摘 要：农业支持政策在发达国家有着很长的历史，而且和工业支持政策保持基本相同的变动规律，属于国际贸易保护主义的基本手段。“工业反哺农业”是中国城乡统筹战略选择下的特有经济范畴，其实质是提高农业人口的收入水平，缩小城乡差距。我国的土地产出贡献率基本上达到了目前技术允许的极限，单纯依靠进一步发展农业提高农村居民收入水平、缩小城乡差距并不是一条有效途径；现代农业补贴政策的大部分功能在于保障粮食安全，并且受我国现实经济发展水平及财力的制约，也不能作为“工业反哺农业”的主要方式；因此，我国“工业反哺农业”的主要方式应是加快农业劳动力的非农化?移。?
关键词：农业支持政策；工业反哺农业；农业哺育工业；城乡差距；城乡统筹；农业劳动力?移；城乡劳动力市场?
中图分类号：?F061.3；F320.3；F121? 文献标志码：A 文章编号：1674-8131（2012）01-0001-06?
?The Essence of Agriculture?supporting Policies?Based on Market Economy Situation?
―Mode Selection for China’s “Industrial Regurgitating Agriculture”
CHEN Ji?ping?
(School of Economics and Trade, Chongqing Technology and Business University, Chongqing 400067, China)?
Abstract: The policies for supporting agriculture have a long history in developed countries, keep basically the same changing law as the policies for supporting industry and belong to the basic method of international trade protectionism. “Industrial regurgitating agriculture” is a special economic category under China’s overall urban and rural development strategy and its essence is to promote the income level of agricultural population and to narrow the income gap between urban and rural inhabitants. The contribution rate of China’s land output basically reaches the limit of current technologies permitting, as a result, to raise income level of rural inhabitants and to shrink the income gap between urban and rural areas only by depending on developing agriculture are not an effective path. The main function of modern agricultural subsidy policy aims to guarantee grain safety but is restricted by China’s present economic development level and financial power and can not be taken as the main method of “industrial regurgitating agriculture”. Thus, the chief way for “industrial regurgitating agriculture” is to accelerate the transfer of agricultural labors to non?agricultural sectors. ?
Key words: policies for supporting agriculture; industrial regurgitating agriculture; agricultural supporting industry; gap between urban and rural areas; overall urban and rural development; agricultural labor transfer; urban and rural labor market
一、引言?
在城乡收入差距过大并日趋严重的现实背景下，“以工促农、以城带乡”的城乡统筹模式成为新阶段中国经济发展的战略取向。然而和以往的改革一样，“工业反哺农业”仍然是战略层次的指导性概念，具体方式需要在理论争论和实践当中逐步形成。就目前的文献来看，主流观点倾向于“以加大农业支持的方式发展农业，提高农民收入水平”（蔡?，2006；冯海发，1996；马晓河 等，2005；朱四海 等，2005）。不同的意见以林毅夫（2005）为代表，认为农业现阶段最主要的问题在于农村劳动力的?移，反哺没有必要。?
陈纪平:市场经济条件下农业支持政策的实质
那么，通过加大对农业的政策支持力度，能否实现农民收入的提高？本文将对发达国家工业化过程中农业支持政策的演变进行历史分析，同时考察所谓的 “哺育”和“反哺”及其标志的历史背景，进而探讨市场经济条件下发达国家农业支持政策的实质，并在此基础上分析我国“工业反哺农业”的性质及其方式选择。?
二、国际经验再考察?
作为经济分析范畴，“哺育”和“反哺”的经济内涵不同于市场中商品和要素的自由?移与流动，而是指国家运用财政或行政手段改变工农业产品相对价格，以此在客观上使经济剩余在工农业、城乡之间的“超市场”?移或流动。下面将分别考察“哺育”、“反哺”及其?折标志事件的历史性质。?
1.“哺育”的历史?
在相关文献所划定的“哺育?向反哺”时间之前，对农业的保护和支持在发达国家已经经历了很长的历史。盛行重商主义的15―18世纪时期，西欧各国无论是对工业还是农业，都采取严格的外贸措施予以保护。英国著名的《谷物法》的演变过程典型地说明了这一事实。《谷物法》是英国历史上管理谷物（尤其是小麦）进出口法律的总称，目的在于当谷物供应充足和价格过低时控制谷物贸易，以保护农业生产者。《谷物法》的主要手段是鼓励出口和限制进口，早在14世纪起就开始实施。1815年的颁布的新《谷物法》更是直接以保持谷物高价为目的。之后几经调整，直到1846年初提出废除谷物法案才失去作用（希尔顿，1996）。?
根据彼得?马赛厄斯和悉尼?波拉德（2004）?6的统计（如表1所示），这个阶段其他西欧国家的情况与英国（联合王国）基本一致，即在1860年开始的自由贸易运动之前，各国以重商主义思想为指导，同时对工业和农业采取保护政策。
其中，在历时很短的自由贸易运动中，农业的保护政策被取消或弱化，但同时也伴随着工业品的自由贸易政策。1860年英法两国签订著名的“科布登切维利尔条约”，在其影响下欧洲各国之间纷纷签订降低关税的国际贸易条约，形成了欧洲区域贸易自由化的第一个浪潮（马赛厄斯 等，2004）35-41?。在欧洲自由贸易主义时期，英、法等国同时对工业和农业实行自由贸易政策，因而并无农业“哺育”工业的实质。?
此外，除了英国将其自由贸易时间持续到20世纪30年代以外，其他西欧国家很快便开始了第一次保护主义浪潮。从1877年的俄国开始，各国先后对包括农业在内的所有产业恢复保护主义政策，直到20世纪30年代的第二次保护主义浪潮。对农业的保护在各国恢复并持续到现在（马赛厄斯 等，2004）56-63?。?
因此，如果严格以中国的做法（工农业产品价格剪刀差，限制劳动力流动，用于工业的无偿劳役，农业税等）为标准，西欧以及美国等发达国家在其工业化过程中并未实行所谓的农业“哺育”工业政策。而且，以“剩余”的超市场流动为标准的广义哺育关系也是不明确的。?
2.“反哺”的实质?
20世纪30年代的经济危机催生了超越重商主义的国家干预主义市场经济体制（国家垄断资本主义）。工业和农业同时处于保护和支持政策体系内，因此“反哺”并不是一个明确的事实。下面以美国为例，考察工业“反哺”农业的实质。?
（1）“反哺”标志考察?
1933年《第一农业调整法》被普遍视为美国大规模工业“反哺”农业的标志（冯海发，1996；马晓河 等，2005）。20世纪30年代的美国经济大萧条催生了被称为“罗斯福新政”的一系列法规。农业方面于1933年5月12日通过《农业救济与通货膨胀法令》，俗称《第一农业调整法》，理由是国内外需求下降导致农产品过剩，进而农产品价格过低并影响生产。按照《第一农业调整法》成立农业调整管理局（AAA），对农业实施限产提价。?
与此同时，针对工业同样出台并通过了《国家工业复兴法》。《国家工业复兴法》几乎是《第一农业调整法》的工业翻版，也力图通过限制产量来提高价格，不同的是在于控制权交给企业本身，实质上相当于下达了组建卡特尔的命令。?
1936年1月6日，最高法院审理巴特勒诉美国政府案，最高法院宣布《第一农业调整法》无效，国会随即在1936年2月代之以《土壤保持和国内分配法》，随后被并入《1938年农业调整法》。与《第一农业调整法》相似，《国家工业复兴法》于1935年被裁定违宪而废止，国会随后迅速通过《全国劳资关系法》，并于1938年通过《公平劳动标准法》（阿塔克 等，2000）655-661?。?
因此，1933年《农业调整法》是在经济危机的背景下产生的，和《国家工业复兴法》一起被赋予了复苏经济的使命（阿塔克 等，2000）653?，并不存在工业剩余向农业转移的目的和实质。两者类似的变化轨迹进一步表明，《第一农业调整法》的颁布并不能看作是工业开始“反哺”农业的标志。?
（2）现状?
当前，发达国家对农业补贴和保护是一个明显的事实。然而，尽管几乎所有的工业化国家的农业支持政策都是提高价格，累退地向社会的小部分重新分配收入，并将经济代价加诸国内外，但类似的政策同时发生在各国的工业部门当中。?
在2002―2004年美国通报的补贴计划中，联邦层面共计50项，其中农业部门有9项，航空航天部门有5项，能源部门14项，水产业6项，另有5项旨在鼓励地区加工铁矿石和钢等矿产资源。州补贴计划170项，主要向农村和不发达地区、企业区以及各种经济活动提供援助。钢铁部门是州补贴计划的最大受益者，获得补贴计划数量最多（6项）、金额最高（从600万美元到1.07亿美元不等）见《美国贸易政策――世贸组织对美国贸易政策审议（2002―2004）》，中国商务出版社2005年版第89~90页。 。据美国国际钢铁协会2007年11月的报告，在2000到2007年的7年中，美国政府通过贸易限制和补贴，使美国的钢铁企业获得至少150至200亿美元的受益。主要的手段与农业类似，包括退休金和医疗费用的支付补贴、持续倾销与补贴抵消法案、紧急钢铁贷款担保计划以及各州和地方政府的补贴见新华网（https://news.省略/fortune/2007?11/13/content_7064593.htm）文章：《美国钢铁企业被指责获巨额政府补贴》。 。?
因而，美国当前的农业支持政策并没有改变1933年《农业调整法》所面临的背景和本质特征。政府采用财政对工业和农业同时进行补贴，那么“哺育”与“反哺”的关系属性决定于各自保护成本的相对大小。直接将对农业补贴和支持政策视为工业对农业的“反哺”行为，结论过于简单，缺乏足够的依据。?
（3）农业补贴政策的目的?
对于发达工业国家实行农业支持与保护政策，很多学者将之归结为政府保障粮食安全的政策措施（潘伟光 等，1998；张英，2007；张磊 等，2005；吕开宇 等，2007），另一些学者则从国际贸易关系角度进行了分析（冯继康 等，2004；王炳焕 等，2006；吴杨，2005）。显然，粮食安全、国家贸易保护主义和消除城乡收入差距这三个政策目标在政策机制上并不具有完全一致性。那么，这些措施的真正目的是什么呢？?
Winters（1989）对OECD部分国家农业支持政策目标进行考察，在不同官方文件中公布的目标有11项之多。这些目标按其性质可以分为四大类：粮食安全、国际贸易保护政策、提高农民收入水平以及非经济的社会偏好。以相关国家报告明确提及次数为标准，排在前面的依次是“农业效率与竞争力”、“粮食安全”、“农民生活标准”以及“稳定的国内农产品价格”等，也分别代表了国际贸易策略、粮食安全和提高农民收入。所以，就名义目标而言，农业支持政策也并不唯一作为提高农民收入的手段，甚至不是主要的手段。?
综上所述，市场经济国家采取财政手段支持工业与农业通常是相互伴随的共生现象，两者随着国家干预经济力度的不同而变化，且保持着基本一致的变化趋势。工农业间具有明显效应的“超市场”剩余流动是否存在并不明确。?
三、“反哺”的方式选择?
我国实施“工业反哺农业”战略的直接背景是城乡差距过大我国工业化初期实施的赶超战略中农业对工业的“哺育”是城乡差距过大的重要历史原因， 因此工业“反哺”农业就似乎是理所当然的了。 并引发一系列的社会问题，其目的主要在于缩小城乡收入差距并实现城乡统筹发展。显然这一任务的完成不可能通过降低城市人口收入水平的方式完成，因此必须提高农业人口的收入水平。而提高农业人口的收入水平可选择的方式有三种：一是大力发展农业生产，二是大规模的直接补贴，三是农业劳动力向非农部门转移其中“对农业实施大规模补贴”被普遍认为是“反哺”的基本内容。 。下面分别对这三种方式进行简要分析。?
1.农业发展的潜力?
当前，农业依然是中国农村人口的主要收入来源，能否通过进一步发展农业来提高农民收入取决于现有的生产要素结构。在城乡劳动力市场分割的作用下，劳动力过多是中国农业的一个基本特征。根据世界粮农组织的统计数据，中国从事农业经济活动人口的人均农业面积为1.1公顷/千人，低于所有发达国家和发达市场经济国家（多数大于10公顷/千人，日本为2.4公顷/千人）。?
在边际要素报酬递减规律作用下，这种极不平衡的劳动力/土地比例必然导致高水平的土地产出和低水平的人均产出。中国2000年农业人口的人均农业GDP水平（241美元），不但大幅度低于所有的发达国家、发达市场经济国家（多为1万~3万美元），而且在发展中国家中也属于较低的水平。与此同时(如图1所示)，中国农业生产中谷物单产（2002―2004年）为4 980.2公斤/公顷，不但高于发展中国家的平均水平（2 836.3公斤/公顷），而且比发达国家（3 803.8公斤/公顷）和发达市场经济国家的水平（4 931.3公斤/公顷）也高出很多谷物单产数据来源：《FAO2005年粮食及农业状况》表A3；农业活动人口、农业面积数据来源：《FAO2006年粮食及农业状况》表A4、A5；农业人口人均GDP数据来源：《FAO2007年粮食及农业状况》表A9。
中国农业生产的这种均衡状态说明，其土地产出贡献率基本上达到了目前技术允许的极限。在不改变城乡劳动力市场结构前提下，依靠进一步发展农业来提高农村居民收入水平、缩小城乡差距并不是一条有效途径。?
2.大规模农业补贴的条件?
通过农业补贴这种转移支付的方式提高农村居民收入水平的效果，取决于补贴成本和价格体系的反应。已有研究表明，尽管中国在GDP及其增长速度上都达到了相对较高的水平，但中国工业化程度、就业结构、人口总量以及农业人口本身的数量决定了现阶段大幅度实施直接补贴的负担过于沉重（林毅夫，2003；马晓河，2005）。以2008年数据为例，我国城镇居民60 667万，农村居民72 135万，分别占全国人口的45.7%和54.3%；城镇居民可支配收入15 781元，农村居民人均纯收入4 761元，差距为3.3∶1。如果以财政补贴的形式缩小城乡收入差距，即使将比例降到2∶1，也需要财政支出?22 574.648?亿元，占2008年财政收入（61 316.9亿元）的36.8%，显然这是不可能的数据来自《中华人民共和国2008年国民经济和社会发展统计公报》和财政部有关数据。 。?
除了操作上的难度外，从提高生产力的角度看，大幅度的补贴难以成为城乡统筹“长期”发展的有效策略。由于土地的使用已接近现有技术所允许的极限，正常水平的农业补贴的直接作用只能是收入分配层面的转移支付。如果采取价格支持的办法，将会引起工业品、土地等要素价格体系的连锁反应，最后将导致农业生产成本升高，不但降低农业产出水平，而且迫使农业生产技术倒退。?
3.现实选择：农业劳动力非农化转移?
在理想的要素市场条件下，劳动力、资本等要素的流动将会缩减并最后消除城乡收入差距。因此，将农业经济活动人口转移到非农产业，从而提高农业生产中劳动力的边际贡献，可以有效提高农村居民收入水平。同时，工业接受大量农业人员转移可以提高农产品在相对价格体系中的优势，使得农业生产中的工业产品、技术投入量总体提高。?
当前，实现农业人口的非农化转移，最主要的障碍来自于城乡就业市场的分割。而劳动力市场的统一，并不会出现工资水平普遍上升的情况正如刘易斯二元经济模型所描述的一样。 ，而是城市居民工资水平首先下降到均衡水平，而且这一种情况同样适用于城乡的其他福利制度。另外，市场统一后，现有城市非农产业规模与劳动力过多的矛盾会通过相对价格体系迅速扩大城市规模，极有可能造成规模过大的“城市病”。?
一个可行而且现实的改革方式是，在城镇和乡村区域内大力培育非农产业的进程中，逐步实现城乡劳动力市场的一体化。如此不但可以在实质上解决非农产业吸引农业劳动力的容量问题，而且可以用通勤方式代替永久迁离方式而降低农业劳动力的转移成本，最重要的是可以保证制度变革的帕累托性质（约翰逊，2004）。?
四、结论?
历史考察表明，发达国家农业支持政策与工业补贴政策由来已久，两者一直并存，而且随着贸易保护主义的强弱保持基本一致的变化趋势，并没有出项明显的转变。现代农业保护政策基本上是国际贸易保护主义和粮食安全策略的混合工具。“工业反哺农业”是中国经济发展和改革过程中产生的政策性概念，是政策选择的结果。在我国当前经济结构前提下，“工业反哺农业”最为重要的是促进农业劳动力的非农化转移。??
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（编辑：夏冬；校对：段文娟）