【摘要】优化建设用地结构和布局，是节约和集约利用土地资源的重要途径，是统筹城乡发展的客观需要，也是全面落实科学发展观的必然要求。随着我国改革开放的不断深入以及城镇化进程的加快，城镇非农建设用地逐年递增，城镇规模不断扩张。经济发展、人口增加的同时，人们对土地资源的浪费和不合理利用，加剧了中国土地资源利用的矛盾。如何提高土地资源的利用效率，保护好稀缺的土地资源，是当今社会需要研究的重大理论和现实问题。鉴于此，本文对城乡建设用地“挂钩”的运作及政策建议进行了探讨。
【关键词】城乡建设；挂钩；增减
1 前言
现行土地利用总体规划实施以来，在落实土地用途管制、促进耕地保护、提高集约用地水平等方面发挥了重要作用，但也暴露出规划空间布局不合理、规划管理薄弱、配套措施跟不上等问题。一些地方建设用地需求越来越大，农用地整理力度却没有同步跟上，造成了规划实施过程中农村建设用地和城镇建设用地总量的同步增长。要改变这种状况，必须实现农村建设用地减少和城镇建设用地增加相挂钩，保持耕地总量平衡，确保实现土地利用总体规划确定的目标。城乡建设用地增减挂钩政策的实施，有利于加速农村城镇化、现代化的进程，通过农村建设用地的整理，将有效推进“工业项目向开发区集中，农民居住向城镇及中心村集中，基本农田向保护区集中”；另一方面整理所得到的新增耕地面积，等量置换到城镇建设区，为城镇建设发展拓展空间。挂钩政策的实施有利于改变过去布局分散、结构松散的局面，形成集聚效益和规模效益，提高土地利用的集约化程度，而且有利于控制城镇建设用地盲目扩张、乱占耕地；挂钩政策有利于土地资源的保护和土地利用规划的实施。
2 城乡建设用地“挂钩”的政策建议
2.1 科学编制土地利用总体规划
科学地编制土地利用总体规划，首先要确定合理的建设用地需求量，避免建设用地指标偏小的情况，注意留有足够的弹性。在此基础上对城镇建设用地及工矿、交通、能源等非农建设用地制定政策和方法，引导采用高度集约化的利用方式，立体利用土地空间，最大限度地节约用地，少占用耕地。其次，在总体规划中调整土地利用结构与布局，应从发挥土地的适用性优势上提高有限土地的利用效能;因土地资源紧缺，各产业竞相用地，但应依据土地利用的生态经济适应性使之用得其所，发挥最大综合效益。例如，城市建设用地、居民点用地土要是利用土地空间和承载功能，应该考虑发挥区位优势，力求不占用或少占耕地;在城市内，土地利用规划要与城市规划相衔接，这样才能使两个规划的权威性、科学性、可操作性得以充分发挥，要从根本上合理配置土地资源和优化用地结构与布局、提高建设用地的利用效率，必须加强规划的权威性，提高规划的法律地位，增强规划的执法力度，进一步体现规划的法律性和严肃性。规划实施中难免会出现一些问题，关键是要找到解决问题的办法。在规划调整和修编时按照“内部挖潜、有进有退、有保有控”的总原则，合理调整建设用地的区位布局。
2.2 要充分尊重农民的意愿
在挂钩项目实施中，不管农民身份是否有所转变，其生产生活方式都将产生巨大改变，涉及其切身的利益，顾虑自然会较多。因此，在挂钩工作实施过程中应以政府为主导，组织实施民意调查并认真考虑其建议，增强挂钩规划的可行性。城乡建设用地增减挂钩组织、实施与管理的主体是各级政府，农户是参与挂钩工作最广泛的群体。因此，这一“自上而下”推动农村居民点整理的挂钩政策，其实施效果如何，关键在于是否充分尊重农户意愿、保障农户的合法权益。在进行农村居民点整理的过程中，应按照相关的法律法规以及土地利用总体规划的要求，充分尊重农民集体土地所有权的意愿，切实维护农民个人、集体经济组织和其他相关个人、单位的合法权益。地方政府不能为了片面追求城镇建设用地指标，擅自违法开展城乡建设用地增减挂钩试点或者扩大试点范围，不能擅自扩大挂钩周转指标的规模。地方政府禁止违背农民的意愿强拆强建。
2.3 拓展融资渠道，加强资金的管理
由于农村建设用地整理需要巨额的资金投入，实施挂钩政策需要积极地拓展融资渠道，建立农村居民点整理资金的保障体系，加大对挂钩资金的扶持。应建立以政府投入为主，多渠道等筹措资金的农村居民点整理资金的保障机制，一方面要尽快协调有关部门或请求国务院解决允许将土地出让金的一部分和新增建设用地土地有偿使用费用于农村建设用地整理，在常规的“政府出大头，集体出小头，农民投工投劳”的做法上，加大政府的投入，从建设用地有偿使用费、耕地开垦费拿出部分资金作为扶持资金，另一方面鉴于农用地开发复垦后备资源逐渐枯竭，农用地整理可增加耕地面积的比例日趋下降，且开发复垦和整理的难度日益增大，相反农村建设用地整理复垦耕地不仅潜力大、质量标准也高，建议将用于农用地整理的资金逐步向农村建设用地整理倾斜。同时建立公平的农村土地市场，探索证券融资、企业运作等新兴的融资手段。在资金的管理上，地方政府应制定农村建设用地资金管理的办法，对资金从筹措、使用、审计、违法执法等方面做出详细的规定，保障农村居民点整理的资金专款专用，防止违法犯罪行为的发生。
2.4 创新城乡建设用地增减挂钩实施管理方式
在一定条件下允许某些地区扩大的实施范围。城乡建设用地增减挂钩政策应首先在经济条件好的，自然条件较好的地区推行，并可以适当加快推行速度。而对于经济条件较差、自然条件不好的地区，应适当的控制实施范围和速度，等条件成熟后逐步扩大范围。对于没有条件的地区应暂缓实施。在加强宏观调控和监管的同时，必须着眼于提高行政效率。在保证国家土地宏观土地政策落实的同时，国家要加强指标控制、简化操作程序，适当下放具体审批权限，提高土地管理行政效率。允许一部分地区先建新，后拆旧。这种方式应该使用于对城乡建设用地增减挂钩有成熟的规划，有条件如期归还指标的地区。“先建新”可以有效地解决挂钩中资金筹集问题，允许符合“先建新、后拆旧”条件成熟的地区使用一定比例指标，设立挂钩专户，把建新地块中招拍挂供地所得的净收益用于投入农村折旧地块复垦和农村安置补偿，可减轻工作面临的财政困难。
2.5 加强宣传教育
由于农村居民对土地管理法律法规知识了解普遍偏少，而且重视程度不够，觉得对自己的日常生活影响不大，甚至是对执法的严格程度存在认识偏差，怀有侥幸心理。针对这种情况，国土资源管理部门要充分利用报纸、电视、网络等媒体以及通过向农民发放宣传材料等方式，深入开展宣传教育活动，增强农民的节约和集约用地意识，牢固树立节约资源的观念，培育人人节约资源的社会风尚，促进资源节约型社会的建设。广泛宣传国家关于节约资源和管理土地的方针政策和法律法规，使广大的农村干部群众了解到违法占地、破坏土地所应承担的法律后果，提高干部群众知法守法意识，增强依法用地、集约用地和保护耕地的自觉性，扫除今后土地执法管理中的障碍。通过广泛开展宣传教育，动员全社会的力量来保证每一分土地都不被浪费。农村居民点优化配置是一项长期的社会基础工作，对农民宣传国家的法律法规、相关政策显得尤为重要。
3 结语
总之， 城乡建设用地增减挂钩的宏观政策的出台，对促进社会主义经济发展无疑具有重大意义，必将有效地推动经济建设和城镇化发展，必将有利于“保持耕地总量动态平衡”的总体目标的实现。尽管挂钩政策的出台经历了长时间的酝酿，但应该清醒地看到，挂钩政策并未在全国范围内铺开实施，只是在部分地区进行试点工作，挂钩的实施仍然处于尝试和摸索阶段，还需要我们继续探索和努力。
参考文献：
[1]郭苦成，罗溢.城乡建设用地增减挂钩，助推城乡统筹发展.资源与人均环境.2007.10
[2]胡建生.“城乡建设用地增减挂钩”模式的法律问题.中国发展观察.2007.6
[3]李旺君，王雷，城乡建设用地增减挂钩的利弊分析.国土资源情报.2009(4)
[4]陈燕.从产业结构优化来探析城市土地合理利用.经济学研究，2005(9)