摘 要：近几年，我国农村社会发生了巨大的变化，具体体现在农村、农业、农民的变化。农村土地的流转、农民就业形式的转变、城乡衔接过程中的问题这些新情况的出现要求我们必须对户籍制度做出改革，适应社会的发展，推动城镇化、城市化的进程。
关键词：户籍制度 工具理性 利益分配
一、我国户籍制度改革历史进程
据历史学的考证，我国的户籍制度出现于春秋时期，定型于秦汉。历史时期户籍制度是和人口紧密相连的，户籍制度的功能主要表现为分配土地，征收赋税徭役等。随着历史的发展，当前户籍制度有着界定为证明公民身份、维护社会治安和调控人口迁移功能。
建国以来我国的户籍制度改革可以分为三个阶段。第一阶段（建国初期―1958）：户籍管理宽松时期。这一时期对户籍的管理是没有形成规范的，人口的自由迁移也是比较容易的。户籍的管理是宽松的，人口的迁移大多也是基于需要而非基于利益的。第二阶段（1958―1978）：户籍管理严格时期。1958年通过了影响极其深远的《中华人民共和国登记条例》，该条例第10条规定：“公民由农村迁往城市，必须有城市劳动部门的录用明，学校的录取证明或城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住户口登记机关申请办理迁出手续。”该条例的通过，标志着中国城乡分离的二元户籍制度的正式建立。这一时期户籍的管理趋于严格，主要是服务于经济发展的需要。第三阶段（1978年至今)：户籍逐步开放阶段，改革进一步深入，但仍存在很多问题。以1978年为分界点，是因为这一年对我们今后的发展具有重要意义，1978年之后，我们进入改革开放时期，社会生活的方方面面都发生了变化，在这个时期对户籍制度意义重大的事件是1984年《关于农民进入城镇落户问题的通知》的颁布，文件规定，有经营能力、有固定住所或在乡镇企业单位长期务工的，公安机关应准予落常住户口。农民由此获得了在城市合法生存的权利。
二、户籍制度改革的现状
21世纪以来我国户籍制度的改革主要是在“十五”规划的指导下进行的，在“十五”全面建设小城镇的规划中，提出要改革户籍管理制度，以形成有利于人口合理有序流动的管理体制为目标，加快户籍管理制度改革步伐。改变过去对公民依法申报登记户口设置各种限制条件的做法，各地区可根据当地经济社会发展的需要及综合承受能力，以具有合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本落户条件，调整城市户口迁移政策。
现在人口的迁移由过去的政策限制制度变为条件准入制度是一种发展，这种条件准入制度正在向地级市、大城市推广。2007年我国已有12个省、自治区、直辖市已经相继取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分，统一了城乡户口登记制度，统称为居民户口。合法固定住所、稳定职业或生活来源为基本落户条件，这对于加快城镇化建设，统筹城乡发展的作用将是不可忽视的。
学术界关于户籍制度改革的原因有很多观点，但实现公民待遇平等是被广泛认可的，这种观点主要是基于农村户口和城镇户口长期享受的待遇是不平等的这一事实，户籍管理改革的目的在于实现公民待遇的平等，迁移的自由，维护他们的权利，避免他们的权利受到工具性理性政策的限制，同时也是为了方便城镇的管理。
三、户籍制度改革的困境分析
（一）户籍制度改革的目标缺乏明晰性，造成目标认识存在误区
户籍制度改革的目的是实现所有人获得城镇户口还是取消二元户口性质，统一为居民户口。户籍制度的改革能否取得成功首先要看改革有没有明确的目标。因为历史原因我国户籍制度造成了城乡二元身份，把我国公民分为农村居民和城镇居民，然而随着社会的发展户籍制度又被赋予福利色彩，造成不同身份享有不同的待遇，弱势群体、边缘群体的出现与这一点不无关系。学术界也有提出户籍改革的目标是要取消二元户口性质，统一为居民户口，但是户籍制度造成的福利差别方面如果没有改变，就容易造成不彻底性。这样使得我们户籍改革的目标缺乏明晰性，造成人们认识上的误区，不利于我们更好的进行户籍制度改革。
（二）征地补偿受益资格未确定，出现了“非转农”以及部分人群不愿“农转非”
上文提到利益分配差别问题造成“农转非”存在一定的限制，但随着农村土地流转的进行，农民可以失去土地以后得到一定的补偿，造成一些在城镇生活的农村户口人群不愿转为城市户口。因为这些人群在城镇享有的利益要小于从土地补偿中获得的收益，这种行为也合乎经济学中理性人的假设。按照经济人的假设，人们的行为往往是在利益的导向下进行的，资格不确定就没有统一的标准，人们的行为也具有不确定性。这种不确定性是不利于户籍制度的改革的。
（三）福利刚性的存在，实现户口的一元性存在困难
在二元体制下，城乡差别不仅仅体现在收入的差别上，还体现在享受各种保障时的差别。以养老保障为例，我国城镇居民每月能享受的养老保障为500元左右，但在农村实行“新农保”待遇是很低的。如果按照城镇的待遇给予农村居民一样的养老待遇，即使一半由财政来支付，每年就需要3000亿左右，同样还存在农村居民有没有能力承担剩下的50%，因为2009年农民的总收入才有5153亿元，所以政府即使支出了这3000亿元还是远远不够的，资金问题得不到解决，一元性的户籍制度就很难实现。
四、小结
在历史条件下，我国形成了二元户籍制度，随着市场经济的不断完善，这种制度已经不适应社会的发展，在我们政策的制定由工具理性向价值理性转变的形势下，维护公民权利，进行户籍制度的改革势在必行。根据中国的国情这种改革应该是渐进性的，但在改革的过程中我们必须使改革的理念和目标进一步明晰化，在统筹城乡方面，要处理好利益分配，利益补偿问题，福利待遇问题，这样一元化的户籍制度才有实现的可能。
参考文献：
［1］张静主编.身份认同研究[M].上海人民出版社，2005.
［2］陈永梅、肖志勇.从户籍制度看中国农民权利缺失[J].发展研究，2010，（6）.
［3］余佳、丁金宏.中国户籍制度的政策效应、改革取向与步骤选择[J].华东师范大学学报，2010（4）.
［4］党国英.户籍制度改革需两步走[J].农村工作通讯，2010，（10）.
作者简介：刘政威，男，（1987年―），河南商丘人，河南大学哲学与公共管理学院，社会保障专业硕士研究生。