[摘要]新中国成立60余年来，党和政府在解决民生问题上经历了一个曲折发展的过程。在重工业优先发展战略下，尽管党和政府高度关注民生问题，但发展重工业所需要的高积累影响了人民生活水平的提高。改革开放后，在“三步走”发展战略下，现代化战略的制定实施凸显了民生取向特点，中国经济的巨大发展，亦与人民生活的巨大改善紧密结合，但也带来了发展中新的民生问题。在科学发展的总体战略下，党和政府在发展的指导思想及实践中实现了若干重大转变和提出了若干重大举措，使民生问题得到了实质性改善。党和政府解决民生问题的曲折过程既受到不同时期中国现代化发展战略变化曲影响与制约，同时也受制于演进中不同的制度安排。
[关键词]新中国 民生 现代化 发展战略
[中图分类号]F120 [文献标识码]A [文章编号]1005－4952(2012)01－0033－08
一、重工业优先发展战略阶段(20世纪50～70年代末)
新中国成立后，贫穷落后的国情和异常复杂的国际环境，促使中国现代化建设选择了优先发展重工业战略，以尽快建成比较完整的工业制造业体系，建成以拥有强大国防力量为显著标志的社会主义强国。因此，一方面，党和政府对民生问题予以了高度关注；另一方面，发展重工业所需要的高积累也影响了人民生活水平的提高。
(一)党和政府的民生关注
新中国成立初期，中国面临着严峻复杂的国际国内局势，但中共中央在提出国家建设目标时明确指出：“从根本上说，我们国家所进行的一切建设，都是为了人民群众的福利”。第一个五年计划提出：“五年内，工人、职员的平均工资月增长33％，其中工业部门增长27.1％，农林水利部门增长33.5％，基建单位增长19％，国家机关增长65.7％，文教卫生系统增长38.2％。农民的生活也将得到进一步的改善，农村购买力1957年将比1952年提高一倍。”
1956年4月，毛泽东在《论十大关系》中也强调了对民生问题的关切，指出兼顾国家、集体和个人的利益，“是一个关系到六亿人民的大问题，必须在全党和全国人民中间反复进行教育”。
1956年9月召开的中共八大，在提出建设社会主义强国的同时，凸显了其路线中的民生关注，提出要适当安排好重工业、轻工业、农业的比例关系，做到既要提高国家的工业化水平，又要提高人民群众的生活水平。中共八大报告强调：“在发展生产的基础上逐步地改善职工生活，对于提高广大职工群众的积极性，具有重大的作用。”对于改善职工生活，一要保证职工的工资收入在生产发展的基础上逐步增加，贯彻按劳取酬的原则，改进工资制度和奖励制度；二要加强对于生产的安全措施和劳动保护工作；三要保证和改善副食品的供应工作；四要逐步增加职工的福利设施，设法解决职工急需的住宅和其他的困难；五要保证职工得到应有的休息。
中共八大将发展生产力作为整个经济工作的中心，又切实重视人民生活水平的提高，使“一五”时期成为新中国历史上人民生活水平增长较快的时期之一。五年中，人均国民收入年均增长8.7％，全国居民平均消费水平由1952年的76元提高到1957年的102元。
周恩来在《关于发展国民经济的第二个五年计划的建议的报告》中，专门谈到改善民生的问题，指出：在“二五”期间，职工平均工资将提高25％～30％；应采取实际措施逐步改善职工的福利设施；为了改善农民的生活，应注意调整国家积累、合作社内部的公共积累及社员个人收入之间的比例关系，解决农民负担问题及合作社收益的分配问题，还应把农业税保持在一个适当比例上。
然而，符合国情的八大路线方针并没有得到始终如一的执行。在重工业优先发展战略下，实行的是“先生产、后生活”，“高积累、低消费”的政策。
(二)“高积累、低消费”的政策指向
新中国可以继承的现代经济极少，重工业发展落后。当时除了苏联和东欧社会主义国家的有限援助，后发展国家赶超型经济的特点和帝国主义对新中国的经济封锁，使得中国发展工业化的资金极其缺乏。在重工业优先发展战略下，为了完成重工业的原始积累，中国在国民收入的分配上，不得不实行高积累、低消费政策，经济发展的成果主要用于建设大型重工业项目。
从积累率的比例来看，“一五”时期，国家处于工业化建设基础阶段，积累率平均为24.2％。“大跃进”时的“二五”时期，积累率上升为30.8％。三年经济调整时期，大批工业项目下马，积累率下降到年均22.7％。“三五”时期又上升为26.3％，“四五”时期更上升到33％，其中1971年高达34.1％。而在积累内部，生产性积累和非生产性积累比例也失调。“一五”时期，国家开展大规模建设，生产性积累达到59.8％，“大跃进”时期增长到87.1％，三年经济调整时期下降到65.5％，而“三五”、“四五”时期又上升到75.4％和77.4％，1976年竟高达83.2％。
对于积累和消费的比例问题，毛泽东在《工作方法六十条(草案)》中认为：“积累和消费的比例怎样才算恰当，这是一个关系我国经济发展速度的大问题”。他着重谈了农业合作社的积累和消费的比例问题，并推广湖北省的经验，提出：“以一九五七年生产和分配的数字为基础，以后的增产部分四六分(即以四成分配给社员，六成作为合作社积累)、对半分、倒四六分(即以四成作为合作社积累，六成分配给社员)。如果生产和收入已经达到当地富裕中农的水平的，可以在经过鸣放辩论取得群众同意以后，增产的部分三七分(即以三成分配给社员，七成作为合作社积累)，或者一两年内暂时不分，以便增加积累，准备生产大跃进。”在这种积累和消费的比例导向下，加之大量缩减农民的自留地，对副业生产作出种种限制，使农民的收入长期不能提高。
在高积累的政策导向下，尽管党和政府一再强调“必须妥善地安排国民收入中积累和消费的比例关系，在保证国家建设规模逐步扩大的同时，使人民生活得到逐步的改善”，但在实际操作中，为了保证重工业优先发展，不得不最大限度地动员国内资源投入重工业建设，而人民收入水平的提高则处于从属地位。1962年11月27日，国家计委长期局在《十年计划工作经验总结》讨论稿中，分析了重工业优先发展带来的弊端，指出：以重工业特别是以钢铁为中心安排计划，从而导致了比例关系的严重失调。反映在生产方面，就是重工业挤了农业和轻工业；反映在国民收入分配上，就是积累挤了消费。高积累、低消费政策实施的结果，使人民收入不能随经济增长而同步提高。1957～1978年中国工业总产值由704亿元增加到4237亿元，增长了6倍，但同期城镇职工年均工资水平却由624元下降为615元，实际工资则下降了13.8％。
高积累、低消费政策的实施，固然对推进中国工业化，尽快建立现代工业基础起到了重要的作用，但过高的重工业比重和积累，是以牺牲人民生活水平的提高为代价的，同时也不利于使国民经济在生产与消费之间进行高效益的流转。
(三)影响人民生活水平提高的其他几个重要原因
除了重工业优先发展战略的原因外，还有几个重要因素影响着人民生活水平的提高。 1、人口过快增长带来的高就业、低工资政策
新中国成立后，党和政府宣传和鼓励“人畜两旺”，致使人口增长过快。20世纪50年代中期以后，党和政府开始认识到控制人口增长的必要性，毛泽东也曾多次讲到这个问题，直到1957年10月，他在中共八届三中全会上仍把人口问题作为一个重要问题提出来，还是讲要实行计划生育，但之后态度发生了变化。如毛泽东在八届三中全会后修改《关于正确处理人民内部矛盾的问题》稿时，把有关“计划生育”的内容删掉，加了另外一句话：“我国人多是好事，当然也有困难。”由于人口增长过快，劳动力群体庞大，也由于中国在分配政策上追求的是带有平均主义色彩的公正，在城镇实行高就业、低工资的政策，城镇中几乎不存在失业现象，但劳动者工资只能在维持温饱的低水平上。同时，由于人口增长过快，造成消费资料相对减少，既给国民经济的发展带来很大困难，也使人民生活长期以来处于一个低水平上，无法得到应有的改善。
2、“政治挂帅”等“左”的观念导致轻视群众物质利益
由于我们在某些理论上的失误，导致中国社会主义建设长时期过于强调“政治挂帅”，而轻视物质利益，忽视人民群众生活的改善。1957年6月25日，中央工业部、交通部下发《关于企业党群领导干部停止领取奖金等问题的通知》，规定取消企业领导人员、工程技术人员和职工的奖金制度。导致相当多的企业干部和职工干多干少一个样，干好干坏一个样，经济效益与经济利益相脱钩的“大锅饭”现象。
3、超国力的对外援助在一定程度上影响了人民生活的提高
20世纪60年代到70年代，中国对外援助大幅度增加。1971年中国恢复在联合国的合法席位后，要求中国提供经济技术援助的第三世界国家急剧增加。据统计，1971～1978年，中国共帮助37个国家建成470个项目，超过1955―1970年建成项目的总和；对外经济援助的支出为前16年总和的159％。对外援助占国家财政支出的比例，“一五”时期为1.5％，“二五”时期为1％，“三五”时期为4.3％，“四五”时期为6.3％，其中1973年达到7.1％，共支出58亿人民币。中国在国际援助上超出了国力，在一定程度上影响了人民生活水平的提高。
二、基本实现“小康”发展战略阶段(20世纪70年代末至21世纪初)
对于新中国经过近30年发展仍然存在的贫困现象，邓小平于1978年9月曾尖锐地指出：“社会主义要表现出它的优越性，哪能像现在这样，搞了二十多年还这么穷，那要社会主义干什么?”他认为，社会主义的根本任务是发展生产，使国家富强起来，使人民生活得到改善。因此，摆脱贫穷、提高人民生活水平，成为改革开放以来中国现代化发展所面对的最大问题之一。而改革开放带来的中国经济的巨大发展，亦与人民生活的巨大改善紧密相连。
(一)现代化战略中的民生取向
在党中央所制定和实施的现代化战略中，凸显了其民生取向的特点。
1、在现代化“三步走”发展战略中，把逐步提高人民生活水平置于中心位置
1978年底通过的中共十一届三中全会公报指出：“城乡人民的生活必须在生产发展的基础上逐步改善，必须坚决反对对人民生活中的迫切问题漠不关心的官僚主义态度。同时，我国经济目前还很落后，生活改善的步子一时不可能很大”。鉴于此，中国现代化战略目标的提出，充分总结了以往的经验，也充分考虑了中国经济发展的实际水平。在“三步走”的发展战略中，每一步经济增长指标，都有人民生活水平的提高相对应，从“温饱”到“小康”，再到“中等发达”水平，始终把人民生活水平的提高当做衡量中国现代化的阶段性标志。1987年10月，中共十三大正式确定了“三步走”的战略规划，并对其中第二步“达到小康水平”作了具体描绘，即“人民普遍丰衣足食，安居乐业”，“过上比较殷实的小康生活”。
2、把人民的眼前利益和长远利益结合起来，实施从部分先富到共同富裕的发展战略
在1978年12月召开的中央工作会议上，邓小平提出了“允许一部分地区、一部分企业、一部分工人农民，由于辛勤努力成绩大而收入先多一些，生活先好起来”，影响和带动“全国各族人民都能比较快地富裕起来”的非均衡发展战略。十一届三中全会以后，党中央在一系列文献中，一再肯定和强调“部分先富”的重要意义。这一发展战略，是对中国长期以来在民生问题上实行平均主义分配方式的重大突破，并经过党的历次代表大会的不断完善，成为中国发展国民经济、解决民生问题的基本实践的主要内容之一。
(二)打破平均主义“大锅饭”，实行“效率优先、兼顾公平”的发展原则
中国的改革以打破平均主义“大锅饭”、追求效率为出发点。1978年5月，国务院便发布了《关于实行奖励和计件工资制度的通知》，逐步推开并完善了计件工资和奖金制度。1985年1月，国务院发出了《关于国营企业工资改革问题的通知》，决定在国有大中型企业实行“工效挂钩”的新工资制度，在一定程度上克服了企业吃国家“大锅饭”的弊端。同时在企业内部也打破职工吃企业“大锅饭”的分配机制。“工效挂钩”的实行，促进了企业经济效益的提高。
1987年，中共十三大提出了“在继续促进效率提高的前提下，体现社会公平”的分配政策，这是“效率优先、兼顾公平”原则的最初文字表达。1993年11月，中共十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确了“效率优先、兼顾公平”的原则。这一原则在十四届五中全会及十五大的精神中继续得到体现。只有不断提高效率，增加社会财富，才有解决民生问题的物质基础。效率优先带来了中国经济的快速发展，建立起了强大的国民经济。中国在20世纪80～90年代，改革的动力或一部分人先富起来的源泉来自于国民经济的增量，对这种增量的分配即是以激励效率为优先的。
(三)产业结构的调整，为提高人民生活水平创造了条件
中共十一届三中全会后，由国民经济调整工作开始，中国工业化发展战略从优先发展重工业转变为农轻重并举发展。从产业结构看，1978～1984年农业增长领先，工农业总产值中农业产值的比重从24.79％上升到29.67％。轻工业在八九十年代增速一直快于重工业，1997年轻、重工业的比例为49.1:50.9，重工业产值在工业总产值中的比重比1978年下降了6个百分点。
产业结构的调整，使中国经济得到全面发展，为提高人民生活水平创造了良好条件，也带来了人民消费机制的根本变化。1993年，中国城乡人民告别票证经济时代，凭票供应、排队抢购的现象一去不复返，消费品市场由计划经济时代商品短缺、供不应求的卖方市场变为市场经济时代商品丰富的买方市场。
与此同时，在以分配体制改革为先导的经济体制改革的促动下，国民收入的分配格局发生了显著变化。根据国家计委综合司的测算，居民所得在国民生产总值中所占比重由1978年的50.5％上升到1994年的69.6％，其中城镇居民所得比重由1978年的20.1％上升到1994年的38％，上升了18个百分点。另一方面，国家所得占国民生产总值的比重显著下降，由1978年 的31.6％下降到1994年的10.9％。国民收入分配呈现向居民个人倾斜的格局。
在“三步走”发展战略下，中国人民的生活水平得到了明显提高。据统计，1978～2000年，中国城镇居民人均可支配收入从316元上升到6280元；中国农民人均纯收入由133.6元提高到2253元。 1999年，世界银行根据人均收入的增长将中国的级别从“低收入”国家提升到了“中低收入”国家行列。
进入新世纪时，中国基本解决了温饱问题，进入了全面建设小康社会的新阶段。但20世纪八九十年代的改革发展及现代化建设在快速前行中也出现了不容回避的新的民生问题：一是在人民收入大幅度增加的同时，出现了以不同收入水平划分的各阶层间的收入差距逐渐拉大的情况；二是与经济体制改革相配套，中国的社会保障制度改革显得滞后。20世纪90年代中期以后，随着国企改制，下岗工人增多，针对城市低收入群体显现问题，各级政府开始重视建立最低生活保障制度和最低工资制度的工作。但到21世纪初，尚未全面建立统筹与普及城乡居民的最低生活保障制度，也未形成规范有序的管理体制和运行机制。
三、科学发展战略布局阶段(2002年至今)
中共十六大以后，以胡锦涛为总书记的党中央提出科学发展观及构建社会主义和谐社会的战略布局，党和国家在解决民生问题上有几个显著的特点。
(一)从“效率优先、兼顾公平”到“更加注重社会公平”
十六大之后，党中央在提出和实施构建社会主义和谐社会战略任务的过程中，在发展理念上实现了从“效率优先、兼顾公平”到“更加注重社会公平”的转变。
2004年9月，中共十六届四中全会首次提出要构建社会主义和谐社会，“促进社会公平和正义”。2005年2月19日，胡锦涛指出要“在促进发展的同时，把维护社会公平放到更加突出的位置，综合运用多种手段，依法逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平、分配公平为主要内容的社会公平保障体系，使全体人民共享改革发展的成果，使全体人民朝着共同富裕的方向稳步前进”。2005年10月召开的中共十六届五中全会的一个新亮点，便是强调“更加注重社会公平，使全体人民共享改革发展成果”，而不再提“效率优先、兼顾公平”。
(二)从侧重经济立法到注重民生立法
改革开放以来，中国在相当长的一段时间里侧重经济立法，这是建立健全市场经济体制的需要。到21世纪初，市场经济体制已基本建立，民生立法的需求随之凸显。近年来，民生方面的立法几乎占了全国人大常委会审议法律的一半。2007年8月通过的《就业促进法》明确了政府在促进就业中的职责，使促进就业的工作机制及体系法制化。2009年2月，《食品安全法》历经四次审议终获通过。而关系民生切身利益的新的《社会保险法》在2010年10月28日通过及颁布。同时，修订后的《残疾人保障法》、《侵权责任法》等法律及法律草案或得到颁布实施或提请审议。
市场经济不能解决所有的问题，不能解决弱势群体保障等民生方面的问题。从侧重市场经济立法到注重民生立法，反映了中国立法重点的转变，也反映了中国在总体上进入小康社会以后的一个强烈的社会需求，更体现了党中央在解决民生问题上的决心和力度。
(三)从建设型财政到公共型财政
改革开放后，一方面经济发展加速，另一方面财政改革也释放出前所未有的活力。到2008年，全国财政收入突破6万亿元，2010年达到了8.31万亿元。中共十六大以来，党和政府的财政理念突出了以民为本，更加关注人民群众迫切需要解决的问题。如针对“住房难”问题，中央政府在“十一五”期间用于保障性住房建设拨款达1300亿元，全国有1500万户中低收入及困难家庭受惠。2009年，中央财政安排就业专项资金426亿元，社会保障资金2906亿元，医疗卫生支出1277亿元。“十一五”期间中央财政教育支出累计4.45万亿元。党和政府不断健全公共财政体制，中央财政转移支付规模不断扩大，2010年超过3万亿元。而伴随着国家财力的增强，财政支出结构的变化，公共财政的特点从过去的生产建设型财政转变到公共型财政。从理念转变到政策调整，中国正在着力解决过去无力解决的诸多民生问题。
(四)加大解决民生问题的决策力度
在科学发展与和谐发展的总体战略布局下，党和国家坚持以人为本，关注社会弱势群体，在解决民生问题上采取了若干重大举措，使民生问题的改善得到了实质性提升。
1、提高城乡居民收入，改革分配制度
党和国家采取一系列措施，努力提高城乡居民尤其是低收入群众的收入。一是普遍提高城乡居民收入。2006～2010年，城镇居民人均可支配收入从11759元增加到19109元，农村居民人均纯收入从3587元增加到5919元。这是新中国成立以来城乡居民收入增长最快的时期。二是重点改善低收入群体生活。在城市，从2005年起连续7年提高企业退休人员基本养老金，年均增长10％；在农村，五保户由集体供养改为国家供养；全面建立城乡居民最低生活保障制度，并逐步提高保障标准。三是推进收入分配制度改革，深化个人所得税改革，调高个人所得税起征点。
2、关注农民问题，废止农业税
农业税在中国历史上一直是国家财政收入的主要来源。进入21世纪以来，随着工业和服务业的快速发展，中国产业结构发生了很大变化，农业增加值已经由1978年的28.1％下降到2004年的15.2％，与此同时，随着国家财力的大大增强，农业税在国家财政收入中的比重越来越小。2005年12月，十届全国人大常委会第十九次会议通过《关于废止中华人民共和国农业税条例的决定》，一个在中国延续了两千多年的税种宣告终结。
3、实施积极的就业政策
近年来，党和政府不断深化就业体制改革。2008年国际金融危机爆发以来，党和政府在采取应对措施时，把保就业放在首位，采取了一系列有针对性的措施，对企业实施“五缓四减三补贴”政策。“十一五”期间，中国就业总量一直稳步增长，城镇新增就业5771万人。
4、完善中国特色的社会保障体系
2003年开始建立新型农村合作医疗制度，同年国务院颁布《工伤保险条例》；城镇职工基本养老保险实现省级统筹；2007年开始建立农村居民最低生活保障制度和城镇居民基本医疗保险制度；2009年在全国开展新型农村社会养老保险试点，实施重点针对农民工的养老保险关系转移接续办法。
四、结语
20世纪50年代通过社会主义改造建立起来的单一公有制，并非建立在社会化大生产基础之上，这一选择不是工业化的结果，而是为实现工业化创造必要的条件。因此，单一公有制实际上承担着双重任务：一是为工业化积累资金，即尽可能压低消费，集中资金办大事；二是保证高积累下的消费品平均分配和社会稳定。但这种平均主义缺乏原动力，没有达到预期的调动人民群众生产积极性的目的，只带来低生活水平下的社会稳定。改革开放后的经济体制改革，在制度载体上实现了由单一公有制向多种经济成分并存的所有制结构转变。这不仅适应中国经济发展不平衡的国情，而且成为调动一切积极因素、充分利用各种资源进行现代化建设的制度载体。在这一制度载体下，实现了让一部分人先富起来的预期目的，达到了国民经济总量大大增加、人民生活水平普遍得到提高的小康阶段性目标。进入21世纪后，面对贫富差距日益拉大的新的民生问题，党和国家在制度上加以解决的着眼点，是从改革和完善分配制度及社会保障制度上下工夫，以求达到最大限度解决民生问题的制度保证。当然，这种制度的改革与完善尚处在过程之中：其一，收入分配制度改革仍相对滞后。主要是劳动报酬在初次分配中所占比重偏低，社会成员之间、城乡之间、地区之间、行业之间的收入差距仍有拉大的趋势，收入分配秩序尚不规范。其二，社会保障体系还不完善。主要是城乡社会保障发展不平衡，广大农村地区严重滞后，一些基本保障制度覆盖面较窄。其三，基本公共服务体系仍滞后。快速增长的公共需求与公共产品短缺、公共服务落后的矛盾十分突出，是中国经济社会发展中存在的一个大问题。其四，从目前与民生问题直接相关的中国居民消费率来看，尚存在“消费需求不足”的问题。中国居民消费率不仅低于发达国家，也低于处于相同阶段的发展中国家。
对于中国民生问题的解决，国外学者有着较公允的评价。美国洛杉矶太平洋国际政治研究所齐迈克认为：“尽管一些西方人经常批评中国共产党，但我认为它在中国实行改革开放的决策，以及所采取的有效的改革措施值得充分肯定。由于中国共产党的这些决策客观上给中国和世界带来了巨大变化，极大地改善了中国人民的生活，因此，仅凭这一点，我就要给中国共产党打一个高分。”
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