内容提要：陕甘宁革命老区拥有储量丰富的能源资源，具有巨大的潜力和广阔的前景，是建设国家能源基地的重要地区。目前，《陕甘宁革命老区振兴规划（2011―2020》已编制完毕并即将获得国家批复。基于陕甘宁革命老区振兴规划的思考，在建设国家能源基地过程中应当构建完善的金融支持体系来大力推进该地区的能源资源开发。
关键词：革命老区;国家能源基地;金融支持体系;发展研究
中图分类号：F832.4 文献标识码：A 文章编号：1003-4161（2012）01-0134-04
一、陕甘宁革命老区振兴规划的提出背景及战略定位解读
胡锦涛总书记曾经指出，加快革命老区发展不仅是重大的经济问题，更是重大的政治问题，是治国安邦的重大问题。长期以来，党中央、国务院一直高度重视革命老区的建设和发展问题。其实，早在2005年7月，温家宝总理就作出过重要批示：“扶持贫困地区、少数民族地区和革命老区加快发展，是统筹区域发展的重要任务”。2010年6月29日，中共中央、国务院颁布实施的《关于深入实施西部大开发战略的若干意见》中提出“建设国家能源基地，加强重点经济区开发，支持陕甘宁等经济区发展，形成西部地区新的经济增长带”。
（一）陕甘宁革命老区振兴规划的提出与编制概况
为贯彻落实党中央、国务院关于应对国际金融危机的一揽子计划和相关政策措施，加快西部少数民族地区和革命老区的发展进程，2009年9月30日，《国务院办公厅关于应对国际金融危机保持西部地区经济平稳较快发展的意见》出台并提出“加快少数民族地区和革命老区发展。增强革命老区自我发展能力，鼓励依托能源、矿产、农业、红色旅游等优势，发展特色优势产业。”及“开展《陕甘宁革命老区振兴规划》编制前期工作”。这是我国自建国以来首个专门针对“革命老区”的国家层面发展规划。
根据国家发展改革委对外公布的《陕甘宁革命老区振兴规划》（征求意见稿），《陕甘宁革命老区振兴规划》是以原西北革命根据地为核心，综合考虑区域经济社会联系和协调发展要求，规划范围包括：陕西省的延安、榆林、铜川，甘肃省的庆阳、平凉，宁夏回族自治区的吴忠、固原、中卫，以及陕西渭南富平、咸阳旬邑、淳化、长武、彬县、三原、泾阳，甘肃白银会宁，宁夏银川灵武等8个地级市和9个县（市），总面积19.3万平方公里，规划期限为2011―2020年。
（二）陕甘宁革命老区振兴规划的战略定位及解读
《陕甘宁革命老区振兴规划》的战略定位是将陕甘宁革命老区打造成国家能源化工基地、红色文化产业基地、现代旱作农业发展示范区、黄土高原生态文明试验区、统筹城乡综合配套改革试点区。这一重要战略定位主要体现了国家建设和谐社会、谋求均衡发展的理念，能起到引领陕甘宁革命老区转变发展思路、调整发展战略的作用。把陕甘宁革命老区打造成国家能源化工基地，就是立足于能源资源优势，按照科学发展、高效循环利用的原则，突出工业强区，着力打造大型能源化工基地和重要的西煤东运、西电东送、西气东输基地，培育西部地区新的经济增长极。在城市功能方面，在陕西榆林建设陕北国家级能源化工基地，在甘肃庆阳打造陇东国家级能源化工基地，在宁夏吴忠打造宁东国家级能源基地，在宁夏中卫建设新能源基地。《陕甘宁革命老区振兴规划》指出，到2015年，建成国家能源化工基地，现代能源产业体系初步形成。陕甘宁革命老区目前已查明的煤炭资源储量占全国39%，煤层气资源量占全国16.4%，石油可采资源量占全国6.7%，天然气可采资源量占全国10.5%。与全国其他地方相比，建设国家能源基地，具有比较优势，具备大规模投资建设的基础。
从总体上看，陕甘宁革命老区仍然属于典型的资源依赖性和投资拉动型经济特征，“两高一资”特征十分明显，经济结构单一，资源结构相似，产业关联度低，科技含量低，高消耗、高污染的问题相当突出，大部分地区还停留在卖资源、卖矿权的传统能源开发层面。陕甘宁革命老区国家能源基地的建设，主要是为了解决这一地区能源资源良性开发的问题，把陕甘宁革命老区作为一个整体，发挥集群效应，实现均衡发展。比如在考虑建设国家级能源化工基地，陕西、甘肃、宁夏基础设施可以统筹考虑，市场建设可以一体化布局，产业配套可以资源共享等等，避免了低水平的重复投资、盲目建设、恶性竞争。
（三）我国能源消费总量预测与国家能源基地建设规划
根据国家能源局的介绍，十二五时期我国能源发展目标是:到2015年,煤炭在一次能源消费中的比重将从2009年的70%以上下降到63%左右,天然气、水电与核能以及其他非化石能源(主要是风能、太阳能和生物质能)的电力消费比重将从目前的3.9%、7.5%和0.8%上升到8.3%、9%和2.6%。北京理工大学能源与环境政策研究中心2011年1月15日发布的《“十二五”中国能源和碳排放预测与展望》报告预测，“十二五”时期能源需求年均增长5.7%。到2015年，我国一次能源生产总量?36.3亿吨标准煤，一次能源消费总量43.1亿吨标准煤。中国工程院2011年2月28日发布的《中国能源中长期(2030―2050)发展战略研究报告》认为，2015年中国能源消费总量控制在40亿吨标煤是一个“合适的目标”。
图1 我国五大能源基地分布状况
注：以上资料来源于 https: //wenku.省略 /view /c09f0020aaea 998 fcc 220e40.html。
基于我国能源资源分布状况和能源消费增长幅度的考虑，在调整能源消费结构发展新型能源工业加强能源战略储备的同时，还应当加快规划建设适合我国国情且涵盖“煤、电、水、油、核、气、风、光”附加“新能源技术”等领域具有价值创造和战略意义的国家能源基地。“十二五”期间，我国将逐步形成山西、鄂尔多斯盆地、西南和内蒙古、新疆五个综合能源基地，预计到2030年，西部的五个综合能源基地的一次能源的供应能力将占到新增能力的85%，构成中国一次能源的基本框架与格局。上述五个综合能源基地的煤炭、油气、水力资源蕴藏量占全国的70%以上。
（四）陕甘宁革命老区建设国家能源基地的资金需求状况
截止到2010年年底，全国煤炭累计探明储量为1 145亿吨，石油累计探明地质储量为312.8亿吨，天然气累计探明地质储量9.3万亿立方米，埋深小于2 000m煤层气地质资源量约为?36.81万亿立方米。陕甘宁革命老区目前已查明的煤炭资源储量占全国39%，为446.55亿吨；煤层气资源量占全国16.4%，为6.04万亿立方米；石油资源储量占全国6.7%，为20.96亿吨；天然气资源储量占全国10.5%，为0.98万亿立方米。参考国内有关研究报告对煤炭、石油、天然气、煤层气的投资估算，陕甘宁老区建设国家能源基地在煤炭、石油、天然气、煤层气等四个方面的资金需求估算如下：
二、陕甘宁革命老区建设国家能源基地的金融支持体系研究
（一）现代经济条件下金融支持与能源产业的发展
无论是能源的风险勘探、钻井开采、物流运输、用户使用还是能源的技术创新、产业升级、结构调整等，都需要大量的资金投入，属于典型的“资本密集性”和“投资带动型”行业。金融是能源资源开发和能源产业可持续发展过程中不可或缺的资本要素，尤其是在能源资源比较丰富的地区，金融支持能源产业发展的力度也在不断加强，能源产业也已成为金融业重点支持的行业之一，以金融为支撑的能源金融与能源工业互动发展的新格局已经初步形成。
尽管陕甘宁革命老区拥有丰富的能源资源，但并不是说有了资源就有了产业竞争优势，如果资源转化程度低，产业链短，或仅仅停留在卖资源、卖矿权、卖初级产品的发展层面上，最终就会导致资源枯竭，难以摆脱贫穷落后的命运。因此，就陕甘宁革命老区建设国家能源基地而言，必须依赖于功能完备、资源优化、高效运行、风险可控并集政策性金融和开发性金融于一体的金融支持体系。通过金融支持促进陕甘宁革命老区经济发展、社会进步、民生改善和生态和谐。
（二）金融支持能源基地建设的国际经验：以鲁尔工业区为例
鲁尔工业区位于德国的中西部、莱茵河的下游，地处欧洲的十字路口，有着丰富的煤炭资源。煤炭地质储量为2 190亿吨，占全国总储量的3/4，其中经济可采储量约220亿吨，占全国90%。德国鲁尔工业区形成于19世纪中叶，百余年来一直是德国的煤炭工业基地，被誉为“德国工业的心脏”。李敏（2006）认为，德国经济之所以能在二战废墟基础上迅速恢复并创造“德国奇迹”，其中一个重要条件，就是位于德国西北部的鲁尔工业区乃至北威州的经济支撑。德国西北部的鲁尔工业区乃至北威州发展的主要金融支持措施包括：首先是积极争取和利用国际各项基金，如地区结构基金、欧洲复兴基金等。据统计，1989―1999年10年间，北威州从欧盟获得的各项资金累计21.8亿马克折合30亿欧元之多，主要用于产业结构调整和基础设施改造等。其次是建立各种经济金融机构。从20世纪50年代末期开始，联邦、州和地方政府相继恢复和组建了一批行会组织，如工商会、各种行业协会、经济促进协会及驻外联络机构等来提供投融资服务。
事实上，德国鲁尔工业区煤炭工业的发展在很大程度上也得益于德国政府制定的优惠政策，具体是：首先是价格补贴。这是煤炭政策的核心部分。1996至1998年，联邦政府给予主营煤炭业的鲁尔集团的补贴分别为104亿、97亿和85亿马克。其次是税收优惠。对煤炭企业所得税予以退还、豁免或扣除，还允许煤炭企业加速折旧，促进生产合理化。第三是投资补贴。对煤矿生产合理化、提高劳动生产率和安排转岗人员等提供多种补助。第四是政府收购。为保障煤炭供应，政府收购一定数量的煤炭作为储备。此外，为支持能源基地建设，政府还提供贷款，建立“国家煤炭储备”，支持煤炭工业的生产和销售。
（三）陕甘宁革命老区建设国家能源基地的政策性金融支持体系
首先是争取国家财政及税收政策支持。《陕甘宁革命老区振兴规划》征求意见稿中提出，中央财政提高革命老区转移支付系数，大幅度增加一般性转移支付规模，大幅度提高专项转移支付规模。加快在革命老区推行资源税改革，煤炭、石油按5%税率从价计征，资源税分配向基层政府倾斜。这一财政政策是陕甘宁革命老区建设国家能源基地的主要资金渠道。除中央财政提高革命老区转移支付额度之外还应当争取中央财政代发中长期国债或中央财政设立能源开发专项资金用于陕甘宁革命老区建设国家能源基地。调整并改革现有的税收管理制度，适当降低或减免能源企业的印花税、增值税、房产税和所得税。
其次是依赖政策性银行中长期信贷支持。政策性金融往往与国家中长期发展战略相配套使用，以政策性金融为主的资金来源，减少了为应备周转性、储蓄性存款提取而要增加流动性的要求，可以实现中长期投资。因而，只有政策性金融才能满足中长期信贷的要求。鼓励政策性金融机构如国家开发银行，灵活运用再贷款、再贴现等货币政策工具和再融资手段满足陕甘宁革命老区建设国家能源基地的中长期信贷需求，这也是其获得中长期、大规模资金支持的主要信贷渠道。
第三是构建合理的能源保险体系。能源保险是能源企业在生产经营过程中因意外或不可抗力因素而产生的经济损失并由保险公司给予一定经济补偿的一种保险。加强能源工业与保险业的交流合作，实现优势互补和产融结合，从而逐步提高能源工业和保险业的发展水平。因此，国家保险监管部门和保险机构应当大力支持能源保险的实施，从推动相互投资、为能源企业提供养老保障、为能源企业提供责任赔偿保障、能源企业贷款保险等方面入手，以促进能源企业的保险供给，降低陕甘宁革命老区建设国家能源基地可能遇到的经营风险。
（四）陕甘宁革命老区建设国家能源基地的开发性金融支持体系
首先是依赖于商业银行的信贷支持。中央银行支持商业银行在当前银根紧缩的宏观背景下，合理调节放贷节奏，实行适度倾斜的信贷政策，扩大货币供给量，增加信贷投放。新增贷款主要用于满足陕甘宁革命老区建设国家能源基地的资金需求。对资金需求较大的重大能源产业项目可以发放银团贷款予以支持。适当降低陕甘宁革命老区商业银行的营业税与所得税，对于支持项目建设的资产业务，缴纳的营业税和所得税，应当按一定比例返还，用于支持的新增资产业务。
其次是积极争取和引进国际产业基金和主权财富基金。在现行国家法律法规和政策允许的情况下，积极争取引进活跃在能源、金属领域的国际产业基金，如贝莱德世界矿业基金、加拿大环球矿业基金、欧洲复兴基金、文莱能源基金等。根据能源进出口需要，积极争取和引进具有政府背景的主权财富基金，如阿联酋、科威特、沙特、卡塔尔等OPEC产油国以及俄罗斯、挪威、文莱等非OPEC产油国、美国阿拉斯加等盛产石油的独立地区设立的各种主权财富基金。
第三是探索建立陕甘宁能源开发银行。在能源资源大规模开发和能源金融一体化的发展趋势下，参考我国设立交通银行、农业发展银行、国家开发银行、中国进出口银行等专门金融机构的做法，根据我国现行有关法律法规的规定，选择以陕甘宁革命老区目前经营业绩较好的城市商业银行、城市信用社或农村信用社为主发起人，联合有实力的金融机构和企业集团共同设立区域性的陕甘宁能源开发银行，吸取存储，集中财力，为该地区能源企业提供必要的金融支持。
第四是发起设立陕甘宁革命老区能源产业投资基金。根据有关研究，中国产业投资基金业的总体目标是成为一个具备一定规模的金融产业，其举足轻重的作用仅次于商业银行和保险公司。目前我国共批准了三批十只产业基金,总规模已经达到?1 200亿元。借鉴山西能源基金等能源类产业投资基金的募集和运作经验，发起设立陕甘宁革命老区能源产业投资基金，主要投资于该地区已有一定规模且稳定增长的能源企业，培育发展大型能源集团，实现产业和金融的有效结合。
第五是建立健全符合国际惯例的能源风险投资机制。就陕甘宁革命老区国家能源基地建设而言，无论是煤炭、石油、天然气的勘探开发，还是“煤变油”、“煤液化”、“油液化”的高新技术研发，都具有高新技术、高风险性，资金需求量大的特征，也符合国际惯例的“入口―运行―出口”风险投资机制。在国家和地方政府的政策支持下，建立健全能源风险投资机制，吸引境内外风险投资资金，引导资金投向能源开发的新技术项目，利用金融手段规避、转移、降低、分散能源开发当中的金融风险，为陕甘宁革命老区能源开发提供金融支持。
三、金融支持陕甘宁革命老区建设国家能源基地的保障机制
金融支持陕甘宁革命老区建设国家能源基地建设，需要金融生态机制、区域合作机制和利益协调机制作为保障。
（一）构建金融支持陕甘宁革命老区建设国家能源基地的金融生态机制
首先是构建良好的市场经济环境。根据陕甘宁革命老区的发展现状和国家能源基地建设的规划要求，以“煤、电、水、油、核、气、风、光”附加“新能源技术”为支撑，健全市场运行机制和加快市场配置资源进程，加大政策性金融和开发性金融支持国家能源基地建设的力度。重点支持能源工业化、产业化龙头企业的发展，实现能源勘探、生产、加工、销售及综合利用的良性循环，实现经济、社会、生态效应的整体统一，从根本上逐步改善陕甘宁革命老区的经济状况，培育良好的市场经济环境。其实是构建良好的社会信用环境。在陕甘宁革命老区建设国家能源基地的过程中，一方面要借助陕甘宁革命老区地方政府的力量，协调政法部门、金融监管部门，严厉打击涉及金融领域的各类违法犯罪和各类逃废银行债务的行为，提高审计、会计等信息的披露标准。另一方面要加快社会征信系统的建设，加强对陕甘宁革命老区内能源开发企业贷款所蕴涵的风险进行监测，降低社会信用环境的风险。第三是构建良好的政府服务环境。政府服务环境的建设是政府推动经济社会发展的主要动力和源泉，是政府管理水平和市场发育程度的集中体现。针对陕甘宁革命老区建设国家能源基地的规划要求，应当树立让位于市场、让位于企业、让位于金融的意识，把工作重心转到创造政府服务环境、提供服务和培育能源市场主体上来，为陕甘宁革命老区经济金融的良性互动创造条件，营造环境
（二）构建金融支持陕甘宁革命老区建设国家能源基地的区域合作机制
首先是从国家层面制定并颁布陕甘宁革命老区建设国家能源基地的相关纲领性文件，推进区域合作。从陕甘宁革命老区经济建设和社会发展的实际情况以及十二五规划出发，从国家层面制定并颁布陕甘宁革命老区建设国家能源基地的相关纲领性文件，以陕甘宁革命老区建设国家能源基地为平台，充分发挥各能源企业和各级政府的优势，逐步提升区域合作的层次和水平。这些纲领性文件具体包括建立国家能源基地建设的决策机制、监督机制、项目投资机制、管理运行机制、区域合作机制、风险控制机制、生态保护机制等。
其次是发挥中央和地方政府宏观调控和投资引导的积极作用，以各政府为主导，以积极的财政政策和宽松的货币政策加快推进陕甘宁革命老区建设国家能源基地进程。陕甘宁革命老区建设国家能源基地在煤炭、石油、天然气、煤层气等四个方面的资金需求在35―45万亿元之间，这就需要充分发挥中央和地方政府宏观调控和投资引导的积极作用，组合运用财政政策和货币政策。实际上，不论是由财政渠道还是由金融渠道向陕甘宁革命老区建设国家能源基地提供资金支持，本质上都是发挥了财政政策和货币政策职能。即用财政政策来“撬动”货币政策，指挥各种资源在这一区域内高效率地配置起来，从而实现“有限存量”推动“无限增量”，逐步形成政府推动→政府与市场联动→市场推动的能源产业发展新格局。
最后，加强陕甘宁革命老区各政府间的协商与合作，联合出台相应的金融法规和政策，支持和鼓励金融机构、境内外企业就陕甘宁革命老区建设国家能源基地方面进行合作与交流。目前，陕甘宁革命老区7 市以“保护生态环境、开发优势资源、增加农民收入、促进共同发展、实现合作共赢”为宗旨，携手打造陕甘宁革命老区国家级生态能源经济区这一工作已取得了实质性进展。但遗憾的是，金融机构、境内外企业就陕甘宁革命老区建设国家能源基地方面缺乏足够的交流与合作。应该在共赢互利、平等参与的基础上以及不影响宏观金融稳定性的基础上加强彼此之间的交流与合作。
（三）构建金融支持陕甘宁革命老区建设国家能源基地的利益协调机制
首先，兼顾各方利益诉求，坚持利益共享。在陕甘宁革命老区建设国家能源基地的过程中，各级政府、各能源企业都会因资源、资产、资本的投入不同，加上所处的利益、价值、体制的诉求不同而存在着不同的利益表达方式。坚持利益共享原则的目的在于提高整个陕甘宁革命老区金融业的实力以及金融支持陕甘宁革命老区建设国家能源基地的力度，强化金融对经济的支撑优势，发挥能源产业扶贫的带动作用，提高金融资源的使用效率，加快能源产业开发进程，最终促进整个陕甘宁革命老区经济的崛起。
其次，建立与市场经济和开放环境相适应的利益协调机制。金融支持陕甘宁革命老区建设国家能源基地过程中的利益协调需要有一定的领导机构或者利益协调机构来组织实施，需要在市场经济和开放环境相适应的能源产业发展格局中平衡、协调各方的利益诉求。从目前的实际情况看，陕甘宁革命老区7市已连续三年每年举行一次的陕甘宁革命老区生态能源经济区联席会议已经形成惯例，实现了各地政府高层之间的信息互通和相互合作，可以承担金融支持陕甘宁革命老区建设国家能源基地的利益协调机构，统一协调金融支持陕甘宁革命老区建设国家能源基地的相关事宜。
最后，深化能源投融资体制改革，科学设计利益协调方式。“投融资是政府“有形之手”与市场“无形之手”对握的最佳结合点，是地方政府执行国家财政政策与货币政策的重要结合点。无论是深化能源投融资体制改革还是科学设计利益协调方式，都离不开政府和市场两种手段，通过市场机制来配置资源和分享利益，通过政府协调来弥补市场机制的不足和落实产业政策。政府和市场的互动与互补已成为能源开发的主引擎。只有深化能源投融资体制改革，才能构建政府主导、政企分开、社会参与、市场化运作的现代能源投融资体系。
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［作者简介］王希宁（1977―），男，甘肃庆阳人，经济师。现为甘肃省国有资产投资集团有限公司投资经理。研究方向为地方政府投融资研究。
［收稿日期］2011-12-10
责编：汪金平；校对：一丁