摘要：中原经济区建设上升为国家战略之后，急需构建一系列跨行政区的政府合作机制，以此推进中原经济区建设。由于受到多年来形成的“行政区经济”的影响，加之现行的体制机制不够健全完善，在构建五省政府间合作机制的过程中，各自为政的领导体制、各地政策制度的内部性、地方市场分割和保护、重复建设和产业雷同等问题将是遇到的主要困难和障碍。在国务院《指导意见》的推动下，借鉴国内外的成熟经验，尽快建立中原经济区建设指导协调委员会、协调管理机构和日常工作机构，抓紧构建包括5省参与的经济区建设合作协调机制、科学合理的区域合作制度约束机制、互利共赢的利益分享和补偿机制、科学有效的政府绩效评价机制是当务之急。
关键词：中原经济区建设；国务院《指导意见》；政府合作机制；体制机制创新
中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1003-0751(2012)02-0051-04
中原经济区是以中原城市群为支撑、涵盖河南全省、延及周边地区的经济区域，具体包括河南省的18个省辖市，安徽的淮北、宿州、阜阳、亳州，山东的菏泽、聊城，河北的邯郸、邢台，以及山西的晋城、长治、运城，共29个省辖市，土地面积28万平方公里，区域内近1.58亿人口，占全国人口总量的11.83％。全区1.9亿亩耕地，占全国的1／10以上”。在横跨5省涉及29个省辖市的广大区域范围建设经济区，遇到的困难和需要解决的问题之多是可想而知的。在众多待解的矛盾和问题中，由于计划经济时代形成的“行政区经济”，加之现行的体制机制不健全不完善，急需构建一套强力的跨行政区的政府合作机制，以此推进中原经济区建设。因此，本文研究中原经济区建设中政府间的合作机制，具有重要的理论和实践意义。
构建中原经济区政府合作机制的困境
《国务院关于支持河南省快建设中原经济区的指导意见》(以下简称《指导意见》)中指出，支持中原经济区建设“是加快河南发展，与全国同步实现全面建设小康社会目标的需要；是带动中部地区崛起，促进区域协调发展的需要”。可见，加快建设中原经济区是中央的战略思想，它为中原经济区建设发展提供了强大的政治支撑。但在具体的建设过程中，包括河南、河北、山东、安徽、山西省级政府和下属的29个省辖市政府，在中原经济区建设发展的进程中往往扮演着相互矛盾的双重角色。一种角色是“行政区经济”的代表，对应着分散型的经济发展模式；另一种角色是经济区建设的参与者，从事着经济区一体化的建设任务。这两重角色的冲突正是在现有的地方行政制度的基础上形成的。这种矛盾主要表现在：(1)分割的行政区与经济区一体化的矛盾。由于省级政府和下属的29个省辖市政府都有各自的独立利益，造成了区域之间的各自为政、协调难度加大。区域行政管理的思想根深蒂固，经济区建设发展的领导体制还不完备，协调机制还不完善，中介参与机制更未形成。(2)局部利益与经济区公共利益的矛盾。近年来的地区排名次、几十强几百强评选等强化了各级政府的名次诉求，地方政府越来越具有独立的利益要求。加上经济区建设的参与主体除了政府及其职能部门外，非政府组织和企业的参与程度十分有限，使得政府间利益竞争的负面影响不能自发地消除。(3)政府官员业绩考核和任期制同经济区长远发展目标的矛盾。目前，各级政府问的竞争，从一定程度上讲，仍然是政府领导人之间的绩效竞争。政府官员的政绩诉求本来可以通过市场合作能够达成的而现在则化为泡影。由于上述原因的影响，尽管相关各地政府积极性很高，先后开展了一些卓有成效的工作，但从中原经济区建设发展的推进过程看，还存在政治、经济与政府的多重障碍，中原经济区建设发展中的一些根本性问题还没有得到很好的解决，主要表现在：
一是尚未建立强有力的跨行政区的区域领导协调管理机构。众所周知，从河南省委书记卢展工提出“中原经济区”的概念，到中原经济区建设列入河南省“十二五”规划和国务院颁发《指导意见》，仅仅只有一年多的时间。期间，尽管相关各地各界积极开展了一些工作，但跨行政区的区域领导协调管理机构仍处于思想酝酿阶段。没有统一的跨行政区的区域协调管理机构，区域合作就很难进入到真正的实质性阶段。
二是根深蒂固的体制障碍、制度壁垒。目前，中原经济区内的土地征用、土地市场和户籍等制度，农民进城落户的社会保障、住房、技能培训、就业创业、子女就学等制度安排还没有摆脱区域内的独立性、内部性和分割性。土地利用总体规划和土地整治规划尚未编制出来，资本、产权、技术、土地和劳动力等要素市场仍处在探讨阶段。加上根深蒂固的城乡分割、地方保护、恶性竞争，有可能导致整个经济区竞争的无序和区域效益的下降，使得中原经济区建设目标难以实现。
三是构建区域分工与合作发展新机制困难重重。截至目前，中原经济区的准确边界还没有确定，中原经济区建设的“路线图”尚在研讨中(郭庚茂，2011)。因此，在横跨河南、河北、山东、安徽、山西等省级政府和下属的29个省辖市政府之问“建立中原城市群城市与粮食主产县合作和利益补偿机制，增强城市群对区域内欠发达地区的辐射带动作用。推进与毗邻地区在基础设施、信息平台、旅游开发、生态保护等重点领域的合作，完善与周边省份区域合作机制，进一步发挥连接东西南北的纽带作用等”，将会遇到各种各样的困难和障碍。
四是遏制产业趋同、重复建设的难度较大。由于多年来行政区经济的惯性作用，除了本地力求产业齐全的动机之外，地方政府为求成求快，纷纷把发展经济的重点放在相同的产业或产品上，对广泛关注的热线产业具有强烈的投资冲动，结果是区域内产业结构的严重趋同。同时，出于各自利益的考虑，各地政府往往抱着宁做鸡头，不做凤尾的想法，现有的产业得不到很好的整合，试验区产业的优化难于实现，中原经济区新的建设规划从根本上消除重复建设、产业雷同的难度非常之大。
构建五省政府间合作机制的思路建议
1 建立强有力的跨行政区的指导协调管理机构
从国内外区域合作的实践经验看，要想真正建立起区域合作机制，首先必须在中央、省、市各级地方政府和民间等层级上建立制度性的组织体系，形成跨行政区的公共治理结构。借鉴国内外的成功经验，中原经济区指导协调管理系统应该由下列机构组成：
中原经济区建设指导协调委员会。该委员会要由国家发改委牵头，成员由国务院有关部门和相关省委省政府的主要领导和分管领导、有关方面专家和非政府组织的代表组成。该组织应由全国人大常委会立法批准，作为指导协调中原经济区建设的常设机构。在该组织之下，还要根据经济区建设的需要，按不同工作领域，分设若干个专门工作小组，负责指导督促评估经济区建设中的重大事项。该组织的基本职责是按照国务院的《指导意见》“加强对本意见实施情况的跟踪分析，做好指导与督促检查工作，会同有关部门和河南省人民政府定期组织开展 意见实施情况评估。在实施过程中，要加强与国家相关规划的衔接，注意研究新情况、解决新问题、总结新经验，重大问题及时向国务院报告”。
中原经济区建设协调管理机构。该协调管理机构由河南、河北、山东、安徽、山西五省人大批准设立，赋予其相应的权责，其形式可以通过发布一个由五省人大、政府批准的共同宣言或共同约定来确定协调管理委员会的法律地位。该机构的首长由五省的党政主要领导轮值担任。该机构的主要职责是：接受中原经济区建设指导协调委员会指导协调，研究区域合作规划；研究解决区域合作中需要解决的重大问题，审议、决定区域合作的重要文件；检查监督经济区有关法律法规和政策的落实。该机构要通过制订五省首长联席会议制度来履行其职责。联席会议由五省首长组成，每季度或半年应举行一次会议。在联席会议下设立联席会议秘书处，秘书处的主要职责是具体执行五省首长联席会议作出的决定和交办的事项。
中原经济区建设日常工作机构。该工作机构是各省政府负责经济区的日常办事机构，同时也是五省之间的对口联系机构，一般设在省发改委。其主要职责是：掌握本省经济区建设发展和区域合作的进展情况；研究提出加快推进经济区建设发展和区域合作的政策措施和建议；编制本省经济区建设发展与区域合作的发展战略、发展规划、工作方案；负责经济区建设发展与区域合作实施过程中的日常联络、协调工作；负责协调本省各部门相关工作的衔接与落实。
2 构建中原经济区建设的合作协调机制
国务院《指导意见》明确指出，“中原经济区是以全国主体功能区规划明确的重点开发区域为基础、中原城市群为支撑、涵盖河南全省、延及周边地区的经济区域，地理位置重要，粮食优势突出，市场潜力巨大，文化底蕴深厚，在全国改革发展大局中具有重要战略地位”。《指导意见》要求“按照核心带动、轴带发展、节点提升、对接周边”的原则，形成“放射状、网络化空间开发格局”进行建设发展。合作方向和建设领域为“建立中原城市群城市与粮食主产县合作和利益补偿机制，增强城市群对区域内欠发达地区的辐射带动作用。推进与毗邻地区在基础设施、信息平台、旅游开发、生态保护等重点领域的合作，加强在科技要素、人力资源、信用体系、市场准入、质量互认和政府服务等方面的对接。完善与周边省份区域合作机制，支持晋陕豫黄河金三角地区开展区域协调发展试验，鼓励焦作、济源、安阳、濮阳与晋冀鲁地区加强区域合作。密切与长三角、山东半岛、江苏沿海、京津冀、关中一天水等区域的合作，进一步发挥连接东西南北的纽带作用。推动在河南省举办国家级经贸活动，打造高水平区域开放合作平台”。显而易见，中原经济区建设的合作主体包括政府、非政府组织、企业和广大民众。合作的形式多种多样，可以是项目形式合作、市场形式合作、非政府组织形式合作，也可以是信息共享、干部交流形式等合作。
要在横跨5省涉及29个省辖市的28万平方公里的区域内合作建设经济区，尽早建立科学合理的合作协调机制，是实现中原经济区建设的战略目标和区域经济一体化的基本要求与首要任务。否则，很难突破各自为政，行政分割的困局。按照国务院的《指导意见》，借鉴国内外的成熟经验，在设立中原经济区建设指导协调委员会、协调管理机构和日常工作机构的同时，就要抓紧构建包括5省参与的经济区建设合作协调机制。主要包括：一是交通、能源、水利、信息等基础设施建设合作一体化机制。二是现代产业体系建设合作机制。要发展壮大优势主导产业，积极培育战略性新兴产业，在产业结构优化升级的前提下，加快建立结构合理、特色鲜明、节能环保具有竞争力的现代产业体系，以引领带动“三化”协调发展。三是区域人力资源政策合作机制。在“坚持以人为本，把保障和改善民生作为根本目的”的原则下，逐步取消五省之间在就业、住房、教育、卫生、社会保障等民生问题上的差别，“加快推进基本公共服务均等化，确保广大城乡居民共享改革发展成果”。四是区域财政税收政策的协调机制。五省要逐步在财政税收方面减少政策的地方性，以逐步消除因财政税收政策的地方性差异化而导致的盲目投资、重复建设、地区间产业结构趋同。五是快速高效的信息联通共享机制，以实现经济区的信息交换和资源共享。六是社会服务合作机制。加快推进就业、教育、交通、司法、公共卫生和安全服务体系一体化机制建设。
3 建立科学合理的区域合作制度约束机制
区域合作制度约束机制是指能对区域政府行为构成约束的法律、法规、政策等一系列制度安排的总和。这种制度规则应达到两个基本要求：一是为区域合作行为提供足够的激励；二是对违反“游戏规则”者与机会主义者施以充分的惩罚以使违规者望而生畏。欧盟一体化的经验启示我们，是否具有健全完善的制度保障决定着区域经济一体化进程的快慢。
目前，由于我国宪法和地方组织法未对有关政府间的合作作出统一的规定，使得地方政府各自为政，画地为牢。各地政府在招商引资、资源开发、产业发展、基础设施和要素市场等方面的政策差别很大。没有统一的法律法规，区域政府合作的目标就是空中楼阁。因此，借鉴国内外区域经济一体化经验，在国务院《指导意见》“大胆探索，勇于创新，在重点领域和关键环节的改革上先行先试”的支持下，加快立法创制步伐，建立健全科学合理的制度约束机制，为中原经济区合作建设提供法律法规保障。要清理规范有悖于区域经济一体化的地方性规章制度，加快五省内部政策向中原经济区公共政策的转变，实现五省规章制度的对接，营造统一的经济区公共治理环境和秩序，为五省政府间的合作与竞争制订统一的行为规则。在清理规范原有地方性法规的同时，要充分利用国务院授权的“先行先试”的政策优势，从中原经济区建设发展的角度，就生产力布局、产业发展、基础设施、信息平台、旅游开发、生态保护、人力资源、户籍管理以及住房、就业、医疗、教育、社会保障等方面问题制订一系列的规章制度，以作为有关各方的行为准则。五省政府可以在国务院的批准下发布一个类似于宣言或约定的《中原经济区建设发展共同宣言(共同约定)》，以表明中原经济区有关各方的态度和承诺。同时可由全国人大常委会立法制定，或由五省政府共同制定再由全国人大常委会批准《中原经济区建设发展合作条例》、《中原经济区建设基础设施建设条例》、《中原经济区产业发展和产业布局纲要》、《中原经济区反不正当竞争法》和《中原经济区反限制竞争法》等，以作为中原经济区建设参与者的行为规范和指南。
4 构建互利共赢的利益分享和补偿机制
构建互利共赢的利益分享和补偿机制，是推进区域经济一体化和实现政府间有效合作的前提条件之一。“所谓区域利益分享和补偿机制，指的是各地方政府在平等、互利、协作的前提下，通过规范的制度建设来实现地方与地方之间的利益转移，从而来实现各种利益在地区间的合理分配”。在合作的各方，难免存在一方处于优势，另一方处于劣势。例如，在调整产业布局和产业分工的过程中，居于劣势的地方有可能退出某些行业，去重新寻找自身的优势行业，而居于优势的另一些地方则有可能趁机扩张规模，继而壮大自身的行业优势，由此产生了优势地区从劣势地区无偿获取了利益。“这就需要合作优势一方给予劣势一方以必要的补偿，让区域内所有的地区都共享合作的收益，否则，合作关系就会破坏，彼此利益都会受损。因此，区域合作规则要有效地发挥作用取决于能否达致各方利益的平衡，实现合作双方或多方的双赢或共赢”。
在中原经济区建设发展中，可以本着大胆探索、勇于创新的精神，借鉴国内外经验，尽快建立区域利益分享和补偿机制。我们建议：一是借鉴欧盟一体化的经验，从5省的土地出让金、税收等收入中按一定比例提取资金，设立中原经济区共同开发基金和中原经济区建设银行，为偏远山区、生态脆弱区和自然条件恶劣地区提供资金支持；二是建立中原经济区建设发展基金，鼓励产业的优化升级和合理布局，补偿那些在产业规划布局和产业结构调整中的利益受损者；三是创建中原经济区生态和环境补偿基金，对诸如丹江口库区、淮河源头等为保护生态和环境作出牺牲的地区和民众进行补偿；四是建立健全粮食主产区投入和补偿基金，提高粮食综合生产能力，确保国家粮食安全。
5 建立科学有效的政府绩效评价机制
在我国现行体制下，地方政府官员的政绩和经济绩效往往取决于该地的经济发展状况。在这样的“指挥棒”导引下，为了官员自身的政绩和本地利益的最大化，大多地方政府官员常常忽视全局和长远利益，地区间的恶性竞争、资源垄断、市场分割愈演愈烈。为此，必须下大力气创新地方政府绩效考评体系，改变已往片面追求经济指标的考评办法，将中原经济区建设一体化指标和政府之间合作任务的层层分解指标纳入考评指标体系，以含有经济增长质量、社会效益和环境保护指标的综合绩效考核，来推动激励五省政府间的合作建设发展。
参考文献
[1]冯德显．中原经济区的国家定位与方针[EB／OL]．(20ll一12--02)．http：／／forum．home．news．cn／detail／77154523／104．html．
责任编辑：晓立