摘要：当前，我国中央国有资本经营预算已开始进入实施阶段，而省域国有资本经营预算尚处于探索阶段，这期间存在对国有资本经营预算的认识不到位、被纳入国有资本经营预算的企业范围较窄、国有资本经营预算和公共财政预算间缺乏互相衔接的通道、尚未形成刚性有效的激励约束机制等问题。因此，应建构行之有效的省域国有资本经营预算制度，建立以权责制为核心的会计基础、以国资委为主体的编制模式、囊括所有国企并根据行业来规定分红的征缴方式、能够使国企与民生实现正和博弈的支出结构及有效防范利润规避行为的监督机制。
关键词：省域国有资本经营预算；制度建构；双元结构财政；分级所有
中图分类号：F832.5 文献标识码：A
文章编号：1007-7685(2012)02-0052-06
2007年9月，国务院发布《国务院关于试行国有资本经营预算的意见》(下文简称《意见》)，决定从2007年1月起在中央本级试行国有资本经营预算，地方试行国有资本经营预算的时间和步骤由各省(区、市)及计划单列市政府决定。目前，中央国有资本经营预算已开始进入实施阶段，而地方层面的国有资本经营预算工作不仅明显滞后于中央，而且存在许多亟待解决的问题。本文在对山东、湖北、福建等省市国有资本经营预算试点情况进行调研的基础上，对各试点的异同进行比较，在总结各地试点工作中存在的共性问题的基础上，对省域国有资本经营预算制度的建构提出设计方案。
一、省域国有资本经营预算的实践进展
国有资本经营预算指国有资产监督管理机构依据政府授权，以国有资产出资人的身份依法取得国有资本经营收入、安排国有资本收益支出计划的专门预算。编制国有资本经营预算，有利于加强国有资本收益管理，提高国有资本营运质量，使国有资本不断保值增值。《意见》的正式颁布与实施，结束了我国国有企业自1994年以来不上缴利润的时代。自中央国有资本经营预算制度实施以来，中央国有资本经营预算支出1553.3亿元，主要用于国有经济和产业结构调整、中央企业灾后恢复生产重建、中央企业重大技术创新、节能减排、境外矿产资源权益投资以及改革重组补助支出等。中央级国有资本经营预算制度的顺利实施为进一步扩大中央国有资本经营预算试点范围及推动地方国有资本经营预算试点工作奠定了良好基础。
在央企试行国有资本经营预算后，各地国资监管部门也开始按照中央国资委的指导意见，在所辖范围内对国有资本收益分配制度和国有资本经营预算制度进行因地制宜的探索。然而，由于《意见》对地方国有资本经营预算的具体做法没有统一规定，各地都是根据国有资产管理体制改革的基本要求和自身实际进行探索和有益实践，并积累了一些经验。截至2009年底，全国36个省、市、自治区、直辖市、计划单列市中，有20个省市出台了试行国有资本经营预算的实施意见、制度办法。其中，10个省市开始单独编制年度国有资本经营预算草案，两个省的地市级以下也开展了国有资本经营预算试行工作。根据2009年第四季度地方国有资本经营预算报表反映，2009年，地方国有资本经营预算收入98亿元。其中，省本级国有资本经营预算收入76亿元，地市级及以下国有资本经营预算收入22亿元；地方国有资本经营预算支出94亿元。其中，省本级国有资本经营预算支出73亿元，地市级及以下国有资本经营预算支出21亿元。地方国有资本经营预算收入历年累计250亿元，地方国有资本经营预算支出历年累计236亿元。很明显，无论在总量规模上，还是在推进速度方面，地方国有资本经营预算的试点均滞后于央企。有关研究资料显示，我国仍有16个省市未建立国有资本经营预算，已建立国有资本经营预算的20个省市中，也还有10个省市未单独编报国有资本经营预算。以深圳、武汉、青岛、上海、北京和安徽等为代表的省市在探索国有资产经营管理体制方面走在了全国的前列，基本上构建了适合自身特点的国有资本经营预算制度框架。各省市在具体实践过程中也各不相同，在取得了一定成效和经验的同时，由于缺乏成熟理论的指导和成功经验的借鉴，目前各地的国有资本经营预算还没有形成行之有效、可以推广的实践模式。
二、省域国有资本经营预算的实施情况与存在的问题
各地国有资本经营预算的执行很大程度上与地区国有经济的总量及运行情况密切相关，国有经济发展较好的地区，其在国有资本经营预算的探索上也更加成熟。通过实地考察深圳、武汉、青岛、福建、上海、北京、安徽等样本省市的国有资本经营预算的基本做法可看出，各省市在实践中，其做法不尽相同，也存在不同的问题。
(一)省域国有资本经营预算实施情况
从各省市国有资本经营预算执行的情况看，由于存在各自探索时间及模式上的差异，各省市在国资收益的总量上，以及在国有资本经营预算执行的力度上都各不相同。《意见》颁布后，各省市的国有资本经营预算主要参照中央模式，具体实施情况如下：
1.国有资本经营预算的编制主体主要是地方财政部门或国资委。《意见》中规定，由财政部门编制国有资本经营预算草案，国资委负责提出本单位年度国有资本经营预算建议草案。上海、北京、安徽等省市由财政部门负责编制国资预算，但也有一些省市的国资预算是由国资委负责编制，如深圳、武汉、福建。而青岛市虽然是由财政部门负责编制国资预算，但由于国资委对国有经济的运行情况较为熟悉，具体编制工作仍是国资委负责，财政部门处于缺位状态。
2.省域国有资本经营预算的编制层次主要分为两种，即“国资委――国有企业”的两层次和“国资委――国有资产经营公司――国有企业”的三层次。在国有资本经营预算的编制层次上，深圳采取三层次的方式，而上海则采取两层次的方式。武汉市建立了“市国资委――国有资产经营机构――企业”的两级预算体系和三层次编制模式。北京市的国有资本经营预算的主管单位是财政部门，国资委作为预算单位参与其中。青岛市成立了四大投资公司，但这四大投资公司与国资委其他监管企业一样，并没有上下产权关系。因此，青岛市国有资本经营预算的编制层次实际上也是采取“国资委――国有企业”的两层次。安徽省国有资本经营预算也是“国资委――国有企业”两层次的预算体系。
3.国有资本经营预算缴拨方式有所不同。从国有资本经营预算的缴拨方式看，各省市基本上都设立了国有资本收益专户，但在归口管理上有所不同，有些地方与公共预算分开管理，而有些地方则与公共预算统一管理。武汉、青岛都实行与公共预算的统一管理，深圳、福建、上海、北京、安徽等省市则实行国资预算与公共预算的分开管理。需要说明的是，有些省市国有资本经营预算的专户虽然设在财政部门，与公共预算进行统一管理，但其资金没有互相平衡，并没有实现二者的互通衔接。
4.各省市的收缴比例不一。各省市在收缴比例的规定上各不相同，有些省市采取“一刀 切”，即规定统一比例，有些省市则根据情况进行调整。深圳、武汉及福建都只是规定了最低征收比例，具体征收多少则由国资委视情况而定。青岛、北京则采取统一比例征收的方法。上海先实行统一征收，待条件成熟之后，要分行业、分企业进行，目前也是按照20％征收。安徽省国资收缴比例分资源性行业和竞争性行业收缴，资源性行业按10％收缴，竞争性行业按5％收缴。此外，各地方在收缴比例的高低上也不同，深圳、武汉的征收比例较高，达到30％；青岛市的征收比例最低，只有5％，但从2010年起，其征收比例提高到10％。
5.省域国有资本经营预算的收入结构基本上与中央保持一致。收入主要包括：国有企业、国有独资公司中国家应分得的税后利润；国有控股、参股公司中国家股应分得的股息、红利；企业国有产(股)权转让净收入；国有企业及国有独资公司清算净收益，国有控股、参股公司清算净收益中国家股应分享的净收益；其他按规定应上缴的国有资产收益。虽然各省市的具体表述有所不同，但在具体内容上并无实质性区别。
6.省域国有资本经营预算的支出方向主要分为资本性支出、费用性支出和其他支出。《意见》中将国有资本经营预算的支出方向归结为以下几方面：一是资本性支出。这是根据产业发展规划、国有经济布局和结构调整、国有企业发展要求及国家战略和安全等需要，安排的资本性支出。二是费用性支出。用于弥补国有企业改革成本等方面的费用性支出。三是其他支出。该项支出的内容，为依据国家宏观经济政策及不同时期国有企业改革和发展的任务统筹安排确定的资金，必要时可部分用于社会保障支出。资本性支出和费用性支出是国有资本经营预算支出中的最主要内容，在其他支出项目上，各省市有所区别。福建省在支出内容上设置了担保支出(即经省政府批准后建立“所出资企业专项担保资金”的支出)和应急支出，深圳市设置了融资支出；福建省和武汉市没有设置其他支出项目。
(二)省域国有资本经营预算存在的共性问题
各省市在实践过程中已构建出一套适合各自特点的制度框架，不同的制度设置存在的问题也各不相同。但仍有一些问题是各省市在推行国有资本经营预算过程中碰到的共性问题。
1.国有企业对国有资本经营预算的认识不到位。这主要表现在两方面：一是国有企业上缴利润的意识不到位。由于受长期以来(1994年实行分税制以来)国企利润不再强制性上缴的制度惯性的影响，企业对恢复收缴税后利润制度存在抵触心理，更谈不上形成自觉意识。企业上缴利润意识不到位，部分企业甚至有拒缴心理，直接加大了国有资本经营预算实施的难度。二是国有企业对开展国有资本经营预算工作的认识不到位。国有企业还未能准确认识开展国有资本经营预算的意义，仍沿袭传统的国有资产管理思路和方法，没有实现国有资本出资人这一职能定位的转变。有的企业涉足行业过多，未能通过预算管理来实行国有经济有退有进的方针；有的企业认为企业经营活动受外界环境影响大，预算编制的可操作性不强；也有部分企业满足于企业发展现状，通过国有资本预算管理来提升经营水平的压力和动力不足。
2.被纳入国有资本经营预算的企业范围较窄。目前，在我国各省市国有资本经营预算执行过程中，基本上仅将国资委监管的国有企业纳入预算范围。如，根据《北京市国有资本收益收缴管理暂行办法》，北京市国有资本经营预算范围仅限于北京市国资委及代表市政府履行出资人职责的机构部门所监管或所属的国家出资企业，这就使市属的金融类国有企业和北京市事业单位的经营性国有资产游离于国资收益征缴范围之外。青岛市国资委实施监管的国有企业有27户，基本涵盖了大型企业集团、上市公司、政府投资公司和公共基础服务类企业，但是仍有相当一部分企业归属其他政府部门和机构监管。而财政部门并没有把这些非国资委监管的企业纳入国有资本经营预算，这就造成了国资委监管和非监管企业之间的待遇差异，一定程度上增加了国有资本经营预算执行的难度。
3.国有资本经营预算和公共财政预算间缺乏互相衔接的通道。从我国各省市国有资本经营预算的收支范围看，普遍存在的问题是，国有资本经营预算和公共财政预算之间缺乏互通衔接的通道。即使有些省市在其他支出中把社会保障作为其中一项内容，但是在具体执行中并没有落实到位。国有资本的收入和支出基本上是在国资监管的结构体内循环，缺乏同公共财政预算互相衔接的通道。国有资本是全民所有，国家代表人民行使所有权。因此，国有资本的收益应是全民共享的一种收益，应惠及全民。然而，从深圳市国有资产收益的支出看，其主要是用于资本性支出、企业改革成本支出及国有资产的监管费用支出，基本上是在国有资本监管机构的内部循环，用于社会保障等民生支出方面的几乎没有。国有资本经营预算同公共财政缺乏互通衔接的通道使国有资本失去反馈公共事业的路径，有违国有资本全民所有的本质。
4.尚未形成有效的激励约束机制。国有资本经营预算考评作为国有资本经营预算管理的一项重要职能，主要是对预算执行者的预算执行情况及工作业绩进行考核与测评，并按其优劣给予奖惩的管理活动。然而，从目前执行的情况看，各省市还未形成刚性有效的激励约束机制。多数省市采取将国有资本经营预算执行情况与企业负责人业绩考核相结合的方法，按经营业绩考核办法奖罚，却没有具体规定国有资产收益指标在业绩考核中的比重。倘若比重很小，那么企业负责人仍然能够以自身利益最大化为目标进行利润的隐性转移。有些省市对超额完成收益上缴任务的企业，只是按企业超额上缴收益的一定比例从未分配利润中提取奖励资金，而不是进行实质性地返还，激励效力不够直接有效。
三、省域国有资本经营预算制度的建构
建构行之有效的省域国有资本经营预算制度，能够服务于地方政府的公共财政职能，实现与公共财政预算的有效对接。因此，应建立以权责发生制为核心的会计基础、以国资委为主体的编制模式、囊括所有国企并根据行业来规定分红的征缴方式、同时兼顾国企与民生的支出结构及有效防范利润规避行为的监督机制。
(一)引入权责发生制编制国有资本经营预算
目前，大多数省市的国有资本经营预算制度主要以收付实现制为基础，反映出资企业的资金来源、占用和结余情况。而其预算收支的对象――国有企业则是以权责发生制为基础，这就使收付实现制与现行的企业会计基础存在矛盾，从而难以全面、准确地反映国有资本的来源、使用及效益情况。此外，在收付实现制下，国有资本经营预算收支反映的内容和结果不够全面，收入、支出、结余处理方法不当，没有反映真实的负债情况，收益性支出和资本性支出混淆。相反，实施权责发生制可实现与出资企业会计基础的有效对接，反映出资人所拥有经济资源的全貌及资产和债务状况，提供真实反映运营绩效的信息，从而较为准确地反映损益，实现国有资产保值，达到保障 国有出资人合法权益的目标。此外，采用权责发生制是大多数发达国家的通行做法，未引入权责发生制的国家也在创造条件适时地进行权责发生制改革。因此，我国应借鉴国际经验，努力向国际惯例靠拢，实行以权责发生制为会计基础的国有资本经营预算。当然，由于省域国有资本经营预算的实施尚处于探索阶段，且考虑到我国当前的经济发展水平、财政管理水平、人员技术条件等尚不成熟的因素，我国的国有资本经营预算制度可选择渐进式改革的方式，即从收付实现制逐步过渡到权责发生制。
(二)采用以国资委为主体并提交人大审批的三层次编制模式
作为国有资产出资人代表的各级国资委应主要负责国有资本经营预算的编制工作。在明确国资委为国有资本经营预算的编制主体的基础上，省域国有资本经营预算还应构建“国资委――国有资本营运机构(国有资本经营公司)――国有资本经营单位(国有企业)”三层次预算编制模式，以与我国目前实行的国有资产管理体制相适应。可借鉴武汉市国资委的做法，省(市)国资委作为预算的一级编制主体，负责全省国有资本经营预算编制和执行的组织工作，落实、检查国有资本经营预算的情况。市国资委可委托国有资产经营机构及出资企业承担国有资本经营预算的具体执行工作，从而使其成为国有资本经营预算的二级编制主体。所投资企业在负责国有资本收益申报工作的基础上可借鉴上海市国资委的经验，建立企业层面的国资预算。省域国有资本经营预算的三层次编制模式有利于省国资委实施宏观战略调控，并对国有资本营运机构进行专业化管理，有利于更好地发挥国有企业的经营自主权，从而明确国资委、国有资本营运机构和国有企业各级主体在预算编制中的责权利关系。当然，对于那些国有企业较少、国有经济并不发达的地区，则可根据实际情况采用“两层次”的编制模式以提高经济运行效率。
要保证预算的权威性与透明度，在统一的政府预算平台上实现公共财政预算与国有资本经营预算的互通衔接，还应设立省域国有资本经营预算的财政专户，并作为公共财政的附加预算上报省级人大讨论，在立法机关经过修正与改进后，接受人大的审批后执行。在人大审议过程中，应积极配合公众监督，以完整的法制化程序来确定和实施国资收益分配问题，使国有资本财政收支制度走上透明、规范的法制化进程，让国民间接地享有国有资产终极所有者的权利。
(三)根据行业来规定分红比例，并将所有国有企业纳入国有资本经营预算中
现行政策对中央企业笼统地征收10％、5％的利润是不妥当的，“两税”合并后，央企的税收支出由33％减少到25％，而国家向央企征收红利的比例上限仅为10％。所以，央企依然留有可观的利润，仍有可能利用其充足的现金流进行过度乃至不合理的投资，从而降低投资效率，这不利于国有资产的保值增值，并在一定程度上损害了民众的社会福利。央企如此，省域的国企亦是如此。对此，各省应借鉴深圳、武汉的做法，提高分红比例，并根据各地国有经济的发展状况进行不同的规定。对国有经济比较发达、国有企业性质差异较大的城市，应根据不同行业、不同企业的实际情况采取灵活的比例确定方式，但应确定一个最低的收缴比例。对国有企业性质差异不大、国有资本经营预算刚刚起步的地区，应采取“一刀切”的硬性规定，待条件成熟后再采取分行业、分企业的方法。具体到收缴比例上，可根据企业赢利与否以及行业自身的实际情况作相应调整。若是国家鼓励要做大做强的企业或者企业处于资本支出大规模增加的阶段，分红比例不宜过高；反之，应适当提高分红比例。
由于国有资本经营预算执行之初，人们对制度的了解及认识不够深刻，在实际操作上也存在难点。因此，很多省仅将国资委监管的和政府监管的企业纳入国资预算的范围。中央国有资本收益收取对象也仅为国务院国资委下属的央企及中国烟草总公司，国有金融部门、地方国企等国有独资企业等尚未纳入范畴，国有控股参股公司的股利股息也由于集团公司的截留而未能如实收缴。这不仅容易造成国有企业间的不公平感，给执行工作带来难度，同时也不利于国有经济布局结构的调整。因此，应根据央企分红试点及各地的成功经验，逐步扩大国资委监管企业的范围，建立囊括所有国企的国有资本经营预算制度。
(四)国有资本经营预算支出要同时考虑民生和国企，既要有用于国企的支出，又要有用于民生的支出
一方面，要有适当比例的利润回归国企，用于其资本性支出与费用性支出。应在资本性支出项下增设“研发支出”作为二级项，用于满足国企自主创新支出的需要。把红利用于国企的创新投资有助于形成对国企创新的激励机制，促进国企改革与发展，使技术创新成为内在的持续过程。而费用性支出是消耗支出，为经济资源的流出受益期短于一年或一个经济周期的支出项目。主要包括企业政策性亏损补贴支出、财政贴息支出、债务利息支出等。另一方面，国有资本经营预算还应与公共预算、社会保障预算相配合，除用于国有企业的再投资及支付改革成本外，还应考虑向民生领域倾斜，弥补政府公共福利性支出的缺口，缩小收入分配差距，改善消费结构，促进宏观经济稳定等。让红利惠及民生，最主要的是向民生中的教育领域倾斜，这有助于提高劳动者的知识技能和劳动力的边际产出，从而满足工业化和城市化的需求，也有助于提高国民素质。
(五)设计激励约束体系以防范国企的利润规避行为
在各省试行国有资本经营预算的过程中，出于惯性思维及效用最大化的经济人动机，国有企业会尽可能利用信息不对称进行“内部人控制”，通过加大税前支出、提高管理层薪酬、增加职务消费、滥发奖金、超标准发放员工工资福利等途径将利润从末端向前端转移，以规避红利上缴或截留部分利润。为了防范与杜绝这种倾向的发生，各省应完善国有资本收益的汇算清缴制度，将经营预算的有关指标落实到出资企业及其所投资企业，力争实现对预算收入的实时掌握和跟踪监控，从而确保企业国有资本收益及时足额入库，从制度上防止企业漏交、滞留或坐支国有资本收益的情形。对纳入利润上缴范围的国企设置激励约束机制，把对各部门的激励约束建立在严格的业绩考核基础上，把业绩考核制度和奖惩制度紧密结合起来，综合运用物质和精神激励，激发国企上缴红利的积极性，减少国有资产流失，实现国有资产保值增值的目标。对有正常盈利且无隐瞒真实利润或超额完成收益上缴任务的企业，应给予其一定的利润返还；反之，对有正常赢利而又瞒报虚报利润的企业，实行责任追究和惩处制度，取消红利返还并收取一定比例的滞纳金或加大下一年度红利上缴比例。同时，可抓住企业支出欲望较强的心理，从收缴方面考虑支出，对上缴利润较多、较为积极主动的企业，在安排国有资本收益支出时给予一定倾斜。青岛市采用这一方法，取得了较好的效果。对国企管理者，可将国有资本收益上缴情况纳入企业负责人业绩考核内容中，业绩考核加入民情民意，并将其作为经营者年薪收人考核的重要指标，以增强经营者上缴国有资本收益的积极性。
在激励国企及其经营者的同时，要加强决算审计，保证国有资本收益上缴的利润基数、范围、规模的准确性。应聘请权威中介机构对国有资本经营决算数据进行专项审计，确保决算的真实性与精确性。通过对国有资产的安全、保值、增值情况和国有资产收益的收缴、管理和使用等情况进行审计，有助于全面了解国有资本的运营和监管机制，保证利润基数的合理性，减少利润规避行为。并且通过设计有效的激励约束机制可以发现在国有资产收益的征收使用中存在的缺陷、漏洞，为国资委加强国有资产管理、推动省域国有资本经营预算的规范实施提供有价值的参考。
(责任编辑：张佳睿)