关于农村宅基地使用权能否继承，学界一直存在不同观点，目前尚未达成一致。从司法实践来看，我国对农村宅基地使用权的继承持否定态度。我国１９９８年修订的《土地管理法》对一户只能申请一处宅基地的规定，仅是对农村村民申请宅基地条件的限制，并非针对农村宅基地使用权的继承，对农村宅基地使用权申请的限制并不排斥对它的继承，但我们应当坚持限制继承的原则。
[关键词]宅基地使用权；继承权；限制继承
[中图分类号]Ｄ９２２．６１ [文献标识码]Ａ [文章编号]１００４－５１８Ｘ（２０１２）０２－０１５５－０５
姜红仁（１９６３―），男，江西财经大学法学院副教授，武汉大学博士研究生，主要研究方向为土地法学、教育法学。（江西南昌 ３３００３２）
农村宅基地使用权（以下亦简称宅基地使用权）作为一项用益物权被《物权法》明确规定。宅基地使用权的继承是发挥其用益物权属性、保护公民私有财产权的内在要求，也是农村土地制度改革的迫切要求。我国现行宅基地使用权制度建立在计划经济体制和城乡分割的户籍制度基础之上，以保障农村村民居住权为单一的价值取向，严格禁止宅基地使用权的流转，这导致继承发生时房屋所有权的合法继承与宅基地使用权不得流转之间的矛盾。由于缺乏明确的法律规定，法院在处理宅基地使用权继承纠纷时，出现了法律适用的分歧，同一性质的纠纷在不同法院出现截然不同的判决结果。宅基地使用权继承案件的裁判标准不一的现实，凸显了法律法规和国家政策在宅基地使用权价值导向上的模糊不清，导致了在城乡一体化的新形势下宅基地使用权制度与实践的脱节，不利于保护宅基地使用权权利主体合法权益。[１]
一、宅基地使用权继承的合法性
作为农村村民的一项重要财产权，无论是从私权保护，还是从农村土地流转与社会保障来看，宅基地使用权的继承都应当具有正当性。
（一）宅基地使用权能否继承的争论
关于农村宅基地使用权能否继承，学界一直存在不同的观点。否定观点认为：依照现行《宪法》、《民法通则》、《物权法》、《土地管理法》以及一些行政法规和部门规章规定，我国农村宅基地使用权的主体仅限于农村居民,而不包括城镇居民，如果发生继承会突破主体要求，不符合只有本集体经济组织成员才能使用宅基地的规定。并且，农村居民对宅基地不享有所有权，宅基地非其私有财产，宅基地使用权是其依集体经济组织成员的特殊身份取得的，这意味着农村宅基地具有特殊性，它不同于一般的遗产，故不能被继承。[２]（Ｐ５８８）宅基地使用权只能依申请取得，且要满足“一户一宅”、“宅基地的面积符合相关规定”、“属于本集体经济组织成员”的三个要求。肯定观点认为：宅基地使用权应属于用益物权，用益物权是财产权，当然可以继承。按照《物权法》“房屋一体”的原则，继承人可以通过继承房屋所有权而继承宅基地使用权，目前现状也是继承人因继承房屋而“继承”宅基地使用权。[３]（Ｐ２８３－２８４）
宅基地使用权能否继承之争，实质上可归结为两点：一是宅基地使用权能否继承与其用益物权性质有无必然关系。肯定说认为宅基地使用权是由《物权法》确认的一种用益物权，按照物权法定的要求，应当允许被继承；否定说认为宅基地使用权具有强烈的身份性质，故现行法律对这种继承并不承认，这种物权的继承取得方式是受限制的。二是对继承的事实存在不同理解。肯定说认为继承房屋实际上也意味着继承了宅基地使用权；否定说则认为继承的标的是房屋，符合继承法的规定，而且农民继承房屋的宅基地符合当地政府规定标准的，可以确定其集体建设用地使用权，不符合当地政府标准的，其超出部分退还集体。
（二）宅基地使用权不得继承的弊端
宅基地使用权不得继承的弊端主要表现为：
１．违反平等原则
按照我国《继承法》第３条第（二）项的规定，公民的房屋属于个人的合法财产是可以继承的，城市居民依法可以继承父母的房屋及其宅基地，农村居民也应该享有同样的权利。现行法规定宅基地使用权不得继承，即使依法继承房屋所有权附带继承宅基地使用权，也必须以本集体经济组织成员为前提，这实际上是将农村居民与城市居民区分开来，且划了不平等的界限。
２．违反“物尽其用”原则
如果农村宅基地不能被继承，则在非本集体组织成员继承了所在农村的房屋后，按现行法律规定，继承人是不能对该房屋改造的，如果又没有其他的处理方式，则难以实现物尽其用。现实中个别地方甚至出现了拆屋还基现象，造成了严重的资源浪费。
３．与宅基地使用权的性质相冲突
依《物权法》第１１７条规定，用益物权人对他人所有的不动产或动产，依法享有占有、使用和收益的权利。《物权法》第１５２条规定:“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。”可见，依《物权法》规定，宅基地使用权人对宅基地只有占有权能和使用权能，而无收益权能?鸦同时，作为物权最重要的处分权能，转让被严格限制，抵押被立法禁止，宅基地使用权实际上成为一种权能不完整的物权，这与其物权性质相悖。
４．与继承法的精神相抵触
按照我国《继承法》第４条规定，“个人承包应得的收益，依照本法规定继承”，而宅基地的使用权却不能被继承，个人承包应得的收益和宅基地的使用权都是被继承人生前的生产生活资料，一个能被继承，另一个却不能被继承，这违背了继承法的精神。
５．违反我国传统文化精神
落叶归根是我们中国人的传统思想，几千年来不变。尤其是从农村走出来的人，他们年轻时奋斗，离开了农村，如果年老后想返乡生活，却由于其非本集体组织成员而无法享有宅基地使用权（或只能另行申请宅基地，而目前的审批制度又繁琐复杂），显然，这种制度严重违背我国传统文化精神。同时，民间一直有祖宅及宅基地继承的传统，老宅已不仅是一间屋,它还具有一定的文化内涵。传统文化中,祭祀、庆典也常与祖先的房屋有密切的关系,当宅基地使用权人死亡之后,所有享有继承权的公民(无论他们是否为本集体经济组织成员)以继承的方式取得其被继承人的宅基地使用权,合乎民情民俗。
综上所述，宅基地使用权不能继承存有诸多弊端。虽然《物权法》采用“房随地走、地随房走”的立法技巧，力图化解宅基地使用权不能继承的规定与现实之间的矛盾，但是如果宅基地使用权不能继承，则只会出现“地随房走”的现象，何谈“房随地走”？“地随房走、房随地走”的原则，也人为地分割了地上建筑物和宅基地的关系，不利于社会经济的有序发展。随着改革开放的深入，社会经济的变迁，宅基地使用权应当被准允继承。[４]（Ｐ３３２）
二、对宅基地使用权取得要求的质疑
现行《土地管理法》对宅基地使用权的取得方式和程序予以严格限制。其中第６２条规定：农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。我们对于宅基地使用权这一取得制度存在许多怀疑：
（一）对成员性要求的质疑
通论认为宅基地使用权具有身份性，只有本集体经济组织成员才有资格取得宅基地使用权，非本集体成员无从取得物权法定义上的宅基地使用权利。但也有学者持不同意见，认为在《物权法》中规定农民成员权的是第５９条。该条第１款规定：“农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。”同时，该条明确规定“农民集体所有”的含义就是“本集体成员集体所有”，这在一定程度上解决了农民集体所有权主体虚位以及农民集体成员权利保护不力的问题。依《物权法》规定，本集体成员依照法律的规定对属于集体所有的土地共同享有占有、使用、收益和处分的权利。这种所有权形态之下，本集体的每一个成员依成员权行使的规则来行使集体土地所有权，其中当然包括在集体土地所有权之上设立宅基地使用权这种权利负担。准此以解，具有成员权利性质的是集体土地所有权，宅基地使用权并不当然具有成员权性，亦宅基地使用权并不当然具有成员权性。换言之，本集体成员可以经民主设定程序(《物权法》第５９条所称法定程序)决议只有本集体成员才能取得宅基地使用权，也可以决定非本集体成员在相应条件下取得宅基地使用权（例如符合规划、支付足够的对价等等）。[５]对此，笔者持赞同态度。尽管《土地管理法》规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，但《物权法》第１５２条规定的宅基地使用权的主体是“宅基地使用权人”，并不是“集体经济组织的农村村民”，因此，农村宅基地使用权人必须是本集体经济组织成员的要求值得怀疑。
（二）对“一户一宅”的质疑
１．“一户”的界定
实际生活中人们对“一户”存在两种理解，一种认为“一户”是指在同一户口簿上的人员，另一种认为“一户”是指居住在一起的人们。由于对“一户”的认识存在不同的理解，相关法律也缺少对“一户”的定义，故人们在贯彻执行“一户一宅”规定时存在标准不一现象。根据１９５８年１月９日公布施行的《中华人民共和国户口登记条例》第５条规定，“户”可以包括以下几种情形：一是共同生活户；二是单独生活户；三是集体生活户。在广大农村，主要是前两种情形，即共同生活户和单独生活户。按农村习俗子女结婚后和原有的家庭成员分开生活，所谓的“分家”，则是单独形成了一户，即成了单独生活户，单独生活户又有两种情形，一种是保留了原集体户口的，一种是脱离了原集体户口的。还有一种情形，就是没有“分家”的，仍在原来的家庭生活，即共同生活户。在严格实行计划生育的今天，这种情况比较常见。
２．“一宅”的界定
“宅”是指住宅还是宅基地？法律同样无明文规定。有的认为是住宅而不是宅基地，有的认为是宅基地而不是住宅，也有的认为是两者兼有。依照申请宅基地时须满足“一户一宅”的要求，从行政审批的角度看，没有宅基地才是申请宅基地的条件，申请人有宅基地而没有住房是不能再申请宅基地的。这就是说，该处“宅”应是指宅基地而非住宅。对于其面积，我们应按照相关法律规定的面积计算，如果其面积未超过国家法律规定的面积，则可能出现一户有多处住宅现象，但只要总面积未超过法律的规定即可。
在广大农村，一户多宅的现象已经屡见不鲜，原因多种多样，有的是由于宅基地使用权实行的是无偿、永久使用制度,诱使一部分经济条件较好的村民通过各种手段获取宅基地。再加上宅基地使用权管理的混乱,出现了农村居民超标准建房,建了新房也拒不交出闲置下来的旧宅基地的情况,同时村镇干部中也存在利用权力、关系多占宅基地的现象；[６]有些则是单独生活户的家庭合二为一，由之前的两户变为一户，而住宅则由各自的一宅变成了共有的两宅。此外，由于执行严格的计划生育政策，在农村同样有很多独生子女，势必若干年以后也会出现一户多宅的现象。如果按照现行《土地管理法》“一户一宅”的规定，我们是不是就可以对他们一宅之外的房屋因其违反法律规定而进行拆除呢？这显然和《宪法》第１３条“公民的合法的私有财产不受侵犯”的规定相矛盾。
可见，现行法律关于“一户一宅”的规定与现实生活不太相符。对于宅基地上有房屋的情形，继承人依法享有继承权，但不能因其已有一宅，而剥夺他的继承权。合理的解释是：“一户一宅”，并不是要求一户只能拥有一处住宅，而是一户只能申请一处宅基地。从实践来看，“房随地走，地随房走”的原则也不完全否认一户多宅。如果把“一户一宅”绝对化，一味追求一户一处宅基地，则可能会剥夺公民的财产继承权，这与我国宪法规定也是相抵触的。
三、宅基地使用权申请的限制不应排斥继承
我国现行《土地管理法》对一户只能申请一处宅基地的规定，不能成为否定宅基地使用权继承的正当根据。换言之，《土地管理法》仅是对农村村民申请宅基地条件的限制，并非针对宅基地使用权的继承。
（一）宅基地使用权是无偿分配所得
从我国农村宅基地使用权的演变看，我们可将其分为四个阶段：第一阶段为１９４９年１０月新中国成立到１９６２年初，农村宅基地农民私人所有，国家承认农民对宅基地和房屋的所有权，可以自由买卖和租赁以及继承等而不受政府限制。第二阶段为１９６２年初到１９８１年底，农村宅基地归生产队集体所有，一律不准出租和买卖；农民原始取得宅基地使用权，国家承认农民对宅基地的长期占有和使用，社员有买卖或者租赁房屋的权利。第三阶段为１９８２年初至１９９６年底，农村居民和城镇居民可原始取得宅基地使用权，都可以使用农民集体所有的宅基地，但以农村居民使用宅基地为主。第四阶段为１９９７年至今，宅基地属于农民集体所有，只有农户可原始取得宅基地使用权，即宅基地只赋予农民永久使用的权利，非农业户口城镇居民不得使用农民集体土地建住宅。[７]可见，农村宅基地取得权是农民依据其作为农村集体经济组织成员的身份而享有的，这种取得并不是通过等价交换取得的，但依身份而无偿取得宅基地的规定是与当时的历史原因分不开的。
（二）申请获得宅基地使用权属原始取得
从物权取得的性质看，宅基地使用权是无偿取得，不同于租赁经营，更不同于买卖，从性质上看它是一种原始取得。一种物权有原始取得与继受取得之分,我们不能只承认一种物权的原始取得而彻底否认它的继受取得。通过申请获得宅基地使用权，实质上属于一种原始取得，尽管这种取得有一定条件的限制。而继承是属于继受取得的方式之一，不同于买卖、转让等其他继受取得方式。继承是一种自然的行为，自有了人类，就有了继承的发生。
（三）申请与继承属于不同范畴
依现行法规定，农村居民提出申请，经乡(镇)政府审核，由县级人民政府批准，然后才能获得宅基地使用权。这种依法审批的行为表现为一种行政管理，而宅基地使用权也属于一种物权，对此种物权的取得应属于民法调整范围。宅基地使用权人取得宅基地使用权的方式，是物权的取得方式。国家立法对宅基地使用面积、村镇规划管理以及一户一宅等的规定，属于土地行政管制，与宅基地使用权并不冲突。宅基地使用权属于民事权利的范畴，国家对宅基地的行政管制是以宅基地使用权人所享有的民事权利为基础的。《物权法》对宅基地使用权的规定表明，宅基地使用权属于一种独立的物权形态。[８]对于与宅基地相应的权利人而言，其当然有对宅基地进行合法处分的权利。换言之，对宅基地使用权申请的限制，并不排斥对它的继承。
四、宅基地使用权继承制度的构建与限制
法律应当承认宅基地使用权可以继承，并且通过合理的制度设计，化解农村土地资源紧张与一户拥有多处宅基地的矛盾。
（一）宅基地使用权继承制度的构建
我们应从以下几方面考虑宅基地使用权继承制度的构建:
１．集体经济组织内部成员的继承
第一，共同生活户下的本集体经济组织成员对本户内的宅基地使用权的继承。此情形下，继承人继承被继承人的宅基地使用权并无争议，只要符合继承条件即可，不论是法定继承还是遗嘱继承均可行。第二，单独生活户下的本集体组织成员对本户内的宅基地使用权的继承。这种继承也是属于内部继承，同上一种情形，既不会导致一户多宅的现象出现，也不会使宅基地流转于其他集体之间，这种继承与传统的要求集体成员身份和一户一宅的规定并不相违背。第三，共同生活户下的本集体经济组织成员对单独生活户的宅基地使用权的继承。该继承也是属于集体内部的继承，唯一不同的是出现了一户继承另一户的现象，可能会出现一户多宅的情形。依前面分析这种情形也符合事物发展规律。第四，单独生活户下的本集体经济组织成员对共同生活户的宅基地使用权的继承。此情形同第三种情形，由于继承人是本集体经济组织成员，因而可以继承被继承人的宅基地使用权。如果单独生活户已经有一处住宅，则我们应对其进行一定的限制，但前提是不剥夺他对宅基地使用权的继承权。
２．非本集体经济组织成员对本集体经济组织成员的继承
有些观点认为不宜继承，理由是宅基地的取得有很强的身份性，非本集体经济组织成员是否该继承农村宅基地？对此，我们亦不能一刀切，应分以下两种情形考虑：第一，单独生活户无宅基地。只要继承人符合法律上的继承关系，尽管他非本集体经济组织成员，但可以继承宅基地使用权。一方面，这可以解决单独生活户无宅基地生活困难问题；另一方面，也符合我国传统的落叶归根的乡土文化。尤其是在现代中国，有很多人小时候从农村走出来，因恋土情结，年老返乡亦是情理之中，此种情形下的继承也是有必要的。第二，单独生活户有宅基地。此种情形下，我们也不应当否定他对宅基地使用权的继承，但需要更加严格的限制。
（二）对宅基地使用权继承的限制
在允许宅基地使用权合法继承的同时，我们也应当对其继承权予以适当的限制。例如，我们可规定，可继承的只能是盖有房屋的宅基地，空闲的、尚未盖房的农村宅基地不可以继承；可继承的是被继承人合法取得的宅基地，非法取得的宅基地不能继承；继承获得的宅基地使用权的期限应以继承房屋的自然寿命为准，即房在地在,房屋灭失则宅基地使用权终止,土地归还集体经济组织。[９]在此基础上，笔者认为，我们应进一步区分继承主体的不同身份并予以限制：
１．集体经济组织成员内部的继承限制
集体经济组织成员内部对宅基地使用权的继承，在不同户之间相互继承的情形下，会出现一户多宅现象，从目前日益严峻的土地形势来看，我国存在相当的压力。对于一户多宅的继承人来说，尤其是宅基地上没有房屋建筑的，如果其他村民依法申请宅基地，而村集体的宅基地又紧张，立法可以规定一户多宅的继承人负有优先放弃宅基地继承权的义务，但这种放弃应由受让人支付一定的经济补偿金。这样既可以保证宅基地的供应，也可尽最大可能保护继承人的合法权益。
２．非本集体经济组织成员的继承限制
由于此种情形下的继承不仅会出现一户多宅的现象，而且打破了传统的宅基地只能是本集体经济组织成员的严格限制，因此，对于此种情形下的继承，限制应更加严格。对于无宅基地的非本集体经济组织成员，可以设定自动消灭时效，即该继承的宅基地如果在一定的期限内不使用，村集体有权依法收回。对于有宅基地的非本集体经济组织成员，不仅要设定优先放弃义务，而且还要设定自动消灭时效。只有通过这两种限制，才能保证宅基地使用权制度的健康发展。
无论从理论还是从实践来看，农村宅基地使用权继承制度的构建都十分必要。随着我国市场经济和社会的全面发展,可以预见，我国的整个农村土地使用权流转制度将会有更大的突破。
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【责任编辑：叶 萍】