉴定制度的演变。吕忠民的专著《职业资格制度概论》则主要关注面向专业技术人员的职业资格制度。他认为1990年推出的专业技术人员资格考试是专业技术资格制度开始实施的标志，故将1990年至今二十余年的历史分为三个阶段：“从业资格和执业资格制度”时期(1990～2002年)；“水平认证资格和准入资格制度”时期(2003～2007年)；“能力水平评价和行政许可类职业资格制度”时期(2008年及以后)。笔者比较赞同吕忠民的分期观，原因如其所言：三个时期职业资格的变化体现了人们对职业资格认识的不断深化，职业资格变化的脉络表明了职业资格制度的不断完善。
综合上述两种分期观，笔者认为，1993年和2003年是两个重要的分界点。1993年公布的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出要实行学历文凭和职业资格两种证书制度，1993年7月原劳动部发布《职业技能鉴定规定》，明确提出职业技能鉴定实行政府指导下的社会化管理体制。随后1994年3月原劳动部、原人事部联合发布《职业资格证书规定》，标志着职业资格证书制度建设工作提上日程。7月公布的《中华人民共和国劳动法》关于国家实行职业资格证书制度的规定，为职业资格制度的实施提供了法律保障。2003年颁布的《中华人民共和国行政许可法》为需要实行就业准入制度的职业划定了明确的范围。2004年公布的《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》，将价格鉴证师等近50类职业设定为行政许可项目。另外，考虑到吕忠民分期观中的第二和第三阶段，对职业资格进行分类的重要依据是《行政许可法》的相关规定，据此，准入资格与行政许可类资格等同。水平认证资格与能力水平评价资格差别不大，故可将这两个阶段合二为一。
综上所述，笔者将新中国成立后我国职业资格证书制度的发展史分为如下三个阶段：新中国成立至1992年，职业资格证书制度的萌芽与初步尝试；1993～2002年，职业资格证书制度的正式推出与逐步发展；2003年至今，职业资格证书制度的改革与完善。
三、推行职业资格证书制度的意义研究
首先，职业资格证书制度是一种劳动就业制度，与经济发展紧密相关。我国职业资格证书制度是社会主义市场经济的产物。职业资格的形成过程本质上是企业特定性人力资本向通用性人力资本转化的过程。职业资格表明个体所具有的能力产权，具有较高的可靠性，有利于人才的流动。因此，从整个社 会看，职业资格证书制度对劳动力市场和人力资源的配置有积极的推动作用，能够提高人力资源的配置效率。另外，“职业资格证书与教育文凭作为一种模拟筛选信号不同，它是一种实际认证信号，也是劳动力市场上通行的质量信号或市场信号。它对于消除劳动力市场上的信息不全、或者信息不对称，具有十分重要的作用”。所以，职业资格证书制度可以降低企业招聘员工的成本，减少招到不适用员工的风险。还有，职业资格制度是劳动就业成本分摊的制度安排，岗前培训的成本更多地分摊到了就业者的身上，所以职业资格证书制度有助于减少企业员工培训的成本。综前所述，职业资格证书制度有利于劳动力市场的建设和发展，有利于社会主义市场经济的发展和完善。
其次，作为职业资格制度重要组成部分的就业准人制度还有维护社会公共利益、保护人民生命和财产安全的重要作用。申家龙认为职业资格证书是行政准入或行政许可的技术手段。之所以以职业资格证书为手段来实施行政许可制度，是因为一些行业和岗位涉及了人身和公共安全问题，从我国较早实行准入资格要求的驾驶证就可以看到这样的功能。既然实行就业准入制度的目的主要是维护公共利益和安全，那么认为其根本目的是提高劳动者素质的观点有误，原因是研究者把就业准人制度与职业资格证书制度混为一谈了。
最后，从某种意义上讲，职业资格证书制度也是一种教育和培训制度。陈宇等认为：职业资格制度是包括职业分类和职业标准、职业教育培训、职业技能鉴定和职业资格证书运行等四个子系统的综合系统，所以职业教育与培训原本就是职业资格证书制度的重要组成部分。“从考试成为职业资格制度内容的那一刻起，职业资格制度就有了教育的属性和功能。”职业资格证书制度是联系劳动就业和教育培训的桥梁和纽带。当职业资格成为劳动者就业的重要条件时，自然会激发劳动者接受职业教育和培训的动机。也许正是基于此，政府才会把推行职业资格证书制度作为促进职业教育发展、增强职业教育吸引力的一项重要举措。
四、我国职业资格证书制度现存问题研究
概括而言，我国职业资格证书制度面临的最重要问题是社会公众对职业资格证书及职业资格证书制度的认可度较低。究其原因，除了技术层面的因素，如职业资格鉴定标准滞后与实际生产技术不适应的矛盾，职业资格标准的统一性与地方、行业技术岗位要求特殊性的矛盾等，主要是认识、政策、制度及机制方面的原因。
首先，人们对实行就业准入的职业范围持不同意见。如有学者认为，计算机操作员、餐厅服务员、美发师等职业没有必要实行就业准入。一来这些职业的技术含量不高，二来并非涉及人员生命及财产安全的职业。对这样的职业实行就业准人，难免会有假借“加强行业管理之名”行“限制公民的就业权利和企业的用工自由”之实的质疑和批评。
其次，鉴定质量不高，导致证书的吉金量不足。鉴定质量不高，固然有职业标准滞后、鉴定人员素质不高的原因，但体制、机制方面的原因更为关键。这方面的问题主要表现为培训、鉴定一体化，即鉴定机构既当“裁判员”又当“运动员”；鉴定站主要靠培训费和鉴定费维持运转。国家劳动行政部门要求职业技能鉴定机构的工作遵循“社会效益第一，兼顾经济效益”的原则，但在基层却往往是“职业技能鉴定价值取向模糊，社会效益与经济效益位置颠倒”。周正认为：目前有的地方承认职业学校的理论教育和技能学习，学生可以免于培训和鉴定，但培训费和鉴定费照交。还有些地方培训和鉴定流于形式，只要交钱就给发证。这也就难隆用人单位不信任职业资格证书，而更愿眼见为实。
最后，证出多门，让考证者无所适从，也在一定程度上扰乱了劳动力市场。谢冰认为：目前我国各地区、各行业采用的“上岗证”大致有三种：劳动部门颁发的具有政府准人效力的资格证书；行业部门认可的具有强制效力的资格证书；在行业内部有一定认可度，但不一定具有强制效力的国内外流行的各种资格认证。此外，各省市也各自制定了一批“上岗证”。由于缺乏全国统筹，职业资格证书的考试和发放表现为各自为政，相同类别，重复认证，互不认可。如电子商务有人力资源和社会保障部职业技能鉴定中心的“电子商务师”资格认证，有中国商业联合会商业职业技能鉴定指导中心的“商业电子商务师执业资格认证”，还有阿里巴巴组织的“阿里巴巴电子商务证书”。周正认为：在这种多头管理、缺乏统筹的情况下，一些行业部门各自为政垄断了本部门的考核和发证权。证书的多头发放，使用人单位和劳动者难以选择，不仅干扰了用人单位对劳动者的评价，并且在一定程度上影响了职业资格证书的权威性，对推行职业资格证书制度产生了消极影响。
五、完善我国职业资格证书制度的对策研究
职业资格证书制度是一种劳动就业制度，劳动者和用人单位理应成为该项制度的受益者。所以，邵华认为改革的出发点和归宿应该是更好地为劳动者和用人单位服务。劳动者和用人单位能够充分享受制度带来的便利而不被制度和形式所累。职业资格证书制度是市场经济的产物，田大洲认为国家主导下的市场化是我国职业资格证书制度变迁的基本方向。王竞认为应充分发挥市场资源配置的作用。为此，张雄认为国家需从直接当事人向仲裁者身份转变。关于职业资格证书制度改革的具体策略，田大洲认为：宏观强制性和微观诱致性相结合的方式，是创新我国职业资格证书制度的理想模式。
1 关于就业准入。许多学者认为，国家主导下的市场化及“有法可依”应该成为就业准人的原则。肖德教授认为：最为重要的是按市场经济原则，处理好政府与市场的关系。作为政府，重点做好技术性强、涉及国家财产和人民健康与生命安全部门的就业准人工作。而对于社会上绝大多数行业的就业，则依市场经济规律，允许劳动者在具备基本技能的基础上自由进出某一行业，而不应人为设置就业门槛，以实现社会各行业就业的动态平衡。亦有专家认为：市场经济发达国家都在尽量放松管制，减少认证。市场能控制的就要采用市场调节。关于“有法可依”，童大焕认为：对特定的行业实行就业准入是各国通例。但这仅限于会计师、律师等与社会公共利益密切相关的、维护社会基本信用的行业，而且必须经过法律授权。笔者检索发现，这里提及的会计师、律师须实施就业准人均有法律依据，而有学者认为没有必要实行就业准入的计算机操作员、餐厅服务员等，其依据并非国家法律，而是一行政规章，即2000年原劳动与社会保障部发布的《招用技术工种从业人员规定》。
2 提高鉴定质量。我国职业资格证书实行第三方认证的原则，为什么地方鉴定站会违反这一原则，同时承担培训和鉴定两项职责呢?显然是为了追求培训的经济利益。所以，提高鉴定质量的首要工作是由政府财政部门保证其日常运行费用，保证其工作人员基本的经济利益。在职业资格证书制度运行良好的西方发达因家，一般来说，政府都要为职业资格认证投入大量经费。此外，王竞建议分类管理各类职业资格证书。强制认证的资格由政府统一管理，在经济上实行“收支两条线”。自愿取 证的资格证书则可以放开，由市场调节其诚信度和证书含金量。笔者却认为，鉴定领域，特别是对实行就业准人的职业资格进行鉴定的机构应该实行严格的准入制度，鉴定价格由政府统一确定。
3 消除证出多门，职业资格证书制度领域同样适用市场配置资源的功能。但由于市场也有缺陷，所以推行职业资格证书制度必须坚持政府主导下的市场化方向。建立全国统一的职业资格证书协调机制是许多学者的共识。田大洲认为，建立国家统一的职业资格证书制度有助于消除不同类型职业资格证书相互重复的现象。增加证书的通用性和透明度，有助于提高公众对职业资格证书制度的认可度。王竞建议借鉴加拿大的“红印章”制度或英国国家职业资格委员会(NCVQ)的管理经验，成立由教育、劳动、人事等部门参与的全国性的管理和协调机构。马叔平、邢晖等认为：为方便操作，减少与现有体制的冲突，也可在劳动部门成立多方参与的协调监管机构――国家职业资格证书指导委员会。为切实推进统一的国家职业资格证书制度的建设工作，王竞认为：一是尽快出台国务院《职业资格证书管理条例》；二是逐步打破干部、工人身份界线，使职业资格证书与专业技术职务真正并轨。
六、从现有研究之不足看未来研究可能的创新与突破
有关国内学者职业资格证书制度研究的文献，笔者检索到专著3本，学位论文19篇，期刊论文167篇，不可谓不多，但有分量的、让人眼前一亮的文献少之又少。分析个中原因，笔者认为主要是研究者缺乏问题意识，未能真正把握我国职业资格证书制度现存的问题。以三篇均以“英国职业资格证书制度研究”为题目的硕士学位论文为例，覃薇在其论文“问题的提出”一节中，列举了我国职业资格证书制度存在的三个问题：证书认证与管理混乱；实行就业准人的职业覆盖面窄；学历证书与职业资格证书不能沟通。一方面，这些问题较为宽泛，且无新意；另一方面，其中个别问题并不准确。孙熠华在其论文“问题的提出”一节提及的我国职业资格证书制度实施过程中存在的问题，照搬了2007年《国务院办公厅关于清理规范各类职业资格相关活动的通知》中的相关内容。而郭伟萍的论文竞无“问题的提出”这一学位论文必不可少的部分。
相关论文可以罗列我国职业资格证书制度存在的问题，当然也可以原封不动地引用政府部门红头文件中的相关内容，但作为一篇学位论文绝不能止步于此，必须以这些问题为基础，深入挖掘，找到别人没有发现的“新问题”“真问题”。例如，1985年颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》即已提出建立职业资格证书制度的构想，为何9年后才有标志着该项制度建设工作提上日程的《职业资格证书规定》的出台?我国早在2003年就颁布了《行政许可法》，根据该法有关规定，2004年又公布了《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》，可为何直到2007年，许多地方仍在依照原劳动与社会保障部2000年发布的《招用技术工种从业人员规定》，设定实施就业准入制度的职业或工种?2007年发布的《国务院办公厅关于清理规范各类职业资格相关活动的通知》，要求分期分批向社会公告批准保留的职业资格的名称、设置依据、类别、实施承办的部门和机构，为何时至今日依然找不到相关公告?而20世纪末21世纪初原劳动部、原劳动与社会保障部在出台准人职业目录时却表现得十分积极。还有，虽然前文已对有关职业资格制度内涵的研究进行了综述，对职业资格证书制度与就业准入制度的关系进行了简要总结，但仍有进一步研究的必要。如职业资格制度建立前即已存在的机动车驾驶员、锅炉工、电工等特种作业人员持有的操作资格证是否属于职业资格?如果答案是肯定的，这岂不说明我国很早就实行了职业资格证书制度?特种作业操作证属于从业资格还是执业资格?如果说属于从业资格，可一般来说从业资格并不具有强制性；如果说属于执业资格，执业资格是面向专业技术人员的。对此究竟该如何认识?2003年后开始出现行政许可类职业资格、能力水平评价类职业资格。它们同先前出现的职业资格、准人资格、从业资格、执业资格、特种作业资格间是一种什么样的关系?尽管有关职业资格制度内涵的问题最后提及，但这并不意味着这一问题不重要，相反，笔者认为这一问题既是真问题又是原问题。所以，树立问题意识，开展问题研究，是未来职业资格证书制度研究取得创新与突破的可能路径。