作者简介：王辛梓（1988-8），女，汉族，黑龙江省齐齐哈尔市人，硕士在读，学生，主要从事社会保障研究。 摘 要：城镇最低生活保障制度是社会保障制度最后的安全网，是社会救助的核心制度。我国的城镇低保制度自建立以来，在发挥了重大最用的同时也凸显出很多亟待解决的问题。鉴于我国目前的城镇低保制度主要是一种消极的填补式补助模式，本文从政策的目标、执行以及实施的效果等方面对城镇最低生活保障政策进行一定的分析，指出其中存在的问题，并提出了相应的解决对策。
关键词：城市最低生活保障；社会救助；社会保障；政策效果
在全球经济危机的大背景下，贫困问题再一次成为各国摆在会议桌上的重要难题之一。贫困被定义为，在一定环境下，人们长时期内无法获得足够的收入来维持一种生理上要求的，社会文化可接受的和社会公认的基本生活水平的状态。联合国将每人每天平均消费或收入低于1美元作为国际贫困线的标准。从某种程度上说，贫困不仅仅是经济问题，更是严重的社会问题。贫困问题与一国的经济、政治问题有着不可分割的联动关系。
一、城镇最低生活保障制度的产生及概念界定
1、我国城市居民最低生活保障制度的产生
随着我国经济体制改革的深入和社会市场经济体制的确立，原来以单位为主的社会保障体系逐步瓦解，而新的社会保障制度尚未完善。与职业相联系的社会保险制度必然会将那部分待业或失业的人口排除在保障体制之外，而这部分人也往往是贫困人口的主要来源，城市贫困问题日益突出。为了妥善解决城市贫困问题，从1993年起，上海市率先建立了城镇低保制度。随后，厦门、青岛、福州、大连等城市陆续建立了这项制度。1997年9月，国务院下发《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，使这项制度在全国范围内逐步建立起来。1999年9月，国务院颁布了《城市居民最低生活保障条例》，将其纳入法制管理的轨道。近年来，随着全国城镇低保工作的深入开展，取得了一定的成绩，但是更多的问题也在实践中不断显现出来。城市居民最低生活保障制度，是社会保障体系中的最后一道“安全网”。因此，健全城镇低保制度，对于保障城市贫困群体的基本生活，维护社会稳定，促进社会经济发展发挥着重要作用。
2、城市居民最低生活保障制度的概念
城市居民最低生活保障制度是社会救助的新方式，以保障居民基本生活为目的，科学合理地确定最低生活保障标准，对其家庭成员人均收入低于最低生活标准的给予差额补助的制度。 从定义可以看出，城市居民最低生活保障制度的目标是保障居民获得最基本的生存权利，按照本地的经济发展水平，以维持生活所必须的开支为标准，在居民主动申请的前提下，通过家庭的经济状况调查，给予贫困居民一定的生活补助。
二、城市最低生活保障制度的政策分析
1、城市最低生活保障制度的政策目标
公共政策的制定必须遵循一定的理论，根据公共政策学家史塔林的观点，一项完善的政策必须体现六大原则――集中性、清晰性、变迁性、挑战性、协调性和一致性。在公共政策基本理论的指导下，科学合理的选择政策目标，是保证政策效果顺利实现的前提。合理有效的政策目标必须是明确的、可行的并且要去其他社会政策想协调，保证整个社会政策体系的一致与完整。
就城市最低生活保障制度而言，其最根本的目的是为了解决城市贫困人口的生活困难问题。按照国内社会保障体系的分类，城市最低生活保障制度属于社会救助的范畴，其主要保障的对象是城市中的贫困人群，即家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的那部分非农村居民；主要满足的是这部分居民的最低生活需求，从保障层次来看，低于社会保险以及社会福利的保障水平。
2、城市最低生活保障制度政策的执行
公共政策合法化之后将会进入执行阶段，即将政策效果的实现过程。政策在执行过程中会受到多种因素的影响，如政策的目标与标准、政策资源、组织间的沟通、执行机构、政策环境以及执行者的个人偏好等。
（1）城市最低生活保障制度的政策环境
虽然我国的社会保障体系不断完善，但城市最低生活保障的政策依据仍然比较落后。时至今日，城市最低生活保障制度所依据的立法层次较高的政策性文件只有国务院1997年9月下发的《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》和1999年9月颁布的《城市居民最低生活保障条例》。与其他社会保障制度相比，政策依据方面的落后不言而喻。这一情况也难以满足现实的需要。
目前，我国仍没有专门的关于社会救助或低保制度方面的法律规范。这不仅不利于低保工作的规范化，法制化，也不利于对低保工作的监督和约束。众所周知，健全的法制建设，是一项制度或政策有效实施的重要保证，这不仅因为法律本身的权威性，更是其对人们法律观念的影响与培养。目前，我国强调依法行政，依法治国，在法制化大背景下，制定相应的社会救助法律规范势在必行，也是明智之举。
（2）城市最低生活保障制度的执行机构
根据规定，我国城市最低生活保障制度主要由各地人民政府负责，由民政部门会同当地财政、统计、物价等部门制定当地的保障标准，并经人民政府批准后向社会公布。
城市最低生活保障制度的具体经办机构主要是个街道（乡镇）的社会救助事务管理所，现实中往往由设置在街道、乡镇的社区事务受理中心承办。
这种模式下的城市最低生活保障制度的执行情况并不十分乐观，由于具体的经办机构层级较低，工作人员专业性不强，导致政策执行的效率较低，效果也不明显。
（3）城市居民最低生活保障制度的监督机构
政策的有效执行既要依赖制度化的程序，还离不开有效的监督约束机制。从目前的情况来看，我国的城市居民最低生活保障制度同许多其他公共政策一样，缺乏有效的监督机构，从某种程度上说这是政府体制本身存在的缺陷，系统内监督可操作性的缺失以及系统外监督主体的政治冷漠，均导致我国的政策执行缺乏有效的监督和约束。权力的滥用、寻租以及腐败现象必然会滋生。同时，对于违规操作等的处罚与约束不明或力度不够，也会导致政策执行力度不够，从而是政策目标偏离正常的轨道。
三、城市居民最低生活保障制度存在的问题
1、低保资金投入不足
根据低保制度的规定，我国的低保资金实行专款专用，在1999年以前，主要由地方财政负责，而1999年以后，中央政府加大了对低保制度的资金支持，中央财政拨款已达到低保资金的50%以上。但是财政资金投入的总量仍然偏小，只占财政支出的1%~2%，占GDP的0.2%~0.5%，这主要是因为社会救助资金投入与经济总量、可用财力规模和财政支出总增量之间缺乏内在联系。 资金的不足必然导致低保工作的难以推进，很多政策只能变成一纸空文，被束之高阁，难以实践。
2、“应保尽保”目标尚未实现
目前，在各地的低保实践中，“错保”、“漏保”现象屡见不鲜。根据王有捐利用国家统计局2004年大样本调查资料，对我国35个城镇低保制度执行情况进行了评价，评价结果显示，2004年最低保障政策覆盖面仅占应保人群的约1/3,其余2/3则被遗漏。同时，经测算，在35个大中城市已经发放的低保金中，有76.22%发放给了收入小于保障线的人员，其余23.78%则发给了收入高于保障线的人员。 从这一数据中，我们可以看出虽然自低保制度实施以来，被纳入低保的贫困人群范围有了很大的提高，但是低保制度的覆盖面仍差强人意。
另一方面，被纳入了低保范围的低保人员是否真正得到了基本的生活保障也是值得关注的。从广泛的意义出发，所谓的“基本生活保障”所要保障的不应仅仅是低保人员的吃、穿、住等方面，低保人员的尊严也是不容忽视的一方面，要保证贫困人群健康的生存下来，也要保证他们有尊严的活下来。然而实践中，领取低保金似乎在无形中给低保人员打上了一个有别于他们的标签，这种精神上的自卑情绪无论是对低保人员自身，还是整个社会的危害都是更深远的。
3、制度设计存在漏洞――机会主义倾向和负激励效应
我国低保制度采取通过“差额补助”的方式，为低保对象发放的一定的现金补助，来弥补其收入与最低生活保障线之间的差距。这一规定在实践可能导致机会主义倾向的产生。首先，对于享受低保补助的贫困人群来说，当他们的收入增加的时候，所领取的低保金也会相应的减少，这可能导致的情况是其收入提高前后的生活条件并没有得到改善，而是很大程度上保持了现状，这必然会削弱贫困者通过积极工作来改善自己生存境况的积极性，而一味的依赖低保制度，从而形成低保制度中的“贫困陷阱”。
其次，由于资格审查制度的不完善，监管机制的不健全等因素，使得“骗保”现象严重，很多并不符合低保条件的人，通过各种不正当的手段，或是钻制度设计的空子，获取享受低保制度的待遇。这不仅浪费了国家的资源，更挤占了本应享受低保待遇的那部分贫困人员享受低保补助的机会，加深了社会不公与社会不安。
4、城镇低保边缘群体生活境况窘迫
目前，我国的低保制度资格审查已家庭成员的人均收入水平为标准。但是对于那些收入略高于最低生活保障线的人群来说，他们不符合享受最低生活保障补助的条件，因此得不到国家相应的补助和政策倾斜，但他们本身的收入又仅仅可以使他们的生活维持在很低的水平，甚至在很大程度上无法满足其基本生活需求，使得他们成为制度的真空地带。
四、完善城市居民最低生活保障制度的路径
1、吸纳社会资金，激励慈善组织的参与
虽然在1999年颁布的《城市最低生活保障条例》中规定“国家鼓励社会组织和个人为城市最低生活保障提供捐赠、赞助”，但是从实践的情况来看，社会资金在低保资金的来源中多占比例微乎其微。所以，从拓展资金来源渠道，充足低保资金的角度来看，政府应大力倡导社会的参与，吸纳社会资金，鼓励各类慈善组织，志愿团体以及个人为低保制度出资、捐赠。
2、建立富有“弹性”的资格审查制度
根据我国的《城市最低生活保障条例》规定，只有那些持有非农业户口的城市居民，而且其共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准才能享受最低生活保障制度，从政府获得相应的补助。这一标准就将那些收入略高于最低生活保障标准的人群排除在了制度在外，而实际上他们同样需要国家给予一定的帮助，但由于资格的限制，使他们处于一种极为不利又很尴尬的地位。因此建议在制定资格审查标准的时候，可以适当放宽，并给予一定的浮动空间，例如可以将收入标准改为一个范围，根据当地的实际情况，制定一个收入范围而不是单一的一条线，从而最大限度的将需要帮助的人群都划入到制度覆盖的范围之内，从而增加制度的灵活性和适用性。
3、引进负所得税思想
负所得税（negative income tax）是货币学派的代表人物弗里德曼提出的对低收入者进行补助的一种方案。在这种方案下，政府按照低收入者的实际收入与维持一定的社会生活水平需要的差额，运用税收的形式，依照负所得税率给予其一定的补助。具体的计算公式为：
负所得说=（收入保障数-个人实际收入）*负所得税率
个人可支配收入=个人实际收入+负所得税
理论上的计算显示，负所得税比差额补助更为合理，不仅可以激励低收入人群摆脱贫困的积极性，同时可以减轻政府的额外负担。因此可以说负所得税的根本目的就是在对低收入群体给予补助的同时，避免福利陷阱的存在。但是负所得税从其诞生至今一直停留于理论层面，并没有应用于实践，在我国城市居民最低生活保障制度的改革过程中，引入负所得说的思想，制定科学合理的补助机制是十分有必要的。
4、尽快制定相应的城镇低保法律规范
实现依法治国是我国多年来秉承的原则，在不断完善社会主义法律体系以及社会主义社会保障体系的大环境下，尽快制定相应的城市低保法律规范是符合多方利益要求的。同时，有利于人民法律观念的增强，使行政人员依法行政，按规章办事，另一方面，普通群众也懂得用法律武器维护自己的合法权益。对于低保制度的贯彻和实施工作的监督与约束也将更加规范、有效。
5、完善低保制度的目标――“应保尽保、实现就业”
低保制度与就业是具有联动机制的，积极的促进就业的政策措施是低保制度的重要组成部分之一。促进低保人员通过自食其力摆脱贫困的境况，脱离政府的救助才是低保制度的终极目的。因此制定积极的就业促进措施是至关重要的，尤其是目前我国的低保体系仍是消极的填补救助模式，所谓“授之以鱼不如授之以渔”。
由于社会低保人员的就业能力普遍较弱，因此政府应加强对这部分人群的就业培训和就业指导；鉴于，部分人群的就业欲望不高，政府可以通过宣传教育以及采取一定的激励措施或奖惩办法，提高他们的就业积极性；加强对贫困人群的教育救助与福利，尤其是对下一代的教育问题，保证其子女的受教育机会，从而打破贫困的代际循环。
除此之外，社会救助或城镇低保的目标不应仅仅局限于“吃饱，穿暖”，而应实现目标的多元化，加大对教育、科技、文化、医疗、卫生等方面的投入，制定配套的教育救济和医疗救助政策，以满足低保人员的多元化需求，同时保证其“有尊严的”生活。
总之，我国的城市最低生活保障制度经过多年的实践，在发挥了重大作用的同时，也出现的很多有待改进的地方。不断完善城镇低保制度，对于保障底层人民的基本生活权利至关重要，也是国家以人为本治国理念的必然要求。（作者单位：武汉大学社会保障研究中心）
注解：
① 曾煜．社会保障速查手册.中国工人出版社. 2009年版.第248页．
② 江西省民政厅社会救助处：《认真落实科学发展观加快完善社会救助体系》，载《中国民政》，2008(6)。
③ 王有捐：《对城市居民最低生活保障政策执行情况的评价》，《统计研究》2006年第10期。
④ 雷晓康 王茜：《中国最低生活保障制度现状与回顾》；社会保障研究2009年第2期
参考文献：
［1］ 钟仁耀 社会救助与社会福利（第二版） 上海财经大学出版社 2009
［2］ 郭健美，邢洁；《城市低保边缘群体社会救助机制的设计与完善》经济与社会发展2009年第8期
［3］ 刘喜堂；《当前我国城市低保存在的突出问题及政策建议》社会保障研究2009年第4期
［4］ 郑功成．中国社会保障改革与发展战略一理念、目标与行动方案．人民出版社．2008
［5］ 唐均：中国城市居民贫困线研究，上海社会科学院出版社，1998