摘要：我国是农业人口大国，村作为中国农民聚居生活的基层社区，还是国家政治、经济和文化的基础层次。随着社会主义新农村建设的深化，对封建社会以来我国的乡村基层自治的发展历程进行梳理，对于探索适合社会主义新农村建设的村治模式，具有重要的理论与实践意义。
关键词：乡村；基层自治；历史轨迹
中图分类号：D69 文献标识码：A 文章编号：1008－1569(2012)02－0188－07
千百年来，中国作为一个农业大国，有着几亿农民和数百万个村庄，村不仅是中国农民聚居生活的基层社区，还是国家政治、经济和文化的基本单位。实现国家对乡村的有效治理，一直都是历代执政者积极探索和努力追寻的目标。
回顾中国历史可以发现，进入封建社会以后，乡村治理制度始终在不断地变化和向前发展，其间历经了周代的乡遂制、秦汉的乡亭制、唐代的乡里制、宋元明清的里社保甲制以及清末民初具有资产阶级民主性质的乡村自治。新中国成立至今，乡村治理制度也还经历了一段探索，才发展到当前以村民自治为主的农村基层民主政治。
一、中国历史不同时期的乡村自治形态
(一)封建社会时期
在封建政权架构中，中国乡村的治理形式可以概括为“皇权不下县，县下惟宗族，宗族皆自治，自治靠伦理，伦理造乡绅”。县是封建社会的最低行政层级，除非特殊情况，一般的乡村事务主要是由乡村内部力量自主解决。传统皇权统治下村治制度的基本架构的根基是以政权、族权、神权、夫权为基本内容的封建宗法制度，乡村自治力量被当作辅助国家管理基层的主要力量。这就是中国农村最初的自治形态。
在中国的传统社会里，家族、宗族的观念极为强烈，宗族势力是中国历代的封建统治者不得不重视，乃至不得不依赖的强大力量。可以说，宗族权是国家政权制度建设中一支不可或缺的基础性力量，皇权的正常运行和实施，都必须得到宗族权的支持和响应。
漫长的中国封建社会里，尽管中央集权不断加强，地方行政在其演进的过程中，始终保留着自身固有的特点，基层乡村社会管理系统在皇权体制下，自成一体、自我运转。以清代为例，清政府的县行政主要以赋税征收和司法诉讼为两大主要内容，不履行乡村社会的日常管理和建设职能。乡村的公共设施建设、经济发展、教育教化等事务，主要由德高望重的宗族长和乡绅、名士组织管理，这实际上就是“乡政绅治”。
绅治体现了传统乡村社会的基本特征。“乡政绅治”的封建社会的乡村自治形式是封建社会道德规范、民间组织以及国家制度、乡村领袖等诸多因素互相配合、共同作用的结果。这种治理模式可以说是封建社会乡村治理的典范，为维护中国几千年封建社会的稳定发挥了积极的贡献。
(二)民国时期
1、翟城村自治模式――开创乡村自治先河
翟城村自治模式取法于日本模范町村，20世纪初，翟城村开始尝试进行自治建设。其制度架构如下：村会是决议机构；村公所是执行机构，负责本村一切事务；村治职员由村民选举产生；经费由全体村民承担。
翟城村的自治是在乡绅米春明与其长子米迪的倡导、组织下，在地方政府的推动下开始起步的。自治的初始阶段，由定县知事孙发绪主持，发动翟城村乡绅参与自治工作，具体工作由米迪组织乡绅共同承担。对于当前的村治，翟城村的自治有着不少可以借鉴的经验与教训，其自治事业中民主建设的亮点，是成立村民自我管理的纳税组合，既方便村民，又杜绝贪污现象。它的最大优点在于超越了传统的绅洽，融入了民主自治的思想，并付诸实践，这是近代中国农村自治一次重要的转型。在民主自治的基础上，村民们以村公产收入为经费来源，创办学校培养自治人才，推进了民主自治的良性循环和发展。
然而，翟城村的自治，受限于阶级性质、社会制度和经济条件等，并不能实现真正的、广泛的民众的民主参与。
2、山西村治模式――民国乡村自治样本
时任山西省长的阎锡山首创的山西村治以村民会议为中心，具有现代民主政治制度性质，成为了南京国民政府初期全国村治制度的样本。在翟城村自治的影响和启发下，阎锡山比较了中、西方传统和现代行政制度之后，提出了地方自治新观念。从1917到1920年间，山西省先后颁布了《县属村制通行简章》、《村长副支用公费规则》，提出了新型的乡村制度的基本框架，并且明确将村务开支的用途。1920年，阎锡山更是亲自拟定共十二条的《村自治条例》，详细规定了村民自治的细节。
1922年，阎锡山放弃了原来制定的村自治计划，提出要“使村制组织完全，俨成有机活体，凡村中所能自了之事，即获自了之权”，采取新的村自治办法。其中有一条“组织村民会议，即让全体村民参与村里的各项事务”集中体现了民主村治的性质。1925年前后，山西省又建立了村监察委员会，监督村务的运行情况，体现了对民主执行情况的监督。之后，在1927年，山西又颁布了《改进村制条例》、《修订乡村编制简章》、《修订息讼会简章》、《村监察委员会简章》，完善了村民会议、村公所、息讼会、监察会等制度。
3、南京国民政府确立、完善乡村自治制度
国民政府的村自治制是在山西村治模式的基础上发展而来的，它公布了《县组织法》、《限期实行乡村自治案》、《乡镇自治施行法》等一系列法规及措施，组成了较完整的乡村自治制度体系，部分地实现了民国乡村自治的民权主义政治理念。然而，比起封建社会村治制度，民国的村治模式更加注重对社会基层的管辖与控制。在操作层面上，在县以下相继设立了区，区政府之下设立了村，这颠覆了几千年来“县政即基层”的传统治理方式。这反映出，国家的政治力量开始直接进入乡村社会，在硬性规定乡村实行“民主”的同时，也挤压了乡土自治力量的生存空间。
4、延安民主模式――新式民主的希望
抗战时期，中国共产党人在陕甘宁边区及其他抗日根据地实施延安民主模式，开创近代中国独立自主与普选相结合的民主政治实践的先河。延安民主模式的最有特色的保障是通过建立较为完整的法规条例确立了民主选举的三个基本原则――选举权的普遍性原则；选举的平等原则；直接选举的原则。另外，实行普选制度、让人民真正当家作主是延安民主模式的关键。每年有两次较大规模的普选，第一次选举由普选产生参议会，形成乡、区、县至边区的各级民意机构；第二次选举是在前一次普选基础上按照“三三制”原则进行再选，组成抗日民主政权。“三三制”原则指的是政权组成人员“代表无产阶级和贫农的共产党员占三分之一；代表小资产阶级的左派进步分子占三分之一；代表中等资产阶级和开明绅士的中间分子及其他分子占三分之一”。
(三)新中国成立到改革开放初期
1949年新中国成立后到1956年社会主义改造基本完成，我国实行了20多年的人民公社制度。期间，主导我国乡村自治形式的是政社合一、权利高度统一的乡村治理模式。
发端于20世纪80年代的村民自治是中国基层民主政治的一次空前的发展。这次发展，始于中国共产党的第十一届三中全会。在闭幕式上，邓小平提出“我们要创造民主的条件，下放基层经济自主权，发扬经济民主。切实保障工 人、农民个人的民主权力，包括民主选举、民主监督、民主管理”。这一指导方针成为了改革开放以来农村基层民主政治发展的基本指针。
随后，家庭联产承包责任制的推行，村民自治模式在原人民公社体制的基础上进行了完善，并且开始了一系列基层组织的整理和完善工作，农村中一些重要的权限开始下放给村民和自治组织，村民自治的主要内容是独立负责本村经济社会发展的具体事务。此后，逐渐形成“乡政村治”模式。该模式普遍推行于上世纪90年代，已经成为当今中国农村扩大基层民主和提高农村治理水平的一个有效方式。
在这个阶段，果作村自治模式，引起了我国针对村民自治的立法，奠定了村民自治的法律基础，促进了基层民主自治的重大发展。1980年，广西宜山县的合寨大队果作村农民在3页稿纸的村规民约上面签字，自发建立组织起“村委会”，制止赌博、偷盗、乱砍滥伐等现象，维护正常的社会生活秩序。这件事引起了时任全国人大常委会副委员长彭真同志的重视。1982年12月，在彭真的大力倡导下，以果作村模式为灵感来源的村民委员会制度得到宪法确认，1988年6月通过了《村民委员会组织法》(试行)，我国村民自治第一次有了法律保障。此后，民政部在全国广泛开展村民自治示范活动，村民自治制度初步在更广大的农村扎下了根基。1998年，《村民委员会组织法》经修订正式通过，规定了村民委员会实施自我管理、自我教育和自我服务的原则，确立了村民自治的主要内容：民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，并规定了民主选举的程序。村委会直接选举制度迅速发展并健全起来，村务公开和民主管理逐步走向深化。
从新中国成立到改革开放初年，我国乡村自治经过20多年的探索和推广，已经实现了村委会直接选举的全面普及，村民民主自治不管是在内容上还是在形式上，都得到了很大的进步，乡村自治真正实现了民主与自治。中国农村通过村民自治的实践，初步确立了具有中国特色的基层民主政治建设之路，也使农民在参与乡村自治过程中亲身体验了这种自治形式所蕴含的民主价值，从而进一步培养了农民的民主法制意识。
二、中国乡村自治变迁的特点和历史意义
中国的乡村基层自治被称为是一场亿万群众参与的“草根民主运动”，是“中国民主政治发展的重要的逻辑起点和现实基点”。曾有学者认为，整个乡村自治发展经历了“传统社会的‘乡村自治态的悠久传承’，近现代社会的‘国家强势介入与自治的颠覆’，当代社会的‘传统的复苏与民主要素注入’三个阶段。而通过以上对我国乡村自治形式的回顾和这一观点的对照，则可以发现中国的乡村自治发展具有以下几个比较明显的特点：
一是不论是哪个历史阶段，来自民间的自治形式都演化为一种力量，不断推动民主建设和进步的进程；二是随着中央集权程度的加深，政府的政权力量对乡村的渗透程度都会在一定程度上提高，并且乡村的自治方式随之受到影响；三是随着不同时代的来临，适合时代特点的乡村自治形式总会应运而生，并在一定程度上升为全国治理的典范。
基于上述特点，透析中国乡村自治的变迁过程，可以发现中国乡村自治的发展在推进乡村自治走向民主化的进程中有着独特的意义：
第一，从中国乡村自治的变迁过程，可以找到乡村民主建设的思路和逻辑起点。来自于民间的自治形式，是人民群众选择和时代选择的结合点。“知屋漏者在字下，知政失者在草野”。要实现更广泛和更完善的乡村民主建设，必须问政于民、问需于民、问计于民，到人民群众当中，从民间的自治形式和自治方法中去总结和提炼。
第二，乡村自治的发展，并不是脱离政府引导的“自生自灭”的过程，相反，政府往往在推动乡村自治发展过程中发挥着关键性的作用。政府的这种关键性作用主要体现在鼓励、放手、引导、规范乡村自治，充分保障村民在乡村自治中的合法权益。因此，必须在最大限度保证民主发展的前提下，正确运用政府影响，发挥政府的作用，充分利用权力的渗透和影响，在适当的时机选择进入或退出乡村自治的范围，推进乡村自治，从而在保证民主建设顺利进行的基础上，最大限度地发挥政府的作用。
第三，通过乡村自治发展的变迁过程，可以发现民众心目中的民主观念和自治模式，随着时代发展特点的不同而不同。真正适应时代发展特点的乡村自治形式，具有强大的生命力，也易于为最广大的群众所接受。但是，群众所接受的自治形式，也会因社会经济发展阶段的不同所带来的不同社会教化的影响，而表现为各种不同的内容或形式。因此，要在乡村自治当中实现真正的民主，加强群众的民主教育、提高群众民主意识，亦是开展和推进民主建设的关键所在。
三、中国乡村自治变迁对当前完善基层民主政治制度的启示
1、对照我国乡村自治形式发展的历史轨迹，放手大胆地充分发掘来自于民间的乡村自治的有效模式，积极引导乡村自治走上自主、民主、健康的发展道路，以此响应党中央的决策和号召。当前，随着社会主义新农村建设的逐步深化，全国各地积极创新社会主义新农村的治理模式，探寻民主治村的有效模式。在探索中，我国基层已经涌现出一些富有特色、行之有效的自治模式，其中比较有代表性的有两个：一是浙江嵊州市的“八郑规程”村治模式；二是福建南平市实施的“五要工程”村治模式。
“八郑规程”村治模式为浙江省嵊州市独创，是一种创新的农村基层民主管理规范化建设的典型模式。它遵循法律法规，从民主制度、操作程序、规范运行、群众监督等四个方面，构建起一个全面系统、规范高效的民主治村体系。此模式是以民主治理为主的村治模式，围绕保障村民的知情权、参与权、决策权和监督权，积极推行村里干部自己选举、村里大事自己定夺、村里事务自己处置、村里财务自己管理的做法，形成了村民自我约束、自我管理、自我服务、自我发展的民主治村新模式。“八郑规程”成功推动了村治模式从“村官行政治村”向“村民民主自治”的演化。
“五要工程”是福建省南平市推广和实施的一种村治模式。“五要”指的是村里的事村民要知道、要参与、要做主、要监督、要满意。“五要工程”的主要内容是“三资监管制度”，即资金、资产、资源采取村账托管制度、镇村公有资产监管制度、镇村招投标委托制度；采取“户代表会议制度”作为其实现的程序和保证。“五要工程”的核心是坚持“以民为本”的思想，让村民成为农村事务的主导力量，直接参与乡村治理的每一个环节，以村民的满意度作为衡量乡村治理的核心标准，最大程度发挥村民的自主性。“五要工程”坚持以村民最关心、最直接、最现实的利益为重点，从涉及村民的核心利益问题入手，着力解决当前农村发展的突出问题，保障村民的根本利益。“五要工程”还建构了新形式的农村民主管理和民主监督机制，重大村务、重大决策由村民说了算，干部权力置于广大村民的监管之下，促使村干部真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。
2、政府在推广基层民主建设的同时，应该充分发挥其影响力和引导作用，大力加强社会主义民主与法制思想意识的推广和教育，为新时代基层民主自治打下牢固的思想基础。自从党的十六大提出健全民主制度决定以来，中央对基层民主建设的重视程度不断加大，党的十七大提出扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利的要求，十七届三中全会审议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，进一步强调了发展农村基层民主、扩大有序参与、推进信息公开、健全议事协商、强化权力监督等民主建设工作重点。由此可见中央对基层民主建设的重视程度。然而，民主的进程本身是一个渐进的发展过程，民主的观念深入人心也须地方政府的积极推广和大力的教育，才能真正使得村民拥有民主的同时还能充分发挥民主权利的作用，这也是国家推进基层民主建设的出发点和最终归依。为此，让村民明白依法开展民主自治是一项不可剥夺的权利，让依法民主自治观念深入人心并成为农民政治生活的一部分，这其中，政府相关部门积极有创造性地进行思想教育和引导，也是基层民主建设的一大重点。
3、随着我国社会主义现代化建设事业的推进，以实现农村公共利益最大化、在统筹城乡发展框架下不断前进的自治模式，日趋成为主流；进一步推进农村基层民主改革，巩固和发展村民自治，进一步提高民主程度，成为社会主义新农村建设的重中之重；推进社会主义民主法制建设，加强农村民主管理和监督，深入推进农村党风廉政建设，确保广大农村干部真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋是当下我国乡村自治的重要发展方向。这是我国当前建设社会主义新农村的时代背景下，完善我国基层民主政治制度建设在政治方面的要求。并且，随着工业化进程的进一步发展，我国已经进入产业结构升级调整、经济结构开始进入新一轮转型调整时期，基层农村在经历过向城市工业化输送资源的历史时期后，改革开放初期行之有效的“乡政村治”模式也完成了历史任务，乡村自治迎来了新的更新和发展机遇。在“后乡政村治”时期，以打破城乡二元经济格局、实现农村公共利益最大化、统筹城乡发展为主题的乡村自治逐渐成为一种共识。