[摘要]当代中国政府管理以科学化、公开化、效率化为基本趋势。其中，政府绩效评估制度作为政府绩效改革中的重点和难点，倍受学界关注。然而，政府绩效评估制度实施至今，显现出许多不尽如人意的地方，究其原因主要可以从政府活动本身的特征以及孕育该制度的政治文化、政治体制背景中寻找。
[关键词]“官本位”；政府绩效评估；困境
[中图分类号]D616 [文献标识码]A [文章编号]1009-2234(2012)01-0040-02
一、“官本位”的本质以及表现
“官”这种身份标识并非自人类社会开始便存在，因此。“官本位”现象也是在我国特定历史阶段才出现，那么，产生该现象的真正动因是什么呢?韩海涛在《国内学者关于政治文化的综述》一文中归纳了我国传统政治文化特征的主流观点，其中在阐释权力本位时写道：“国家政治功能无限膨胀、无限覆盖，而社会自主空间则极度狭窄和社会经济功能的极度弱小。在这种政治是一切、一切是政治的社会中，权力当然成为最活跃、最有价值的生存工具和生活杠杆，由此便产生了权力本位的政治文化现象。从深层看，其形成主要源于小农自然经济这样一种依附型生产方式的存在：从表层看，主要根据专制体制下权力能够直接操纵社会分配和兑换社会利益的实用性价值，以封建皇权为尖顶的金字塔型官僚体系按权力太小和官位高低进行资源分割的现实，成为对于社会成员的直接刺激。权力本位的政治价值取向导致中国历史上的‘学而优则仕’传统，官僚机构肿胀，使其他领域萎缩与成为政治生活的附庸。”由此看来。如果从社会政治文化层面上理解“官本位”现象，其实它只是权力本位的一种变体，政治权力在其流变过程中，借助专制官僚体制，催生出“官本位”这种文化现象。
由于“官本位”产生于特定的历史时期，其表现形式因此具有较强的传统色彩，国内学者吕凤华在《标本兼治官本位》中列举了三个方面：一是以官作为评判价值的标准。官的标准、权的标准，成为衡量人的价值和地位的基本尺度。二是以官作为谋取私利的手段。有了官就有了自我价值实现、社会地位提高的机会，就可光宗耀祖、福荫子孙、享受特权。三是把获取更高的官位作为一生追求的最高目标。随着中国社会进入近现代历史发展时期。“官本位”现象的传统特征有所弱化，尤其在当代，受西方文化的影响，其表现形式更加多元化和内隐化，政府机构、社会团体以及企业中均有所表现，带着“官本位”思想争名谋利之官僚开始披上了“为人民服务”的外衣。简单来讲，官本位至少包含这种意思：把是否为官当作社会核心价值尺度来衡量个人的社会地位和价值。如今，“官本位”已演化成为官僚主义、政治腐败等政治领域不良现象的代名词，“官本位”的价值取向长期积淀后形成权威人格，官员的身份被固定化、神圣化。这种意识形态下的政治活动具有极强的随意性、专断性等人治色彩，“官本位”也成为中国传统人治政治的表现之一。
二、我国当代政府绩效评估制度的现状概述
我国在新公共管理思潮的影响下。自90年代以来，开始关注和跟踪西方的政府绩效评估的研究进展，各级地方政府和政府部门以推进政府机关效能建设和推行公共部门绩效管理为突破口，在我国兴起了社会服务承诺制、党政领导干部经济责任审计、目标责任制考核、公民评议政府和党政领导干部综合考核评价等典型的评估方式，这在很大程度上改变了我国传统官僚体制下，考核评估官员政绩的价值取向和评估模式，一定程度上适应了市场经济条件下对政府行政行为的要求。但是，从现实贯彻落实角度考察。这种转变多发生在个别经济发达地区，而其它地区的转变多停留在理论层面和制度化的文字层面，并未真正深入到体制本身，政府绩效评估停留在定性化人为评定阶段，以领导的指示为风向标，绩效评估设计粗糙泛泛，科学化程度低，同时，在监督制约机制的建立方面存在严重缺失，尤其是民众监督环节的缺失，使政府绩效评估演变成为政府官员自己“监督”自己的幌子，官僚主义作风因势助长，最终使绩效评估制度流于形式。
三、“官本位”下我国当代政府绩效评估制度困境分析
(一)政治发展的内生性因素与外生性因素的冲突
近代以前的中国一直保持自给自足的政治经济发展模式，支持其发展的以内生性因素为主。从文化体制角度来看，中国传统政治文化肯定人，相信人可以通过教化克服人性中的恶，这种“内省式”的文化特征催生中国的人治政治模式。韩海涛在《国内学者关于政治文化的综述》一文中提到自律的政治文化时写到“自律就是主体根据自己的内在意志和良心引出道德规范。……自律和他律和被视为两种不同的政治类型。……中国的政治形态属于前者。感性自律的治国实践，其现实旨归是以情感为支点的人治政治。……它所导致的后果：一是对于以理性为基础的法治和‘他律’政治的疏离无知；二是强化了全社会普遍的明君清官期盼意识。”。西方政治传统则恰好相反，他们认为圣贤之人的统治固然是好的。但是圣人存在与否并非历史常态，无规律可循，因此，需要借助于制度因素对人的行为予以规范。我国政府绩效评估制度在传统政治文化的影响下，显现出重德行、轻功效，重主观、轻客观，评估标准分类混乱的官僚主义特征。这种内生的绩效评估特征在专制官僚体制和传统儒术政治文化的双重作用下，带上了鲜明的人治色彩，并内化为国人的文化认同而长期存在于国家对官员的管理过程中。对此，《政府绩效评估导论》一书有专门的描写：中国独特的行政文化为实行政府绩效评估设置了先天障碍。中国传统的“官文化”就是做官，就是为了“官”和“管”。“官”就要千方百计保住乌纱帽，那么实行绩效评估就增加了做官的成本和风险，因为政府绩效评估“评”的就是官，他们当然不会积极配合；“管”就要视“民”为奴，怎么能让他们来管制自己，来考核“官”呢?“民”长期在此传统行政文化影响下畏“官”。在各地基层，这样的“行政文化”根深蒂固，虽然近年来我们在行政文化方面进行了革命性的变革，但由于正处在社会转型时期，传统的“行政文化”深根难除，“官本位”思想仍然严重。虽然政府是人民选举的，“人民代表”代表人民行使权力，但由于权力失衡，过多地强调政府的“权威性”，实际上民众处于“弱势”地位，只是形式上的当家作主，大部分真正权力仍然掌控在政府手里，民众很难参与和推动绩效评估发展。这是我国典型的影响政府绩效评估制度的内生性文化因素，虽然体制上这种“官本位”思想已经失去了存续的正式渠道，但是内生的文化因素具有强大的历史惯性。
我国现代政府绩效管理制度，是在西方管理科学和哲学实证主义思潮的影响下开始转型并逐渐发展起来的，支撑制度存在的理论基础具有明显的外生性特征，由此生发的管理实践也印上了西方的烙印，比如重实绩、重量化、重效率，其制度化和法治化等特征同我国的人治色彩形成鲜明的对照。以上种种特征并非无源之水、无本之木，绩效评估制度的现代性之所以能够在西方文化的土壤中健康成 长，则深深根源于西方自由主义经济传统和宪政主义法治理念在公权力的运作过程中所起到的本质性作用。我国传统文化则恰恰缺少该理论基础，甚至其特征对评估制度的现代性的培育产生了巨大的阻碍和扭曲作用，最终导致政府绩效评估制度的异化，政治发展的内生性因素和外生性因素发生冲突，我国当前的政府绩效评估制度陷入困境。
当然，我们看到，我国政治发展已经迈向宪政化方向，宪法明确将一切权力赋予人民，从权力流变的角度来看，“官本位”将逐渐演变为“民本位”，传统的人治政治正在向法治政治转变。因此，当前，如何在我国弱化甚至消除“官本位”思想，应该作为完善我国政府绩效评估制度建设过程中重点思考的问题。
(二)政府绩效评估制度所依存的政治体制内部机制不健全
长期以来。我国政治体制内部存在严重的权力制约机制不足的问题，在政府绩效评估领域影响尤为突出。绩效评估本质上是对政府官员行政能力和行为的监督与考核，这便要求有能与政府权力相互制衡的制约机制的保障，否则绩效评估制度很难树立自身的权威性，从而保证其实施的力度和效度。当前我国政府的绩效评估实践仍处于初始阶段。尚没有专门的立法，而且相关的立法也还很少。这使得政府绩效评估多在政府立法中做出具体规定，具有地方性的特点，缺少人大立法监督，这种缺失更加助长了人为因素的活跃性。为“官本位”意识形态留下了生存空间，人民作为监督主体的身份与地位无法得以确立。人民主权无从体现。当然，这其中还存在着人民代表大会立法权威不足，政府越俎代庖越于人大之上的现象，这是由我国政治体制内部更深刻的原因造成的，政府绩效评估面对立法缺失的艰难现状，在同强大的传统政治文化相互抗衡过程中再次陷入困境。
从历史角度观察。政府绩效评估制度在我国发展至今，并未真正走出传统意义上的评估模式，现代性特征更多的起到了装饰性作用。因此，我们应该将建立并强化我国人大立法的监督制约机制作为规避“官本位”传统意识形态的有效手段予以重点研究。历史趋势不容否认，政府绩效评估制度在与传统政治文化势力相互交锋的过程之中将逐步显现其现代性优势。
结语
冰冻三尺非一日之寒，“官本位”意识形态在中国延续了两千多年，其影响的深度和广度为民主法治理念的传播和贯彻设置了一道坚实的屏障。在当代以市场经济和法治化为特征的社会形态下。政府绩效评估制度有其存在与发展的必然性和重要性。因此，当下的关键是思考如何弱化“官本位”意识形态，最终使之退出历史舞台，只有找到了这个问题的解决之道。政府绩效评估制度在我国才有望走出重重困境。获得真正的发展。
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[责任编辑：杜宇]