摘要：随着建设社会主义新农村的提出，乡镇机构改革必然要从适应性的改革过渡到主动性和具有前瞻性的综合改革。在改革过程中，首要的是观念和认识的转变，在立足于政府转型和治理能力的提高同时，以回应性和顾客导向为原则,不断探索公共产品和服务提供的方式和机制。
关键词：机构改革 政府改革 新农村建设
随着建设社会主义新农村建设的提出，乡镇机构改革必然要从适应性的改革过渡到主动性和具有前瞻性的综合改革。为了巩固农村税费改革的成果，防止反弹，也为了适应税费改革后乡镇工作内容和工作方式的变化，乡镇机构改革还需要继续改革。那么，如何把适应性的调整转变为基层政府提升治理能力的综合改革就是一个具有现实意义的理论问题。
一、明确认识和转变观念，不断推动乡镇机构改革的深化
1、乡镇机构改革严格意义上是基层政府改革
一者改革并非只是单纯的“机构精简，人员分流”，而是政府的转型，即政府由管制型向社会管理和公共服务型的转变。二者改革的实际内容复杂且涉及的方面众多，其基本问题还是政府与市场、企业、社会和农牧民的关系问题。在乡镇改革的问题上，有人提出了改革需要“县乡联动”，强调不能把注意力只集中在乡镇机构和人员改革上，或眼光只限于乡镇政府改革的这一层级上,这是很有见地的，当然，“县乡联动”主张的着眼点还在于与政府机构改革的整体性和配套性的问题，而改革真正需要解决的问题应当是如何在基层政府的“瘦身定位”基础上，提高政府的效能，以促进农村牧区经济社会的全面发展。
2、基层政府地位和作用是不可或缺和无可替代的
维护稳定、处理各种矛盾和纠纷，维护社会正义，既是政治的需要，也是经济和社会发展的需要。随着我国社会主义市场经济的发展，由于利益多元化存在，各种矛盾和冲突有着激化可能性，城乡和贫富差距的扩大导致弱势群体基数的不断增长，而且在市场经济条件下，市场配置必然是资源由农村流向城市，乡村凋蔽、拉美化的现象在我国的一些地区已经有了端倪，而从扶助弱困和提供公共产品和服务的职能来看，也更加突出了基层政府存在的价值和意义，所以政府的执政和治理的主导作用是不能削弱的。这就是说，虽然还需要按照层级的事权和财权的不同来确定公共产品和服务的不同的内容和范围，但基层政府的主导作用还是不可或缺和无可替代的。随着社会主义新农村的建设目标的提出，也使得乡镇引导和组织作用更为突出，所以在这一意义上也更有存在的必要并更加需要发挥其主导作用。当然，我们必须要克服和摈弃过去那种一强调重要，就必须通过增加机构和人员的办法来实现的传统方式。在当前，之所以有“取消论”的观点和无所事事的实际状态的存在，是因为没有把握好“什么可为与什么不可为”的问题和界限，也就是说，在基层政府的“定位”和职能上还没有真正得到明确，基层政府是如何定位依然是一个需要解决的问题。
3、改革不能只出于经济因素的考量
发展地区经济、降低行政成本是政府机构改革的重要动因，但是决不是唯一的因素。政治、社会、文化、地缘、传统、人口、生态等必须统筹考虑。如果在规模较小的情况下，政府的治理都不能令人满意的话，那么，区划规模变的更大是否就能有更高的治理质量呢？还有服务的有效性、直接性和便利性如何考虑？所以，从行政管理体制上说，应当是适应性调整，而非指标性调整，但是，如果没有指标性要求，整个改革就可能无从着手和推动，如何解决这个问题？原则要求和灵活掌握的结果都可能会变的“对策高于政策”，所以直到目前为止，恐怕也没有一个最优的选择，但从次优的角度说，使旗县拥有更多的自主权和决策权是一个符合实际的选择。
4、实现改革与民主化的相结合
在整个改革的过程中，效率和价值的导向是应当兼顾的，并且民主的导向更具有决定性意义，要与民主化的政治改革结合起来，大力推动乡镇改革的乡镇书记和乡镇长的直选工作，在这方面已经有了相对成熟的经验。服务型政府的本质在于服务的态度和质量,而其决定性的因素必须是用“选票购买服务”,这是形成对民众负责而不仅仅是对上级负责的机制性要求，当然，为了克服各级政府对选举制的“反映性迟钝”，还必须确立“顾客导向”的原则，通过流程化和程序的确定，保证各级政府以及基层政府对民众利益诉求的回应性，否则,任何所谓的自觉性或责任都可能是空谈。
5、改革必须具有前瞻性和系统性
改革和调整是需要经常进行的工作，是常态，而且显然从来也没有一步到位的改革。当然政府组织的稳定性和连续性是客观的需要，不能经常性的变来变去。所以，在渐近于精简、统一、效能的目标的改革过程中，有必要从战略发展的角度思考基层政府的改革。从我国历次的改革实践可以看出，精简和统一的目标是容易实现的，但效能问题往往难以解决，我们知道，前两者是后者的因果链关系，但由于滞后性，也由于缺乏考评等工具性手段，所以，效能往往被事实上忽略了。因此，目前首要和重要的工作就是建立基层政府的绩效管理体系。以往的体制改革关注的是前者，特别是精简，即机构和人员的精简，现在的改革虽然目标上有了新的认识和理念，但是，实际的操作仍难以避免陷入这个窠臼。我们认为现实的途径应该是：通过立法先行的方式，使编制和改革有法可依，并且在一定的时间范围内实现预期目标的动态控制。任何事情，一刀切从来就是一个没有办法的办法，而且也不会变成激励性机制，所以，不能简单运用。我们要消除以“减”为主的改革视野，把注意力集中于政府转型和提高治理能力上来。
6、依法进行和推进法治政府的建设
改革必须依法进行，虽然改革试点赋予了改革的尝试性、实验性和灵活性，但是，也不能违背法律，只按领导意图和规划随意进行。这是我们必须给以充分重视的问题。坚持对政府权力的限制和约束，保障社会和公民的权利既是法治政府的理念，也是改革行动的原则。
二、注重上下联动、内外结合，实现基层政府治理能力的提升
实现政府转型，需要消除计划经济的观念和思维方式，改变目前的压力型体制，需要正确发挥基层政府、社会和农民的积极性、主动性和创造性。改革开放以来,我们通过分权化的改革，实现了我国的地方竞争性的政府管理，并且实践表明已经是成功的经验，尽管地方保护有所抬头，中央权威受到影响，但是，我们不可能再回到过去那种中央集权的体制。当然，还存在一个收放适度的问题，以及因时而动，因时而变的问题。然而，一个更需要引起重视的问题是地方的权力集中并没有解决，（既中央集权变成了地方集权），也就是说，一些权力还没有真正放到社会和民众手中。在目前的制度体制下，只部分地解决了地方经济发展问题，并没有制度创新来解决更好公共产品和服务的提供问题。所以在继续坚持分权化改革的同时，要通过制度机制的创新来实现调动多方面的积极性和主动性，实现县乡治理结构的重建，通过改革实现基层政府治理能力的改进和提升。目前可以从以下几个方面着手：
首先，改变政府唯一治理主体的思维，实现多元治理。全能政府向有限政府转变的根本不是一元化政府治理下的社会化和市场化，而是发挥政府主导作用条件下的治理主体的多元和平等化。当基层政府转变职能，有所为有所不为的时候，必须还有社会其他组织来支撑和替代。换言之，只有大力推动中介组织的发展，政府才可能从无所不包、无所不管中解脱出来，政府的职能转变才有可能性和现实性。所以，发展中介组织，既是农村牧区经济社会发展的需要，也是政府转变职能的需要。在一定意义上说，我国政府职能转变的困难，很大程度上是由于我国非营利组织发展的滞后造成的。
其次，克服机构依赖症。机构的过分完备，易导致部门化、官僚化和利益化，不利于社会自主管理，会出现与民争利和加重社会负担等问题。经验证明，基层政府特别是乡镇政府的机构职能过于完备的话，容易使机构衙门化、干部官僚化，不利于扩大社会自主管理的空间；而且长期下去，会形成机构依赖，“没有机构就办不成事，有了机构没有钱也不办事”。所以，提升基层政府的治理能力，不在于追求机构的完备化，而在于打破部门和单位所有，实现以绩效为中心的任务管理型的组织构造。
第三，重在方式选择。目前的改革方式，即“撤乡并镇”、“乡财县管”可以预期的是增强了权力的集中和控制、监督能力；但也可能抑制了作为一级政府和组织的积极性。由于缺乏制度性突破，可能还会陷入一统就死、一放就乱的治乱怪圈。当然，改革的关键是事权和财权的合理划分，与此同时需要改变过去的“任务指标型”的管理方式，从建立基层政府绩效管理体系入手，通过评价和考核方式的变革，实现政府绩效的不断改进和提升。
第四，以人力资源的开发的观念建设公务员队伍。除了视公务人员为宝贵的资源外，具有现实意义的观念，是改变以往精简、分流、买断、离职下岗等的以减少人员为选择的改革思路。而是要坚持提高人力成本；养着不如用着；给福利不如给工作等符合实际的观念；在坚决保障和强制清除两手都要硬的法治基础上。在着手构建激励机制、竞争机制和淘汰机制的同时，完善保障机制。转变只关注于减人减事的思维，在确立财政开支向下倾斜的思路下，转变用人的工作机制，打破单位和部门所有的壁垒，以公共事务和工程为项目进行人力规划和重组，这样可能更能降低成本，提高效益。所以，在具体问题和具体方法上，我们不必拘泥于社会能办的事要交给社会的笼统说法。
第五，优化公共政策的制定和执行机制。政府治理能力的表现，除了工作效率的要求外，还体现在公共政策制定和执行的能力上。围绕着提高这一能力而进行乡镇机构改革是非常重要的选择。一般来说，基层政府特别是乡镇政府更注重执行和服务的职能。但怎样才能保证它们正确的做事和做正确的事呢？在坚持科学决策、民主管理、依法行政的同时，需要建立表达群众满意和公认的机制。
三、以回应性和顾客导向为选择，为新农村建设提供高品质的公共服务
毫无疑问的是，基层政府应在农村公共产品供给和服务这一问题上负主要责任，而当前最为现实的问题则是，我们怎样才能让基层政府有能力负这个责任。中央与地方以及地方的上级层次与基层之间的有着不同利益关系，这就需要建立一个更为公平和合理的的国民收入再分配体系。在改革和完善公共财政体制的大前提下，要建立农村公共财政体系和在乡村两级建立起有效的、真正由农民群众参与的制衡机制。在明确各级政府的事权和财权的基础上，转移支付还需要明确、公正、公开和有效监控。所以，在当前要实现苏木乡镇应有职能的合理实现，从而达到推动农村经济社会快速健康发展的目的，改革应首先着眼于合理划分财权和事权。国家权力的运作形式决定了乡镇机构的工作性质和范围，以往的乡镇机构虽有一级政府之名，却没有一级政府之实和之能，而且在更多情况下，财政包干的体制使得政府企业化了，在一定程度上弱化了政府的政治和服务职能。事实也说明，传统的包干性的财政体制，在上级提取大于给予的情况下，自利是优先的选择，即首先是“吃饭财政”，然后是消极行政，“有多少钱办多少事”。如果有发展和政绩的“冲动”，必然的选择就是资源的置换――土地和矿产等资源的交换。这种作为在农村税费改革后可能更甚，当然在缺乏硬性约束的条件下它会于农村建设和服务愈来愈远。这是应当需要我们引起注意和重视的问题。
无论是落实科学的发展观，还是体现政府服务的本质，抑或是政府职能转变，实现公共财政的转移支付，乃至于推动农村牧区经济社会的发展，破解“三农”问题，实现农牧民的温饱小康，建设社会主义的“新农村”。具有引导和带动性意义的重点就是建立和健全农村牧区社会保障和救助体系。确切地说，它应当是今后农村牧区一段时期内工作的重点。如果说在广大的农村牧区基础设施的建设还不一定能体现公平和效率的话，那么，保障体系的建设和完善，既能体现公平与正义，又能极大地解放农村牧区生产力，这也是政府公共服务职能实现的基点。
在坚持城镇化发展方向的同时，要注意农村建设的规模化和规模效应问题，更重要的在于农村经济建设和生活方式质量上的提高，所以，要努力探索适合新农村建设的所需要的服务模式。提高公共服务资源的利用效率，做到既减轻农民负担，又增强为农服务能力。目前在有所为有所不为和怎样提供服务的方式上，我们已经有了一定的意识，这就是虽然需要由政府提供，但并不一定就是由政府直接提供。可以由政府通过项目招标、签订合同、政府采购等方式向购买服务。实现提供服务的市场化和社会化是改革的方向，但是，我们必须注意到，如果没有良好的回应和反馈机制，政府的缺位和错位可能会更加严重。在这里，坚持回应性和顾客导向的原则，是政府善政治理的关键，而政府服务的流程化和细化就有了决定性的意义。我们知道，在我国，尽管服务的理念和宗旨是对政府的始终的要求，但是，这种意识形态的价值观并不能直接变成实践的真实结果。当地方政府把经济增长放在一切行动的首位，把财政收入作为主要工作和任务的时候，为资本服务而非为民众服务就成为必然的价值选择和理性选择。所以，实现政府转型，建立服务型政府的根本还在于民意决定的机制的建立和完善。