摘要：系统重要性机构在系统性风险的产生、积累以及在金融危机的触发、演进升级中都扮演了重大的作用。系统性风险的防范和应对是金融宏观审慎管理框架的主要政策目标，可以从规模、可替代性和内在关联性等3个维度制定相应的宏观审慎管理政策，以防范系统重要性机构引发的系统性风险。
关键词：大而不倒 系统重要性 系统性风险 宏观审慎
始于2007年8月的美国次贷危机对全球金融系统的核心市场和机构造成了全面冲击，并演变为一场自大萧条以来最严重的全球性金融危机，与以往金融危机存在差别的地方在于，本轮金融危机中大型复杂的金融机构在危机中扮演了主角，是金融风险和金融危机的制造和传递者。为此，金融危机之后，如何应对大型金融机构的破产及其影响问题成为美国和国际社会一个重大的议题。美联储主席伯南克指出，“如果说本次金融危机的教训只有一个的话，那就是大型金融机构所带来的‘大而不倒’问题必须加以解决”。
一、“大而不倒”金融机构的界定
随着金融业综合化经营的不断发展，金融机构“大而不倒”的现象越来越突出。根据美联储的定义：如果一家金融机构的倒闭会引起显著的经济外溢效应，即如果对它的倒闭不加以控制的话，可能会动摇金融系统，对实体经济造成负面影响，那么它就被认为具有系统重要性。判别一家金融机构是否为“大而不倒”，对于监管者来说是至关重要的。2009年10月，国际货币基金组织、国际清算银行和金融稳定理事会共同发布了《评估系统重要性金融机构、市场和产品的指引》，该报告建议从规模、关联度和可替代性3个方面衡量金融机构的系统重要性。该报告同时认为，在评估金融机构的系统重要性时，应当同时将杠杆化水平、流动性风险、期限错配和复杂性等因素以及特定国家和地区处理金融机构倒闭的制度框架等纳入考虑。
为加强对系统重要性金融机构的识别和评估，根据20国集团领导人峰会要求，金融稳定理事会、巴塞尔银行监督委员会和国际保险监督官协会等组织积极推进了系统重要性金融机构识别和评估方法的研究，其中巴塞尔银行监管委员会负责提出系统重要性银行识别和评估方法。根据金融稳定理事会的要求，巴塞尔银行监管委员会重点推进了对全球金融体系具有关键影响的全球系统重要性银行（G-SIBs）识别方法的研究，并以此为基础指导各成员国建立国内系统重要性银行（N-SIBs）的评估框架。2011年初，经过反复讨论和修改，巴塞尔银行监管委员会提出了识别和评估全球系统重要性银行的方案，在指标选取上，巴塞尔银行监管委员会建议从全球活跃程度、规模、关联度、可替代性和复杂性5个方面选取12个指标，通过加权评估的方法得出单家银行的基本指标值，根据基本指标值对系统重要性银行进行排序，具体指标及权重如表1所示。
2011年7月21日，巴塞尔银行监管委员会确定了28家具有“全球系统重要性的银行”，由于这些全球系统重要性银行关系到全球金融系统的稳定，因此，需要具备额外的抵御损失的能力。巴塞尔委员会将对这28家银行提出1―2.5%的附加资本金要求，且附加资本必须完全由普通股权益构成。具体而言，系统重要性银行将被分成4类，最高级别要求拥有超过巴塞尔Ⅲ下限（7%）2.5%的普通股一级资本缓冲。其他级别依次分别为超过7%下限2%、1.5%和1%。如果无法达到资本金要求，监管者有权暂停其股息派发，并施加限制措施。在特定条件下，最具系统重要性的银行可能面临最高3.5%的附加资本，以避免金融危机重演。
二、“大而不倒”金融机构系统性风险传导路径
在2010年4月的《全球金融稳定报告》中，IMF（国际货币基金组织）认为监管机构往往具有维持金融机构运营的动机，即使是在其资不抵债的情况下，监管机构也极不情愿其监管下的机构被关闭。因此无论监管职能如何分配，监管机构对待具有系统重要性机构的态度可能远比对其他机构更为宽容。基于这个原因，IMF认为，有必要考虑采取更加直接的方法来解决系统性风险，例如，设立风险额外资本，根据机构带来的系统性风险大小征收额外资本，或者甚至限制一些业务活动的规模。
具体而言，“大而不倒”金融机构的风险传导路径主要有以下几种：
第一，“大而不倒”会产生道德风险问题。对于“大而不倒”金融机构的债权者来说，即使金融机构发生危机，但由于政府一般会出面救助，他们的权益不会损失，因而债权人一般不会对金融机构的业务活动进行严格的监督。对于“大而不倒”金融机构来说，一旦发生危机，其救助资产来自于其他机构或者纳税人，对经营管理层具有明显的负向激励作用，因而倾向于投资收益高风险大的业务，增加了“大而不倒”机构的竞争优势，但这种高风险投资也放大了金融系统的不稳定性。例如，此次金融危机中凸显的资产证券化问题，由于监管放松，很多银行及金融机构通过证券化特别是次贷证券化产生了高额收益，同时也累积了巨大的系统性风险。当次级贷款市场发生问题时，证券化累积的风险也爆发出惊人的破坏力，对美国的金融系统甚至宏观经济造成了严重冲击。
第二，“大而不倒”机构同其他机构有广泛的联系,会导致风险传递。如伊利诺斯银行，由于该行同众多银行存在同业存贷业务，一旦其倒闭可能会直接导致其他银行的流动性不足，在银行同业借贷市场上引发多米诺骨牌效应，对整个银行体系产生深远的影响。另外，金融机构是工商企业主要的融资渠道，一旦其发生危机，也会对实体经济产生影响，失业率增加，产量降低。
第三，与“大而不倒”机构共同的风险暴露会导致风险传递。一旦“大而不倒”机构发生危机，会导致其资产降价销售，会造成拥有类似资产的其他机构遭受损失。另外，众多“大而不倒”机构累积了相同的风险暴露，会增加系统性危机的可能性。
第四，综合化经营增加了“大而不倒”金融机构的系统重要性，增加了系统性风险。Chen Zhou（2009）认为金融机构的系统重要性与其参与的有风险业务的多少紧密相关。金融机构在综合化经营的过程中，不断通过兼并和并购扩张自己的业务和规模，会增加其系统重要性，而且通过多元化的业务组合会将风险转移到金融系统中去，增加系统性风险。
三、“大而不倒”金融机构的宏观审慎管理
金融机构的规模是系统重要性产生的首要根源，与机构的系统性冲击力度有显著的相关性。一部分学者和决策者认为，应该通过限制金融机构的规模来降低其系统重要性及其潜在的系统风险。
一是政府和监管当局不要鼓励大型金融机构进行兼并重组，形成金融“巨无霸”实体，特别是巨型、复杂的金融控股公司，甚至要对此进行限制。研究认为，规模经济与机构的资产总量和业务单元数目并非是直线关系，当资产规模和多元化达到一定程度，继续扩大反而不利于规模效应和范围经济，反而可能导致风险的跨墙传递。美国新的金融监管法案亦有相关条款：银行进行重组并购时，收购后的关联负债不得超过所有金融机构负债的10%。
二是缩小大型复杂重要机构的业务范围和业务规模。这个问题的主要关注是两个焦点：其一，投资银行业务是否要与传统商业银行业务相互隔离。其二，如果一个机构的规模达到一定程度，是否需要拆分。这两方面实际上是美国金融监管改革的一个重点，即是所谓的“沃尔克法则”，主要包括3个方面：一是限制商业银行（或其他吸收存款的金融机构，如银行控股公司）从事高风险的自营交易，将商业银行业务和投资银行业务分隔开来。二是反对商业银行拥有对冲基金和私募股权基金，限制衍生品交易。三是对金融机构的规模施以严格限制，如有必要可以拆分大型金融机构。其中，第一条和第三条就是针对金融机构的业务范围和业务规模。
此外，在金融危机中，如果说“大而不倒”金融机构的倒下是第一张多米诺骨牌，那么该机构的内在关联性就相当于不同骨牌之间的距离和方位，如果距离足够短、方位不至于形成断点，那么多米诺骨牌的连锁反应就是自然而然的事情。内在关联性是系统重要性机构引发风险不断升级和蔓延的重大根源。当然，内在关联性主要体现在机构与机构以及机构与市场之间的关联性。
针对内在关联性的治理，金融宏观审慎管理指标包括：特定机构的风险头寸及其他机构相同或相似资产的规模及各自占该风险资产的比例，不同机构的信用违约掉期（CDS）利差、股票价格和融资成本等，特定机构的金融合约数目、涉及机构数目及其涉及的市场数目等。
金融宏观审慎管理还需要关注金融机构在金融创新中表内业务和表外业务的相关性，特别是表外业务的监管需要加强。在信息现代化的进程中，金融创新通过金融合约的多元性连接的金融机构以及产生关联性的金融机构是随着表外业务复杂程度呈现几何级数增长的。为此，对金融机构持有头寸中的对冲基金、私募股权基金股权规模、证券化产品的规模以及其他高级衍生品的规模和数量等，都需要加强监管。
强化金融宏观审慎管理对于解决大型复杂重要性机构的违约破产问题仅仅是一个必要条件而非充分条件，金融宏观审慎管理的有效性还是需要依赖于政策工具的可操作性，而政策工具的实施基本都是针对单一微观主体的，为此，宏观审慎政策的落实和实践实际上是微观审慎标准的一个强化的过程。G20工作组认为，针对系统重要性机构的监管可以采取两种政策选择：其一，根据系统重要性指数及其分组情况，对最具系统重要性的机构组实行额外的更为严格的资本和流动性要求。其二，利用现场监管和非现场监管等方式强化对系统重要性机构的监管力度。
具体到量化指标上，主要有资本金、流动性、保证金等微观审慎指标。在资本金方面，其一，可以要求系统重要性金融机构满足更严格的资本金要求。其二，设置一定的触发条件，当经济金融形势突变时，该触发条件成立，则启动“债转股”，一则降低机构偿还压力，二则提高机构资本金水平。其三，根据系统重要性的高低以此设定超额资本金要求，同时在金融局势紧张的条件下，综合权衡各种监管工具和政策目标，可以适度降低超额资本金水平，提高金融机构应对金融风险的弹性。对于流动性要求，也是可以根据系统重要性机构的不同要求、不同的流动性管理标准，系统重要性越显著的机构，可以要求更高的超额流动性水平。超额流动性要求使得系统重要性机构具有比其他机构更高的缓冲准备，能够应对金融波动性引发的更大风险，而且超额流动性要求可以使得系统重要性机构的资金成本提高，防范道德风险。
四、结论
金融危机后，有观点认为，金融业的综合经营即“大而不倒”金融机构的出现使金融机构的业务活动过于复杂，加剧了金融风险的识别和管理难度，应限制金融机构的规模和经营范围。但本文认为，相比单一化经营，综合经营具有更强的抵御风险能力，仍然是当今国际金融业不可逆转的主流发展趋势。综合经营不是金融危机发生的直接或内在原因，两者之间并无因果关系，过度的风险承担、过高的杠杆率、过于复杂且不透明的金融创新以及监管体系漏洞才是金融危机的重要根源。而“大而不倒”金融机构是否陷入困境，主要取决于其业务组合和发展模式，特别是风险管理能力。
参考文献：
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⑥Chen Zhou．Are banks too big to fail?.DNB Working Paper No.232，December 2009
（吴琳琳，中国社科院研究生院金融系硕士。付克华，中国财政经济出版社副编审、经济学博士）