摘 要：延安时期，陕甘宁边区政府在中共中央的领导下，制定出了一系列求真务实的施政方针和政策，使边区原有的政治、经济、文化和社会面貌发生了显著变化，达到了政治民主、经济自给、文化繁荣、社会和谐的状态，出色地完成了人民赋予的历史使命。从现代管理的“善治”角度出发，考察陕甘宁边区政府的施政内容、方法，有助于认识和总结党在局部执政时期的经验，为当今政府治理提供有益的借鉴。
关键词：延安时期；陕甘宁；边区政府；“善治”；启示
中图分类号：D693 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2012）04-0015-03
“善治”，即良好的治理，是人们对社会管理的一个美好的政治愿景。善治的本质就是通过民主法治、公共服务、责任诚信、公正透明、高效廉洁、社会合作等治理方式实现公共利益持续增进的合法化过程。[1]3262011年7月1日，胡锦涛同志在庆祝中国共产党成立90周年大会上的重要讲话中指出：“保障和改善民生，促进社会和谐，是实现全面建设小康社会宏伟目标的必然要求。我们必须从维护最广大人民根本利益和实现国家长治久安的战略高度抓好社会建设，推动社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展。”这不仅是时代对党和政府提出的新要求，也是政府“善治”所追求的基本目标。延安时期是中国共产党局部执政的重要历史时期，在恶劣的自然环境和险象环生的战争状态下，陕甘宁边区政府在中国共产党的领导下，勇于创新，制定出了一系列求真务实的施政方针和政策，使当地的民主政治建设、经济建设、法制建设、文教建设和社会管理等各方面均得到快速发展，把这个曾经交通闭塞、经济文化落后的地区，建设成为全国模范的抗日根据地。边区政府的“善治”不仅赢得了当地人民的衷心拥护与爱戴，也为解放后中国共产党全国执政积累了丰富的实践经验。
一、陕甘宁边区政府的“善治”
陕甘宁边区是中国共产党最早建立的模范抗日民主根据地和解放区，在这里成功地进行了新民主主义的政治、经济、文化和社会建设，并铸就了伟大的延安精神。边区经民选产生的综理政务的四届政府，均以民主、规范、廉洁、高效著称，这与现代管理的“善治”所包含的六个基本要素“合法性”、“透明性”、“责任性”、“法治性”、“回应性”、“有效性”[1]9-11基本契合。
1.合法性。从古至今，任何政府的有效统治和治理都需要合法性作为支撑。以马克思?韦伯为代表的经验主义合法性学者认为，合法性问题主要只是一个经验问题并且只能通过经验加以证明，只要群众在忠诚的基础上对政权能够支持，就有合法性，而不管政权的性质如何，也不管政权是通过什么手段获得的。以哈贝马斯为代表的商谈主义合法性学者更前进一步，把经由包含道德的合理内容程序所形成的认同和“忠诚”，视为合法性的最终来源。陕甘宁边区政府的合法性主要来源于边区人民的认同和支持，并且是经由合理程序而形成的认同和支持。
1937年7月13日至18日，中共代表周恩来、秦邦宪、林伯渠等与蒋介石在庐山举行了谈判，蒋介石承认陕甘宁边区为国民政府的组成部分。1937年9月22日，国民党中央通讯社发表了《中共中央为公布国共合作宣言》。次日，蒋介石发表《对中国共产党宣言的谈话》，正式承认共产党的合法地位。边区成为国民政府管辖下的一个地方政权，相当于省的建制。这就从形式上赋予了陕甘宁边区政府的合法性。
然而，边区政府行为的真正合法性却不仅取决于国民政府的承认，更重要的是来自边区人民的支持。边区政府所推行的法律、法规和政策，是经由边区法制委员会、法令审查委员会、各级参议会等的民主讨论而制定的。它们较为充分地集结了民意，突显出边区各界民众的基本利益，因而具有抗御合法性危机的内在力量。正是在这种力量的支撑下，尽管解放战争开始后边区被国民政府宣布为非法叛乱区域，边区政府也未出现合法性危机，依旧保持着在边区的治权。
2.透明性。透明性是指政府信息的公开性，即民众能否真正获得立法、执法、司法以及公共政策的制定和执行等与己相关的政府信息，以便其能参与到公共管理的决策、执行和监督中来。信息公开是“权力在阳光下运行”的必要条件。借助这种条件，垄断信息、垄断职能、隐瞒真相等“秘密行政”现象才能得以遏制，民众才不致沦为官僚的“依附者”。
陕甘宁边区政府实行政务向人民公开的制度，不仅在法律、法规和政策的制定中广集民意，而且对事关人民切身利益的法规、政策、措施反复进行宣讲，并随时接受人民群众和各级民众团体的监督和检查。以民众普遍关心的财务收支为例，首先，边区参议会按照民众意愿，通过民主程序对财政预算加以审定和监督。这种预算民主，既包括对概算的设计、监督权，又包括审查、批准权；既指出政府税收工作问题，又有权要求政府税收工作“必须”这样、“不得”那样。同时，边区还依靠群众建立了对基层单位财务收支进行监督的组织。在事关民众利益的其它方面，如一年一度的粮草征收和农贷发放中，边区对一切有关政策全部公开，并以民主方式进行调查、登记和实施。通过这些措施，不仅保证了民众对政府政策的知情和了解，也使得民众能够积极参与到政策的执行和监督过程当中，极大地调动了民众当家作主的热情，也有力地遏制了腐化现象的发生。
3.责任性。“责任是权力的孪生物，是权力的当然结果和必要补充。凡行使权力的地方，就有责任。”[2]在公共管理中，责任性特指政府及其构成主体（行政官员）因其公权地位和公职身份而对授权者和法律以及行政法规所承担的公共责任。公共责任可区分为“责任感”和“有效责任”两类，前者基于忠诚、良心和认同的信仰，主要通过行政伦理对行政行为的制约表现出来；后者基于法律规章、社会期待或上级的交付，主要通过外部规则对行政行为的制约表现出来。[3]
陕甘宁边区政府本着全心全意为人民服务的宗旨，以民为本，一心为民。不仅政府的政策、法令、法规和指示都以保护群众的利益为出发点，而且，绝大多数政府工作人员都能牢固树立人民公仆的意识，形成了廉洁奉公的工作作风。边区政府及其工作人员体现出的艰苦奋斗的优良作风以及为抗日事业及人民利益忘我工作和自我牺牲的精神，是其内在高度责任感的外在表现。同时，边区形成了较为完整的监督体系。边区运用人民群众监督、参议会监督和政府内部监督等多种监督形式对政府及其工作人员进行多层次、多方位的广泛监督。人民群众通过批评、建议、控告等方式直接监督检查；参议会对同级政府领导人有选举、罢免、质询、弹劾的权力；各级政府实行内部自我检查和监督（也包括上级政府对下级政府的检查和监督），这些监督体系保证了政府行为的合法适当。
4.法治性。法治的基本原则是依法行事，在法律面前人人平等。它通过规范公民行为，制约政府行为，管理社会事务，来维持正常的社会秩序。其目标是保护公民的自由、平等及其他基本政治权利。边区在立法方面充分贯彻群众路线，政府尊重各级参议会的立法权。群众及其代表在此方面可以不受制约和限制，按着自己的意志参与制定法律，做立法权的主人。这些法律是边区政府的基本行政依据。
从1937年到1945年，边区先后颁布和实行了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》、《陕甘宁边区施政纲领》、《陕甘宁边区保障人权财权条例》等宪法性文件。这些文件确立了法律面前人人平等的原则，确保边区人民的人权、政权、地权及各项自由权利。这些法律、法规门类较为齐全，基本涵?了人民生活中的政治、经济、文化、婚姻、继承等各个方面，对于组织社会生活、维护社会秩序、促进经济发展与社会安定，发挥了重大作用。同时，边区民众不仅有立法参与权，也有获得司法救济的权利。当人民利益受到损害时，有用任何方式控告任何公务人员非法行为的权利。“区、乡政府对该管区居民争讼事件，得由双方当事人之同意为之调解。如不服调解时，当事人可自由向司法机关告诉，不得阻拦或越权加以任何之处分”[4]等等。在执行过程中，坚持以法制为依据，并采取了严格的方式惩处公职人员违法违纪，有效地维护了法律的严肃性。1938年，边区政府颁布《陕甘宁边区惩治贪污暂行条例》，[5]并坚持执法必严、违法必究，使得边区上下盛行廉洁奉公之风，受到群众的普遍称赞。
5.回应性。回应性是指政府机构和人员对民众提出的要求能够及时、负责地给予反应，包括政策性回应和信息性回应。政策性回应是根据民意及时制定或调整公共政策，使公共政策真正体现公共利益，符合区情民情；信息性回应是根据政策执行中民众的疑虑、困惑和意见，及时解释政策并改正政策执行中的各种偏差，使政策达到预期的目的。
陕甘宁边区政府不害怕人民批评自己的缺点，并且能虚心倾听人民的批评和建议。不仅边区高层领导，总是以公仆的身份，抱着为人民服务的真诚态度，向人民代表作详尽的报告，真诚接受代表们的审查、批评、质问和检查，同样的风气也体现在边区的地方政府中，在每次选举活动中，边区基层政府都放手发动群众，让他们检查政府工作，对缺点错误提出批评意见。第二次普选中，不管在什么地方，群众在会上和会后都敢于对政府工作提出自己的意见，基层政府也能给予及时的答复和解决。第三次普选中，“据延安、富县、延川、志丹、曲子、合水、镇原、新正、新宁、赤水、吴旗等县的统计，群众在乡选中提出了21000多条意见，到边区第二届参议会开会时已经解决17000多条，占总数的80%以上。其余没有解决的是因为乡上不能解决，转交到县上或边区解决。”[6]及时快速的回应是边区政府深得民心的关键之一。
6.有效性。治理的有效性首先取决于法规、政策的制定和执行是否体现公共价值，是否通过提供合适的公共产品以实现公共责任。合理设置管理机构，科学设计管理程序，以便提高管理效率，用最低的管理成本获得好的管理效果是提高治理有效性的重要途径。
在陕甘宁边区政权建设初期，由于战争等多方面的原因，边区政府机构设置并不合理，造成机构膨胀、工作人员分工不明，出现了不少互相推诿、扯皮和不负责任的现象，严重影响工作效率。为缓解边区经济上的重压，解决机构臃肿、效率低下问题，从1941年底开始，历时两年，陕甘宁边区进行了三次精兵简政，通过采取政务与事务分开、确定各级政府职责、裁减和安置冗余人员等措施，取得了显著效果。边区政府机关变得敏捷高效，成为陕甘宁边区坚强的领导核心。
二、陕甘宁边区“善治”的当代启示
陕甘宁边区作为新民主主义建设的试验区和示范区，在中共中央的领导下，因地制宜地制定了许多重要的政策、方针和法令，并在实践中不断总结完善，取得了良好的效果，基本达到了“善治”的六个衡量标准。正是边区政府的“善治”，使得边区成为当时的“民主示范区”和“抗日的模范区”，逐渐获得了国际社会的认可，成为全国进步人士心中的“圣地”，也代表了当时中国未来前进的方向。目前，我国作为一个初步建成社会主义市场经济体制的发展中大国，在快速发展中政府面临着一系列新的社会问题和矛盾，借鉴陕甘宁边区时期的“善治”经验，对于维护社会秩序的稳定，保证政治、经济、文化协调持续发展尤为重要。陕甘宁边区政府“善治”的经验可为我们提供以下几点启示：
1.坚持以经济建设为中心，改善民生，提高人民生活水平。陕甘宁边区位于西北高原，气候变化强烈，常年发生旱、雹、水、冻等灾害，经济落后，人口稀少，加之长期遭受军阀、豪绅和地主的压榨和盘剥，人民生活极其艰辛。能否改善百姓生活，成为边区政权稳固的关键。为此，边区政府采取了大力发展农业、手工业，扩大公营企业规模，普及基本教育，建立健全社会救济保障制度以及卫生保健体系等多项有效措施，使得当地人民生活较以前有了显著的改善，也使得边区的“合法性”基础大大加强。在当前，我们仍应将民生问题放在首位，继续以经济建设为中心，保持经济的持续稳步增长。如同边区努力改善百姓实际生活水平、迅速赢得边区人民支持一样，人民物质生活水平的提高和精神生活的日益丰富是“善治”的基础。但要注意的是，在大力发展经济的同时，还应保持效率和公平的平衡，不断健全分配制度，缩小贫富差距，使财富的获取在机会、分配和导向上更加平等。
2.坚持社会主义民主制度，依法治国，不断提高人民参政能力。从1937年到1946年间，在边区范围内共进行了3次乡、县、边区三级的民主选举运动。民主制度的推行，产生了有效的民意表达机制，极大地缓和了社会矛盾。由人民直接选出的能代表民意、为人民所信赖的议员组成各级议会，成为民声表达的实际“平台”。在现阶段，我们应继续加强社会主义民主建设，扩大公民参政、议政的渠道。尽管现在不像边区时刻面临战争威胁的巨大压力，但我们仍应牢固树立危机意识和创新意识，高度警惕削弱政府“合法性”的行为。不同的国情注定我们不能照搬西方发达国家的政治模式，因此，我们更应该借鉴边区执政的经验，找出发展社会主义政治民主的新路子。同时，要充分利用现代媒体、网络等科学技术，大力发展电子政务，增强决策、执行和监管的能力，重视扩展民众知情权，增加政府的“透明度”。
3.改革社会主义文化体制，大力发展教育，提高人民文化素质。陕甘宁边区在改善民生的同时，十分重视社会教育和文化建设，以提高边区民众的文化水平。从实际出发，边区创造性地采取了多种适合成人和失学儿童的教育形式，如识字组、夜校、半日校、冬学、读报组、救亡室和民教馆等，把整个边区变成一个大学校、大课堂，极大地推动了群众扫盲，巩固和发展了国民教育。同时，边区政府还大力促进文化团体的成长，支持创办了“边区文协”、“延安文抗”、“烽火剧团”、“延安美协”、“边区音协”等种类繁多、灵活多样的文化社团，通过出版刊物、话剧、戏曲、诗歌、朗诵、讲演等形式极大丰富了边区人民的文化生活，改变了当地民众文化教育落后、愚昧无知、政治观念淡薄的旧有面貌，使抗日成为普通民众的共同意志，极大地唤起了民众的民族意识和政治觉悟。面对当今科技、文化越来越成为综合国力竞争重要因素的新形势，我们一方面要重视教育工作，不断提高各级各类学校教学水平，尤其要重视学生实践能力和创新能力的培养。另一方面，也要大力推进文化体制改革，坚持用社会主义荣辱观引领社会风尚，在全社会形成积极向上的精神追求和健康文明的生活方式，塑造高尚人格，提高全民族素质。要善于利用报刊、广播、电视，尤其是信息网络等各种媒体平台，采取群众喜闻乐见的形式，有效引导民众智趣，在全社会树立社会主义道德、文化新风尚。
4.加强社会管理，平衡各方利益，构建和谐的社会氛围。陕甘宁边区政府不仅重视经济、政治文化建设，在社会管理方面的成绩也尤为突出。针对旧制度遗留下来的土匪、鸦片和“二流子”等突出的社会问题，陕甘宁边区政府采取了有力措施，对其进行治理和整顿。以对“二流子”改造为例，边区创造性的采取了各部门通力合作的新方法，如经济部门给“二流子”下达生产任务，政治部门负责日常的法制教育工作，文化教育部门进行科学文化、医药卫生知识、劳动观点和生产知识的教育，文艺部门则编排、演出各种节目进行教育宣传，同时，采用救济与改造双管齐下的方式，一方面对“二流子”进行救济安置，一方面帮助并鼓励他们参加生产，在生产劳动中，促使他们转变，取得了良好的效果。通过加强社会管理，边区政权一扫旧社会遗留的封建礼教、封建迷信以及愚昧落后的种种陈规陋习，移风易俗，使人们的精神面貌和社会风气为之一新。目前，中国正经历着空前广泛的社会变革。这种变革在给国家发展进步带来巨大活力的同时，也带来一些矛盾和问题。在处理社会矛盾和问题时，要特别重视加强和创新社会管理方式，逐步建立政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局。加快发展社会保障、医药卫生、保障性住房等各项社会事业，推进基本公共服务均等化，加大收入分配调节力度，全面提高社会管理科学化水平，确保人民安居乐业、社会和谐稳定。
5.充分认识“善治”的系统性，抓住机遇，全面推动各项事业快速发展。陕甘宁边区政府的“善治”是全方位的，在政治上采取“三三制”的政权组织形式，在经济上构建多种形式并存的新民主主义经济模式，在文化上建立民族科学大众的新民主主义文化，在行政管理上建设精干高效和清正廉洁的模范政府，使政治、经济、文化和管理相辅相成、协调发展。面对严峻的经济状况、残酷的军事斗争形势，没有只将焦点聚集在民生和军事的发展方面，偏废民主制度、社会文化教育、政府管理以及社会管理的同步发展，这是取得“善治”的关键。在现阶段，我们要正确把握“善治”的系统性，即政府治理应该是相互配套、协同统一的，单一割裂不可能达致“善治”。尽管人民生活水平的提高是“合法性”的关键内容，但单靠经济发展来保证“合法性”是不牢靠的。因此，在发展经济的同时，切不可忽视政治建设、文化建设和社会管理等工作，特别要注意在借鉴国外发达国家管理经验时，要形成适合我国国情的新思路，并抓住后发国家起点高的特点，快速追赶，形成优势。
结语
陕甘宁边区政府艰苦奋斗了近13年，“建立了一个人民不感到困难而易于负担的、而且比过去更勇于担当重大责任的行政机构――一个从人民中产生、通过民主方式选举出来并向他们负责的政府。”[7]与那时相比，今天的时代条件不同了，历史任务也变化了，但陕甘宁边区政府 “善治”的经验并没有过时，仍然是中华民族振兴的宝贵精神财富。
参考文献:
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[2][法]法约尔.工业管理与一般管理[M].周安华，译.北京:中国社会科学出版社,1982：24-25.
[3]张成福.责任政府论[J].中国人民大学学报,2000,(2).
[4]陕西省档案馆,陕西省社会科学院.陕甘宁边区政府文件选编(第5辑)[G].北京:档案出版社,1988：310-311.
[5]陕西省档案馆,陕西省社会科学院.陕甘宁边区政府文件选编(第1辑)[G].北京:档案出版社,1988：111-112.
[6]宋金寿,李忠全.陕甘宁边区政权建设史[M].西安:陕西人民出版社,1990：414.
[7][美]冈瑟?斯坦.红色中国的挑战[M].马飞海,译.上海:上海译文出版社,1999：128.
[责任编辑:闫生金]