摘要：中国网络群体性事件频发对政府的公共事务管理能力提出了严峻的挑战。基于后现代公共行政话语理论，剖析了政厨在处理网络群体性事件时“失语，禁语、后语和妄语”的话语误区，认为政府在处理网络群体性事件时需要做到“建、引、规、纳”：搭建官民网络互动平台，疏通网络舆论场；善待意见领袖，善引网络舆论；完善网络立法，规范网络话语；广纳民意，建立多方参与的社会讨论决策模式。
关键词：话语理论；网络群体性事件；政府；话语误区；善治策略
作者简介：刘春湘，湖南大学管理科学与工程博士后流动站博士后，中南大学公共管理学院教授，博士(湖南长沙410083)
姜耀辉，中南大学公共管理学院硕士研究生(湖南长沙410083)
近年来，网络群体性事件已成为社会发展的新问题，如“南京天价烟局长事件”、“药家鑫事件”、“李刚事件”、“杭州飙车案事件”以及最近发生的“‘7?23’甬温线特大铁路交通事故”等，往往会引起社会公众广泛关注，形成声势浩大的网络民意潮流。面对网络群体性事件不断“管涌”的新情况，政府如何及时有效地和社会公众进行对话，加强对网络舆论的积极正面引导，将是考验中国政府管理社会公共事务能力的重要现实课题。本文旨在借鉴后现代公共行政话语理论的核心理念，剖析政府在处理网络群体性事件时的话语误区，进而从话语理论视角提出政府处理网络群体性事件的善治策略。
一、“话语理论”的核心理念
话语理论是后现代公共行政的产物。后现代公共行政兴起于20世纪90年代，是根植于后现代主义文化在公共行政领域掀起的一种理论思潮，产生了以福克斯和米勒为代表的后现代公共行政理论流派，他们从后现代的视角对现代公共行政理论进行全面的批判和解构，认为现代公共行政是一个缺乏沟通的话语霸权体系，公共政策实际上是官僚们“独白式对话”的结果，未体现公众的意愿，和民主政治背道而驰。基于此，他们通过介绍吉登斯的结构化理论、哈贝马斯的交往行为理论、现象学的方法、构成主义及现代物理学的能量场理论，提出了一种全新的公共行政理论――“话语理论”。
话语理论主张用对话交谈的方式解决公共行政问题，通过构建“公共能量场”，提倡“一些人的对话”来避免混乱的无政府主义状态，最后提出要建立一个参与互动型讨论会社区，以期不同的观点相互碰撞和交流。在福克斯和米勒看来，建立开放性的真实、真诚、诚实和坦诚的对话模式来激发公众的参与意识，是确保公共行政有效实施的途径。
1 构建公共能量场
公共能量场作为话语理论的核心概念，“是表演社会话语的场所；公共政策在这里制定和修订”，“但这一制定和修订的过程同时也是各种话语进行对抗性的交流的过程，是具有不同意向性的政策话语在某一重复性的实践的语境中为获取意义而相互斗争的过程”。可见，公共能量场为社会公民提供了一个向政府表达自己利益诉求和寻求权益保障的固定场所，公民与政府之间能够通过相对民主平等和开放公平地协商对话进而达成一致性意见，为公共政策的出台和执行提供更广泛的民意支持。话语理论主张政府引入民主、公平、公正等价值因素，用对话交谈的方式解决公共行政问题。
2 倡导一些人对话
福克斯和米勒将公共能量场中的政策对话分为三种形式，即少数人的对话、多数人的对话和一些人的对话。其中，少数人的对话通常是政府、官僚和理论家等精英在评论，这加剧了独白式对话趋势，容易导致公众的冷漠；多数人的对话尽管没有了精英操控，但容易导致无政府主义，对话不可能产生实质性的贡献，很难形成一致的公众意见；而一些人的对话一方面能够避免独白式对话中公共决策权由政府和官僚独享占有的弊端，另一方面也能够有效预防因无政府主义可能导致的“参与性危机”的出现。
3 规避无政府主义
在话语理论的对话连续谱中，“独白式对话”位于连续谱的一端，可能因参与过度导致的“无政府主义”位于另一端，而“一些人的对话”则位于二者之间。为了避免陷入混乱的无政府主义，福克斯和米勒借用了尤根?哈贝马斯的交往行为理论，对话语的真实性做了限定即交谈者的真诚、表达的清晰、表达内容的准确以及言论与讨论语境的相关性。
4 参与互动讨论会
在上述基础上，福克斯和米勒设想了这样一种社区，即在那里有大家能普遍理解的话语规则以及参与互动型讨论会，不同的观点可以相互碰撞。
二、政府治理网络群体性事件的话语误区
网络群体性事件是伴随着互联网技术的飞速发展和公民参与社会公共事务意识的不断增强而产生的，是现实中群体性事件在虚拟网络上的独特表现。
网络力量的现实冲击一方面见证了中国公民社会的快速发展和不断成长，另一方面也对政府的公共管理能力提出了新的挑战。网络群体性事件的频繁发生及其社会影响日益明显的特征，客观上要求各级政府和官员要加强对网络舆情危机的关注和认识。但现实中，由于部分政府官员消极被动的处理理念和单一低效的处理方式，未能有效地回应民意和引导事件进展，往往造成网络群体性事件越处理越被动。
1 躲――政府失语，使网络舆论处于无政府状态
面对突发性的网络群体性事件，政府应该采取积极主动的态度回应社会公众的担扰和疑虑，担当起为民“排忧解难”的服务型政府角色。然而现实中，部分政府部门及官员更多地是以“局外人”的身份静观其变，躲避网络中的公共舆论，不进行公开回应。即便他们意识到网络群体性事件后果的可能严重性，但为了免于牵连，一些政府部门及官员间相互推诿职能责任，扯皮推脱，躲避社会公众压力，以致在相互推脱的消极应对中，造成“政府失语”。
“政府失语”主要表现形式是，针对事发的网络群体性事件，相关政府部门未作出正式的公开辟谣和声明。这使得本来就处于猜测、质疑甚至抗议中的民众更加亢奋和无所适从，网民们很可能会盲目地随大流参与到网络的集体活动中去，进行“多数人的对话”，公众的意见很难达成一致，从而使处于萌芽状态下的网络群体性事件事态逐步恶化。
2 堵――政府禁语，忽视了网络“公共能量场”的作用
开放的网络环境是公民平等地交流、争辩、反驳甚至对抗的“公共能量场”，能够为政府决策者提供多方位的民意信息。“网络围观”时代的到来，政府必须掌握并运用有效的舆论沟通技巧，提高危机公关能力，妥善应对各类突发性公共事件，维护政府的公信权威。
然而一些政府部门和官员在网络群体性事件爆发后的作为，与消极躲避恰恰相反，而是走向了另一个极端，急于处置，速战速决，息事宁人。他们首先想到的最直接最简单的方法就是向公众封锁消息、堵塞言论――政府禁语。政府禁语忽视了代表民声、反映民意的“公共能量场”作用，导致了群众对政府的不信任感加剧甚至于双方的对峙。在传媒多元和消息灵通的现代信息社会，信息不可能完全被封锁，与网络群体性事件相关的小道消息、社会流言和公众非议很可能会占据信息传播的主渠道。更可怕的是，一些不法分 子很可能会借机乘虚而入，肆意煽动民愤，恶意造谣，使一些不明真相的网民群体为他们所用，使本来可控的局势短时间内恶化失控。
3 拖――政府后语，缺乏沟通的单向“独自式对话”
在网络性群体事件发生后，政府要紧急做出判断，迅速开展行动，对公众的质疑做出积极有效的正面回应，以安定民心和维护社会秩序。实际上，政府多是在公共事件成为网络热点后才走到公众面前――政府后语。政府后语错过了改变网络舆情意见流向和发展态势的良好时机。这里的“拖”和上述的“躲”有一定的相似性，二者都错过了管控网络性群体事件的最佳时机，使事态恶化。但是二者的侧重点不同：“躲”更多是政府主观性的回避；“拖”也部分包含了“躲”的成分，但更多的是由于网络事件舆情采集渠道狭窄和官僚式的层级信息传递效率低导致政府决策拖延，这也是导致“政府后语”的最主要原因。
政府认定网络群体性事件的消息采集渠道，并不是直接从社会民众和网络上获取，更多的是通过职能部门内部自下而上层层汇报上来的，其结果使得政府信息采集速度缓慢、知晓判断的时间延长。在此基础上形成的公共政策根本不能体现公众的意愿，是典型的“独自式对话”。往往造成网民的情绪淤积，加深官民之间的隔阂，让官民无形中形成对立。
4 掩――政府妄语，误导“一些人的对话”
在互联网络和移动通信支撑的社会多元表达平台上，政府话语和舆论引导需要比过去拥有更高更强的能力。如果在突发公共事件和敏感问题上政府缺席失语、遏制禁语，延缓后语，甚至“政府妄语”――以掩盖事实的方式仓促表态、乱下结论。这样既不能缓和事态、化解矛盾，也不符合十七大提出的保障人民知情权、参与权、表达权和监督权的精神。因此，重视网上舆情需要政府持一种更严谨的态度，既不能失语又不能妄言，既需要快速又需要谨慎。
在网络群体性事件上，一些政府部门只是为应付而敷衍应对，没有耐心去沟通和善待网络意见领袖和草根英雄等“一些人的对话”，未充分调动和发挥他们对网络群体性事件舆论走向的积极引导作用。甚至有些政府部门在真相没有调查清楚前，就急于发布结论，非但不利于舆情的正面的引导，还会引起群众更多的质疑和不满，进而成为网络舆论攻击的对象。政府一味急于求成、躲避遮挡甚至欺瞒，只能导致谣言疯狂生长、流传，丝毫无助于事情的解决，反而损害了政府的公信力。
三、政府应对网络群体性事件的善治策略
在我国公民社会已经兴起的背景下，政府应当确立善治的治理理念。善治就是使公共利益最大化的政治管理过程，本质特征是政府与公民对公共生活的合作管理。在善治理念下，政府与社会、公民的有效的对话沟通是寻求解决网络群体性事件良策的重要前提。政府用对话交谈的方式来妥善解决网络群体性事件，通过构建网络舆论场的“公共能量场”，善待意见领袖的“一些人的对话”来避免网络舆论的混乱无政府主义状态，最后提出要建立一个参与互动型的社会讨论决策模式，以期政府与社会、公民的不同观点相互碰撞和交流，达成共识，从而有效解决网络群体性事件。
1 建――搭建官民网络互动平台，疏通网络舆论场
在网络生活中，福克斯和米勒认为的“公共能量场”即是我们所知的“公共舆论场”，在互联网上表现为“网络舆论场”。互联网专家指出，在涉及公共权力的互联网舆论中，实际存在着两个舆论场，一是各级党和政府通过权威发布和权威解读等方式，自上而下主动释放信息而形成的“官方网络舆论场”，报纸、电视、广播等传统媒体是信息的主要来源，网络等新媒体只是传播载体；另一种是依靠网民自下而上的“发帖、灌水、加精、置顶、跟帖、回帖和点击看帖”而形成的“民问网络舆论场”，“草根网民”和论坛版主是这种传播模式的主体。
政府善治强调自上而下的管理与自下而上的参与相结合，所以在处置网络群体性事件中要搭建一个互动网络平台，打通官方和民间的网络舆论场，形成一个开放、真实、平等、有效的公共能量场，让政府的公共决策以社会民众更加看得懂、好理解、能接受的方式传播，同时，民众的意愿和需求也能通过网络有效地反馈给相关政府部门，在平等交流协商中达成共识，形成代表公共利益的决策。
(1)加强官民网络互动
稳步推进网络问政，加强政府和民众之问的良性互动。政府部门通过网络平台搭建起与网民交流沟通的桥梁，藉以了解民情、汇聚民智、掌握舆情，并及时对网民的利益诉求和建议意见做出回应。政务微博也是一种很好互动途径。据复旦大学“舆情与传播研究实验室”近日发布的中国第一份《中国政府微博研究报告》统计显示，目前中国已有2400余个政务微博，覆盖中国大陆所有省级行政区域，“微博问政”已渐成政府信息公开的新趋势。互联网络平台是政府官员与社会公民互动的主要虚拟形式，因此，网络办公应该逐步成为政府官员的必备行政职业技能。
(2)设置网络矛盾安全阀
政府可以在网络上为网民设立一个提出问题、发表意见、发泄不满的场所，从制度上保证有一个上情下达、下情上达的网民诉求渠道，即“矛盾安全阀”。一定要避免出现“越是强调稳定，越生怕群众‘闹事’，越怕听到群众‘吵声’，群众不满情绪越强烈”的恶性循环。
2 引――善待意见领袖，善引网络舆论
“一些人的对话”理论，在网络中可以理解为积极善待“意见领袖”。意见领袖是指在网络舆论场中经常为他人提供信息、观点或者建议并对他人施加影响的人物。意见领袖包括以下两个来源：首先，是新闻网站各个论坛的版主；其次，是来自不同专业领域的专家和学术权威。意见领袖们通过揭示有关公共话题的真相或表达的意见具有某种程度的说服力，他们对事件的态度往往直接决定了事态的发展方向。因此在处理网络群体性事件中，政府应该正确妥当地处理与虚拟的意见领袖们的关系，通过对话交谈，积极善待他们，正面引导他们，变被动为主动，使网络舆情朝着良好方向发展。具体表现在以下方面：
(1)加强有效回应，正面疏导舆论
面对突发的网络群体性事件，政府部门应当统一口径积极把握舆论导向，及时公布事态真相，使意见领袖们能够及时全面地了解事实动态。政府宜运用突发公共事件的舆论引导策略，做到尽早讲、持续讲、准确讲和反复讲，决不能“躲”、“堵”、“拖”、“掩”。另外，建立和坚持科学的信息公开制度，完善政府门户网站也是十分必要的。
(2)回应而不回击，积极善待善引
在网络舆情面前，政府失语等于默认，谣言就会满天飞；政府禁语妄言，可能会事与愿违，越辩越乱，成为不满情绪的导火索。因此，政府部门应该主动回应网民关注的热点问题，这才有利于平息事态；应该充分发挥网络意见领袖、草根英雄的作用，适时组织论坛版主引导网上舆论热点，形成正面引导、包容多样的网上舆论氛围，变被动为主动；加强主流媒体和新兴媒体建设，建立权威论坛，形成舆论引导新格局。
(3)加强队伍建设，引导舆情发展
政府部门可以成立一支由专、兼职人员组成的网络工 作队伍，随时了解网民意见，掌握网络动态，对网民普遍关注的问题进行有效回应，及时发布客观真实信息，纠正错误虚假网络信息，加强同网民的信息沟通工作，对网络舆情做出适当引导，防止事态复杂化、扩大化。
3 规――完善网络立法，规范网络话语
福克斯和米勒认为，多数人的对话由于完全缺乏形式，没有情境为对话提供语境，不可能产生实质性的贡献，容易导致无政府主义，公众的意见很难达成一致。诚然，网络信息真伪难辨，网络舆论易处于错综复杂的混乱无政府主义状态。从这个意义上讲，网络群体性事件与网络中不法分子散布谣言等虚假信息不无关系。因此政府在预防和处理网络群体性事体中，需要完善网络立法。具体来说政府部门可以从以下几个方面着手：
(1)制定与完善网络言论自由的相关法律法规
网络立法是净化网络空间，减少网络情绪型负面舆论的有效保障。在我国，由于相关网络法律、法规的缺失，使得网络成为不少个人情绪的发泄场所，而这些不良言论尤其是虚假信息很可能成为网络群体性事件的导火索。因此，当前必须进一步加强网络立法工作，防止极少数别有用心之人和境内外敌对分子利用网络实施渗透活动，将网络言论控制在合法、有序的范围之内。
(2)推行网络用户实名制和网站信息备案制
网络实名制的缺失，使网民网上行为自由度高，可控性弱，话语权过分膨胀。最令人担忧的是，部分网管、楼主散布谣言、发布虚假信息，以获得高点击、回贴率，这极易引起网络群体性事件。因此，要求网站在用户发帖前确定其真实身份，能够很大程度地遏制违法信息的源头；采用网站信息备案制，会使许多非法、虚假网站丧失立身之地。
(3)扩大网络警察职权范围
目前许多网站都设立了网络警察，但主要职权是防控不健康网页。笔者认为网警也应承担治安警察职责，对网络群体性事件及时进行疏导，对故意散布谣言、煽动闹事、挑拨事端的不法分子予以制裁，将网络言论控制在合法有序的范围内。
4 纳――广纳民意，建立多方参与的社会讨论决策模式
参与互动型讨论会在处理网络群体性事件中的现实表现形式即是多方社会力量参与的社会讨论决策模式，其实质体现的是政府与公民间的协商民主过程。1980年，克莱蒙特大学政治学教授约瑟夫?毕塞特在《协商民主：共和政府的多数原则》一文中首次从学术意义上使用“协商民主”一词。此后，协商民主理论便引起越来越多学者的关注。在公共决策过程中采用协商民主的形式，有助于培养民主参与的主体，有利于保证决策的正确性、合法性和可执行性。
政府对公民和其他社会力量的高度重视，在网络群体性事件形成的公共能量场中建立起联系，在互动中确立对网络群体性事件的认识，在交流中达成行动目标与解决方案，把公民需求放在社会环境大背景下理解，采取前瞻性的态度看待网络群体性事件的冲突化解、变化处置和问题解决。
在解决网络群体性事件的过程中，政府要广纳民意，积极建立多方参与的社会讨论决策模式。首先，广泛征集广大公民、社会团体、专家小组的建议，组织民意测验和听证会等方式来收集决策信息；其次，政府可以向相关领域的网络群体购买政策方案，充分发挥网络群体在政策参与方面的所具有的专业优势。这样既保证了公共政策的民主化，同时也颇具科学性，使得网络舆论真正成为政府倾听民声、了解民意的重要渠道，体现了民主化行政理论所期待的真实话语，这对妥善解决网络群体性事件是大有裨益的。