摘 要 检察建议是人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式，本文旨在从其监督方式、内容、适用条件和程序规则等方面对检察建议进行探讨。
关键词 检察建议 监督 程序规则
中图分类号：D926.3 文献标识码：A
一、实践中形成的建议性行政检察监督方式
为适应新形势的需要，在近几年的检察实践中，我国检察机关除了按照审判监督程序提起抗诉外，还创造了一些有效的建议性检察监督方式：（1）检察意见。在检察机关发现同级人民法院的生效判决、裁定确有错误时，通过协商的方式，提出检察意见，建议人民法院再审纠正错误。这种做法，有利于将矛盾消灭在基层，有利于检察机关和审判机关的合作，同时也实现了检察监督的效果，是一个较为成功的监督方式。（2）检察建议。对于审判机关在审判中有需要改进的问题，检察机关可以发出检察建议，建议纠正或者改进。检察建议的适用在实践中还存在一些问题，主要是检察建议的法律依据和监督的力度问题。这些问题影响了检察建议的监督力度，也降低了检察建议的监督效果。（3）纠正违法通知。对于审判机关正在进行中的程序问题，或者审判虽然已经终结，但在程序上确实存在问题又不影响实体判决的，检察机关可以通知审判机关予以纠正。
上述监督方式在实践中取得了一定的效果，有的也得到了规范性文件的确认，如《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》、《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》中对检察建议的规定。但由于缺少法律层面的明确规定，检察机关在具体操作中会遇到较大的阻力。另外，上述监督方式大多是各地检察机关在实践探索中自下而上形成的，缺少统一的规范性文件，各地在具体做法上存在较大差异也就不足为奇了。
检察建议作为一种灵活的检察监督方式，亟待在理论层面予以探讨，并在操作层面加以规范。
二、检察建议的内容
从内容上来看，检察机关的建议权至少应当包括三个方面的内容，即纠错建议权、整改建议权、处置建议权。
1、纠错建议权对于其他执法机关的执法活动或者所作出的决定，如果发现或者认为其中可能存在错误，并有必要提出纠正意见时，检察机关作为国家的法律监督机关，根据法律的授权，可以提出自己的意见，要求有关机关重新审查所作出的决定。《人民警察法》第42条规定：“人民警察执行职务，依法接受人民检察院和行政监察机关的监督。”虽然该法没有规定人民检察院如何监督人民警察执行职务的行为，但是按照该法的精神，笔者认为，如果检察机关认为人民警察执行职务的行为存在违法的情况，应当有权提出纠正意见，人民警察应当根据检察机关提出的纠正意见，及时检查自己的行为，或者及时审查已经做出的决定。许多法律对执法机关的执法行为设定了一定的义务或作出了一定的程序性规定。如果有关执法机关在执法过程中违反这些义务性、程序性规定，而又没有导致处理决定的根本性错误，不足以否定己经做出的处理决定或者不足以启动救济程序时，为了保证法律的正确实施和法律规定的严格遵守，检察机关也应当有权向有关单位和人员发出检察建议，要求其纠正，并在以后的执法过程中引起足够的注意。
2、整改建议权。这种建议权虽然也有督促监督对象为一定行为的强制力，但是它发挥作用主要是通过指出问题，晓以利害，提供对策，让监督对象认识到自己的管理工作中存在的问题，自觉地进行改正或改进，从而达到纠错和防错的目的。弱势建议权的行使方式，主要是提出建设性的意见，其中既包括纠正错误的意见，也包括改进工作的意见。例如，实践中检察机关对于职务犯罪发案较多或者比较严重的单位发出检察建议，建议其采取措施，改进工作，或者指出问题，要求其引以为戒。
3、处置建议权。对于违反法律的行政机关工作人员，行政机关没有及时予以处理的，检察机关可以提出建议。另外，在检察机关查处渎职犯罪时，如果发现行政机关工作人员有渎职行为，但尚不构成犯罪时，也可以向有关机关提出处置建议权。
三、检察建议的适用条件
第一，必须基于一定的事实根据。只有当一定的事实发生并且这种事实的存在不利于或者妨碍了法律的实施时，检察机关才可以行使这种权力，要求其采取必要的措施消除或改变这种情况或者防止其再发生。这种事实根据应当是有关机关及其工作人员已经实施的违反法律或者没有履行法定职责造成一定危害后果的行为事实。因为这样的事实不利于或妨碍了法律的实施，危害了社会的整体利益，而检察机关作为国家的法律监督机关，有责任督促有关机关保障法律的遵守和实施。
第二，必须向特定的对象提出。既然是根据一定的事实提出的，这种建议也就只能适用于有这种特定事实存在的主体，而不能向不存在这种特定事实的其他主体提出。
第三，必须是确有必要。既然是一种权力，就不能随意行使，而必须控制在确有必要的范围内。检察机关行使这种权力时必须权衡可能涉及到的各种利益，在认为确有必要时，再针对特定的对象提出。首先，应当通过立法将检察建议规定为行政检察监督的法定方式，这是保证检察建议监督力度的前提。其次，在将检察建议规定为法定的监督方式的同时，明确适用检察建议的范围。
四、检察建议的程序规则
防止权力滥用的最基本的手段是为权力的行使设定必要的程序规则。法律在赋予检察机关建议权的同时，应当为这种权力的行使设定必要的程序规则。检察机关在行使建议权时，要严格遵守法律设定的程序规则，特别是在检察建议发出前，要按照预先设定的程序进行必要的审查和核准，以避免检察建议的随意性，保证其严肃性。
首先，检察建议权要由人民检察院统一行使。按照宪法和人民检察院组织法的规定，人民检察院依法独立行使检察权。检察权是由人民检察院行使的，而不是由检察官个人行使的，检察建议权的行使同样要以人民检察院的名义进行。只有能够代表人民检察院的组织和个人，按照一定的决策程序作出决定，并以人民检察院的名义，才有权向行政机关发出。
其次，检察建议权应当以书面方式行使。检察机关向其他单位发出检察建议，应当以人民检察院的名义制作法律文书。检察建议的法律文书应当写明提出检察建议的根据和理由，以及建议的具体内容。
再次，检察机关应当对检察建议的采纳情况进行跟踪。通过跟踪，了解所发出的检察建议是否被有关单位采纳以及采纳的情况；如果没有被采纳，应当了解没有采纳的原因。如果发现检察建议的内容有误，应当及时予以纠正。
最后，检察建议权的行使必须有一定的救济渠道。既然是一种权力，当权力行使不当时，就应当给权力行使的对象提供一定的救济渠道，以防止其成为权力的受害者。一旦法律把检察建议规定为检察机关的一项权力，就应当同时设定：接受检察建议的机关或单位认为检察机关发出的建议不当时，有在一定时间内向发出检察建议的检察机关要求撤销该建议或者向其上级主管机关申请复议的权利。发出检察建议的检察机关及其上级主管机关应当及时审查已经发出的检察建议，回复申请撤销或复议的单位或部门。如果检察机关或其上级主管机关坚持已经发出的检察建议，有关单位或部门就应当按照检察建议的要求认真改进自己的工作。□
（作者均系北京市石景山区人民检察院干警）
注释：
杨立新.民事行政诉讼监督与监督方式完善.载孙谦、刘立宪主编.检察论丛.（第2卷）.法律出版社2001年版.
《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第48条第一款规定：有关国家机关或者企业事业单位存在制度隐患的，人民检察院可以向有关单位提出检察建议。《最高人民检察院、公安部、国土资源部、海关总署、国家税务总局、国家环境保护总局、国家工商行政管理局、国家林业局、国家质量技术监督局、国家保密局关于在查办渎职案件中加强协调配合建立案件移送制度的意见》第6条规定：“检察机关在查办公安、国土资源等部门工作人员的渎职犯罪案件中，如发现发案单位和相关部门在管理和制度等方面存在漏洞，需要进行整改的，应提出检察建议。发案单位和相关部门在接到检察机关提出的检察意见或检察建议后，应认真处理或整改，并将处理和整改情况向检察机关反馈。”
《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第6条：“对于行政执法机关移送的涉嫌犯罪案件，人民检察院经审查，认为不符合立案条件的，可以作出不立案决定；对于需要给予有关责任人员行政处分、行政处罚或者没收违法所得的，可以提出检察意见，移送有关主管部门处理，并通知移送的行政执法机关。”
张智辉.论检察机关的建议权.西南政法大学学报.2007年第2期.